信息收集与国家治理:清代的荒政信息收集系统

李伯重

20世纪初,威廉·格雷厄姆·萨姆纳和阿伯特·凯伊提出了一种被称为“融合论”、与主流的“冲突论”针锋相对的理论,认为:“政府的基本职能就是作为社会协调的保障,在其权力范围内维持和平和秩序。显而易见,这种协调在生存斗争中构成了一种有利条件,具有这种协调的社会比没有这种协调的社会能更好地适应其生活环境。”①转引自乔纳森·哈斯:《史前国家的演进》,罗林平等译,求实出版社1988年版,第51页。我不打算对这种理论进行评论,只是想说一点,其在相当范围内是正确的。因为任何政府,倘若要作为社会协调的保障,在其权力范围内维持和平和秩序,就必须重视民众的疾苦,保障民众的基本生存权利。否则,这个政府是无法长期存在的。这一点,我国古人早已认识到。据《尚书·五子之歌》,早在夏代就有了“民惟邦本,本固邦宁”这样的警世名言。东汉学者王符在其《潜夫论·本政》中,对“