我国城乡关系演变的阶段性与持续性

许 经 勇

(厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005)

我国于20世纪50年代中期建立的计划经济体制，至今还没有完全退出历史舞台，与之相联系的城乡二元结构，还在经济社会生活中起着一定的调节作用。城乡二元结构的形成与演变历程，体现城乡关系演变的阶段性与持续性。统筹城乡发展和推进城乡一体化以及与其相联系的城乡融合发展，是我国城乡二元结构改革和城乡关系演变的不同阶段。改革城乡二元结构是我国体制改革难度最大的改革。如何破解“三农”问题是全球性的难题。习近平指出，世界上一些发展中国家，之所以会陷入“中等收入陷阱”，其中一个重要原因就是“没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上，农村发展跟不上”(1)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第4页。。习近平还指出，“迄今为止，还没有哪个发展中大国能够解决好农业农村农民现代化问题。”(2)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第42页。我国应当为解决全球性的“三农”问题“贡献中国智慧和中国方案”(3)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第14页。，城乡一体化与城乡融合发展以及与其相联系的新型城镇化与乡村振兴是破解“三农”难题的“中国方案”。

第一阶段：城乡二元结构

城乡二元结构是美国发展经济学家威廉·阿瑟·刘易斯教授最先提出来的。刘易斯教授认为，发展中国家普遍存在着两大经济部门，即生产方式落后的传统农业部门和生产方式先进的现代工业部门，前者遍布于广阔农村，后者主要集中于城市，城乡差别相当显著。城乡二元结构是农业社会向工业社会转变的产物。我国的城乡二元结构，不同于世界上许多发展中国家，在于它是以法律制度来维护城乡二元结构，即把城乡二元结构制度化，也称之为城乡二元结构体制。我国城乡二元结构体制，形成于20世纪50年代中期，以城乡二元户籍制度为核心，包括粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、就业制度、劳动制度、人才制度、医疗制度、兵役制度、生育制度、婚姻制度和养老保险制度等，主要表现为城乡分割的户籍壁垒以及与其相联系的两种不同的资源配置制度。

我国城乡二元结构体制的建立，与中央集权的计划经济体制是分不开的。当时之所以选择高度集权的计划经济体制，不能单纯从马克思主义经典作家的论述和苏联的发展模式寻找理论根据，还有更深层次的原因，即和我国当时所选择的追赶型超前工业化发展战略有密切的内在联系，即为了在较短的时间内，缩小与发达国家之间的差距，我国选择了优先发展重工业的工业化道路。而重工业是资本密集型产业，需要投入庞大的资本。在一个经济落后的农业大国，农村人口占绝大比重，承担资本原始积累任务只能落在广大农民身上。(4)许经勇：《论我国资金原始积累》，《新华文摘》1992年第3期。而当时的农民是落后的农业小生产者，劳动生产率很低，难以向国家提供剩余产品和资金。这就必须借助政府的强制性手段。首先，要制止农村人口向城市流动，使得农村有足够的劳动力为国家工业化提供最大限度的资本积累来源。其次，必须关闭农贸市场，不允许农产品自由买卖，由国家实行强制性的农产品统购统销，即由国家垄断市场。最后，必须把农村微观经济组织塑造成国家可以直接控制的组织形式。虽然名义上也承认农村微观经济组织的性质是属于农民集体所有，但是，农民生产什么，如何生产，卖给谁，卖多少钱，都没有决定权，农民集体所有权被虚化。农村集体经济组织蜕变为国家可以直接控制的微观组织形式。1958年“政社合一”的农村人民公社的建立，使得国家对农村集体经济组织的控制由外部控制转变为内部控制。当年中共中央在《关于在农村建立人民公社的决议》指出：“我们应当积极地运用人民公社形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径。”同时还指出，农村人民公社的“政社合一”具有全民所有制因素，是实现由集体所有制向全民所有制、由社会主义向共产主义过渡的重要组织形式。(5)《共和国经济大决策(大事纪)》，北京：中国经济出版社，1999年，第128页。

这就不难理解，我国城乡二元结构体制是建立在侵袭农民产权的基础上。农村集体经济组织的一切活动都是处在政府权力的控制之下。因为在所有的财产权利的制度安排中，最核心的是经济资源的排他性，包括排他性的占有权、支配权、收益权以及转让权。而取消了经济资源的排他性，也就取消了资源利用的市场交易。计划经济体制和市场经济体制，是两种对立的经济体制。计划经济体制意味着政府是资源配置的主体，而市场经济体制意味着企业是资源配置的主体，在资源配置中市场(企业)起着决定性作用。既然在计划经济体制中，政府是资源配置的主体，那么，政府如何配置资源完全是服从于政府的意志。也就是政府当时所制定的国家工业化战略目标。为了尽快改变经济落后的面貌，被政府列入优先发展的，自然不是轻工业而是重工业。因为重工业是生产生产资料的部门，产业链又长，有利于拉动国民经济快速增长。但是，重工业是资本密集型产业，其所必需的庞大资本，只能来自“三农”，其所采取的手段是强制性的。强制性的资本原始积累，与保护农民财产权是相对立的。虽然产权的确立离不开政府的有效保护，然而政府职能的过度引入，又会导致产权的残缺。我们即使假设存在一个理性的政府，也难以避免可能带来的无效产权的后果。

始于20世纪70年代末的我国经济体制改革，是从农村率先启动的。1982年至1986年中央连续5年的一号文件，都是聚焦“三农”。(6)《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编》，北京：人民出版社，2014年，第1—78页。当时农村改革的主要内容是实行家庭联产承包责任制，把土地的部分产权(包括占有权、使用权和收益权)转移给农户；为了保护农民因家庭承包而激发的积极性，又着手改革农产品统派购制度，实行有条件限制的合同定购，当市场价格明显超过合同定购价格，又向农民发声，既是合同定购又是农民应尽的义务，必须保证完成，还没有达到真正意义上的经济合同。实行家庭联产承包责任制之后，由于农民的积极性得到前所未有的释放，劳动生产率有了很大的提高，农民就自发地把部分劳动力转移到二、三产业，就地发展乡镇企业，即进厂不进城。乡镇企业是我国农民继家庭联产承包责任制后的又一个伟大创造。农村改革的红利带来农村经济大发展和农民收入大增加。1978—1984年农民年均可支配收入增长15.1%。但是，所有这些改革都没有突破城乡二元结构体制。

废除人民公社，实行家庭联产承包责任制，是我国经济体制改革具有关键性的一步，其特点是所有权和经营权分开，即土地的所有权归集体经济组织，承包经营权属于农民。在承包期内所有者不得干预经营者，换句话说，经营者有权抵制所有者的干预。土地承包者享有用益物权。这一步改革是农民自发行动的产物，具有重建个人所有制的性质。完整意义上的所有权包括所有权、占有权、支配权、使用权、转让权、收益权等，但实行家庭联产承包责任制以后，所有权以外的占有权、支配权、使用权、转让权、收益权全归承包户所有，即所有权所包含的大部分权能都归农户，这就是马克思在《资本论》中所说的“重建个人所有制”。这种个人所有制不同于私人所有制，它是以社会所有制或公有制为基础的，是人人有份的所有制，也就是马克思所说的在生产资料共同占有的基础上，“重新建立个人所有制”(7)《资本论》第1卷，北京：人民出版社，1975年，第832页。。通过实行家庭联产承包责任制把农户塑造成为独立的市场主体。农民不仅有权从事农业生产，也有权不从事农业生产，不仅有权当农民，也有权不当农民，从享有部分退出权到享有全面退出权。伴随着农民生产经营自主权的确立以及与其相联系的农民独立财产权益的扩大，农民有可能逐步摆脱传统的社会分工，推动着农村多种经营和商品经济的迅速发展。商品经济是一种开放型的经济，使得农民与外界的联系和交换空前增强，并逐渐成为产业化、工业化、城镇化的积极参与者和生力军。

20世纪80年代中期以后我国经济体制改革的重心就转移到城市。城市经济体制改革，具有市场取向的特征，既保留城乡二元结构体制，又实行局部范围的市场化改革，导致农村要素不断向城市流动。这时城市大门虽然向农村打开，但城乡二元结构体制依然存在，只能说是向农村半打开，或者说是有限制条件的打开。例如20世纪90年代以前，农村劳动力只能就地从事二、三产业，发展乡镇企业，或者是自带口粮到小城镇就业。20世纪90年代以后，由于农产品购销全面放开，各种票证逐渐取消，使农民有可能从就地转移劳动力为主向异地转移劳动力为主转变，农村劳动力迅速向大中城市流动。(8)许经勇：《我国农产品价格改革的三个阶段》，《经济研究》1994年第2期。

但是，在城市劳动力市场上，还存在着与城乡二元结构体制相依存的农民工与市民的身份差别，农民工不能与市民享受同等权利，同工不同酬，同工不同福利。农村土地也不能与城市土地同地同权同价。农村土地要转变为城市建设用地，只能由国家征用，转变为国家所有制，尔后由国家(地方政府)按市场价格转让给开发商，即先国有化再市场化。这就必然出现城乡劳动力和土地要素的价格剪刀差，从而为国家工业化和城市化提高资本原始积累。一方面是农村要素(如劳动力和土地)单向流动到城市；另一方面这种流动又是以不等价交换为条件，城乡差别因此呈不断扩大趋势。

第二阶段：统筹城乡发展

由城乡二元结构派生出来的城乡差别不断扩大，导致城乡关系出现严重的两极分化现象，即一极是日益繁荣的城市，另一极是日趋衰落的农村。“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。”(9)《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，中国政府网，2003年12月31日，http://www.gov.cn/test/2005-07/04/content_11870.htm.在这种背景下，2002年召开的党的十六大首次提出统筹城乡发展。其核心是解决城乡收入差距过大、城乡发展不平衡、城乡居民公共服务不平等等问题，注重发挥政府的作用，即通过政府引导社会资源在城乡之间合理配置。这意味着我国“重城轻乡”的计划经济体制已经到了必须变革的时候，同时意味着我国工业化发展到这个阶段，已经初步具备统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村的条件。胡锦涛在党的十六届四中全会上提出“两个趋势”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的经验，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性趋向；当工业化发展到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的共同发展，也是带有普遍性的趋向”。2004年以后持续多年的中央一号文件，始终把重心放在统筹城乡发展上，2010年的中央一号文件，不仅把“进一步加大统筹城乡发展力度”作为文件的标题，还强调要牢牢把握加强“三农”这个根本立足点，健全强农惠农政策体系，增强农业农村发展活力。与此同时，2006年的中共中央一号文件，即《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求把工作的重心逐步转移到农村来。加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，强化新农村建设的产业支撑，促进农民收入持续增长，加强农村基础设施建设以及加快发展农村社会事业，等等。2006年2月14日，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上特别强调，改革开放以来，虽然我国农业和农村发生历史性的深刻变化，但是，目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面也还没有根本改变，统筹城乡发展的体制机制没有完全建立起来。全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。20多年改革开放的实践表明，城市化必须建立在农村发展的基础上，才具有可持续性。只有全面繁荣农村经济，才能加快城市化步伐。问题在于改革开放以来城乡资源配置，很大程度上是借助于国家的行政干预和行政调节，计划经济体制机制依然占主导地位，通行的仍然是有利于城市、不利于农村的资源配置原则。其原因在于城乡二元结构体制依然没有改变。

那么，如何统筹城乡发展呢？2010年的中央一号文件把加大统筹城乡发展力度放在“四个牢牢”的基础上，即牢牢把握加强“三农”这个根本立足点，牢牢把握推进资源要素向农村配置这一重要着力点，牢牢把握城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点，牢牢把握城乡改革联动这个关键切入点。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村。而在城乡二元结构体制没有改变的背景下，要建设社会主义新农村，就必须发挥政府的主导作用，改变长期形成的“重城轻乡”的财税制度。但是，在这个过程中往往出现理论逻辑与实践逻辑的不一致，即理论上应当这样做，实践上又做不到。始于1994年的分税制改革，收入分配进行了重大变革(较大幅度提高中央财政收入的比重)，但支出仍然是保持原来的格局，结果导致地方政府财政资金的严重缺口，使得公共品供给无法形成良性循环。上级政府拥有决策权和财权，但却不负担支出责任。地方政府在财权不匹配的情况下，供给基础性公共物品能力较为脆弱，基本上是靠上级的行政指令来完成，缺乏有效的制度保障，从而导致公共品供给严重短缺。与此同时，由于GDP增长速度是考核地方政府政绩的重要指标，诱发地方政府偏好诸如基础设施类的硬公共品投资，甚至把应当投入软公共品的资金也用于硬公共品，出现软公共品(诸如文化、教育、卫生、保险等)供给更加短缺现象。新农村建设因此步履维艰。

党的十六大首次提出统筹城乡发展，并把切入点放在壮大县域经济上。2019年全国县域的GDP约占全国GDP的2/5,其中县城区的GDP约占全国GDP的1/4。县城区常住人口占全国城镇常住人口近30%。浙江省是全国县域经济特别发达的省份，城镇居民人均可支配收入连续19年、农村居民人均纯收入连续35年位居全国第一。浙江省的腹地位居全国第29位，经济总量位居全国第4位。县域经济既不同于城市经济，也不同于农村经济，是城乡融合发展的区域经济。县域经济的实力与活力，直接制约着城市经济与农村经济的发展水平，制约着社会主义新农村建设的进程。县域经济的发展是建立在农业产业化、农村工业化和城镇化(发展小城镇)的基础上，有效地推动县城和小城镇的发展，形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强城镇对县域经济发展的支撑作用和对农村发展的辐射带动作用，为农民提供更多的创业门路和就业机会，促进农民收入的持续增长。与县域经济发展壮大相辅相成的农村城镇化过程，是建立在农村经济繁荣、农民走向富裕的基础上，加上农民进入小城镇安居乐业的成本较低，这就有利于把农民转化成小城镇居民。

第三阶段：城乡一体化与城乡融合发展

习近平指出：“改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。”(10)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第29页。从统筹城乡发展到城乡一体化与城乡融合发展，意味着城乡关系发生质的变化。统筹城乡发展的主体是政府，由政府统一筹划。显然在这个阶段，政府起着主导作用，市场发挥基础性作用。这时候的市场经济体制还只能说是初步建立起来，或者说是政府主导型的市场经济体制。党的十八大的划时代理论创新，就是从以往发挥市场在资源配置中的基础性作用上升到起决定性作用，即凡是市场管得了、管得好的，就要让市场管，当然对某些公共品(即消费的非排他性、非竞争性)，由于存在着“市场失灵”，就必须由政府管，由政府配置资源。把“有效的市场”和“有为的政府”有机地结合起来。我国的城乡二元结构，是历史形成的，且通过法律制度维护它。要改革城乡二元结构，取决于政府的意志。这是一种强制性的制度变迁，与诱致性的制度变迁不同，它是建立在各方面利益不一致的基础上，要兼顾受损方所能够承受的程度，改革所面临的阻力是比较大的。只能循序渐进地推进。

世界上每一个发展中国家都经历过城乡二元结构阶段，我国的特殊性是政府通过法律制度把城乡二元结构制度化，称之为“城乡二元体制”，把资源配置的权力集中在政府手中，排斥市场的调节作用。要改变城乡二元结构，就必须深化政府管理体制改革，理顺政府与市场的关系，直至让市场在资源配置中起决定性作用。改革开放以来，之所以会出现城乡差别不断扩大的趋势，其原因在于存在着城乡二元结构，导致农村要素不等价地单向向城市流动。在传统的计划经济体制下，我国政府直接配置资源的一个重要功能，就是把要素(或资源)的成本压到很低的程度，以利于工业化、城镇化的快速推进。从某个意义上说，没有城乡要素(包括土地、劳力等)价格剪刀差，我国工业化、城镇化就不可能达到这么高的水平。所以说，改革的力度还不能太大、速度还不能太快。这就会出现理论逻辑与实践逻辑的不协调。例如，根据中央的政策，要把居住证覆盖城镇常住人口，城镇常住人口一旦持有居住证，就可以与市民享受同等的基本公共服务，但这只能是口头上的承诺。实践上是很难做到的。又如，早在党的十八届三中全会，中央就明确提出农村集体经营性建设用地，可以与国有土地同等入市，同地、同权、同价，但至今还无法在全国范围内推广。因为这会严重削弱地方政府的“土地财政”，而没有“土地财政”，始于20世纪90年代的分税制改革，就不可能运行到今天。只能因势利导地、循序渐进地推进这项改革。

实施新型城镇化和乡村振兴战略，是改变城乡二元结构的重要抓手。与传统城镇化不同，新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。要求加大户籍制度改革的力度，加快农业转移人口市民化，推进城市化高质量发展。新型城镇化的另一个要点就是优化城镇化布局，即形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化布局，支持特色城镇化有序发展。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、资源节约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。加快推进城乡融合发展、城乡要素合理配置以及城镇基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，不断缩小城乡差距，打造农村一二三产业融合发展体系。“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园。”习近平指出：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”(11)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第45页。“推进新型城镇化，一个重要方面就是要以城带乡、以乡促城，实现城乡一体化发展”，也就是“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。”(12)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第38页。要实现城乡融合发展，小城镇发挥着重要的作用，通过它“把城镇和乡村贯通起来”(13)《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：人民出版社，2019年，第31页。。小城镇的发展是建立在农村发展的基础上，又会反过来带动农村的发展，相互制约、相互促进，良性循环。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》因此明确提出，为了推进城乡一体化和城乡融合发展，必须“优化城镇规模结构，增强中小城市辐射带动能力，加快发展中小城市，有重点发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。

统筹城乡发展、城乡一体化与城乡融合发展，三者既有区别又是紧密联系，是阶段性与持续性的统一。统筹城乡发展，是将城市与农村作为整体，统筹规划，全面推进，使城乡经济、社会、公共服务等向着公平化、均等化的方向发展。城乡一体化是现代化、城市化发展到一定阶段，通过体制改革和政策调整，促使城乡在规划建设、政策措施、产业发展、基础设施、公共服务、就业机会以及社会管理等一体化。它是城乡人口、资本、资源、技术等要素相互融合的结果。城乡一体化与城乡融合发展是相辅相成的，而不是截然分开的。党的十八大提出新型城镇化，推动城乡发展一体化，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系，其政策重心依然是侧重城市，以城市带动乡村发展；党的十九大提出乡村振兴战略，是把乡村与城市摆在同等的地位，成为有机的整体，表明城乡关系发生历史性变革，城乡发展进入新的阶段。从统筹城乡发展到城乡发展一体化再到城乡融合发展，反映了中央政策是一脉相承的，也体现了新时代阶段性特征。理论与实践都揭示了新型城镇化和乡村振兴战略是推进城乡一体化和城乡融合发展的载体。如果说新型城镇化是从城镇建设的角度来推进城乡融合发展，那么，实施乡村振兴战略则是从农村建设的角度来推进城乡融合发展。乡村振兴战略的总目标是实现农业农村现代化。没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。一旦农业农村现代化目标实现了，整个国家的现代化也就实现了。城乡差别也就基本上消失了。对于发达国家来说，并不存在发展中国家普遍存在的“三农”问题。党的十九大明确指出，坚持农业农村优先发展，是实施乡村振兴战略的总方针。长期以来，我国实行的是优先发展城市的发展战略，为的是加快工业化、城市化步伐，尽快缩短与发达国家之间的差距。但是，国民经济的发展是不可能长期建立在“一条腿长、一条腿短”的基础上，为了实现国民经济的可持续发展，就必须实现从优先发展城市向优先发展农村的战略转变。无论是干部的配备、资金要素的投入以及基础设施建设和基本公共服务，都要优先考虑农村，变农村为城市提供积累为城市反哺农村。实施乡村振兴战略的制度保障，是完善城乡融合发展的体制机制和政策体系。加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本、技术等要素在城乡间双向流动。要建立健全城乡基本公共服务均等化体制机制，推动基本公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。深化户籍制度改革，提高城市常住人口基本公共服务水平。与此同时，还要维护进城落户农民的土地承包权、宅基地资格权以及集体收益分配权，加快农业转移人口市民化。

党的十八大以来，我国城乡融合发展取得了历史性的突破。已有超过1亿农业转移人口成为城镇居民。2018年末户籍人口和常住人口的城镇化率分别提高到43.37%和59.58%。农村土地制度改革取得新的突破。中央明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年，农村承包地“三权分置”制度正式确立并加快落地，为城乡要素双向流动创造有利条件。逐步建立城乡一体化基本公共服务机制。至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.5亿人，大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。城乡一体的基础设施建设取得了显著成效。至2018年底，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，95%的建制村连接4G网络。(14)安蓓：《2020年我国将基本实现公共服务能力全覆盖》，《人民日报》2019年2月19日。但是，也要认识到城乡融合发展体制机制还不够完善，还存在着一些明显的制度短板。突出表现在城乡要素流动还存在着某些制度性障碍。具体地说，城乡二元户籍制度壁垒还没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡，从而导致人才、土地、资金等要素更多地从农村流向城市，乡村振兴缺乏要素支撑。当前城乡二元土地制度是制约城乡融合发展的关键性因素，而建立城乡统一的建设用地市场是核心。根据中央确定的目标，2022年基本建成城乡统一建设用地市场，2035年全面形成城乡统一建设用地市场。其内容包括：允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市和异地调整入市；允许农村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市等内容，是盘活农村存量建设用地的重要改革举措。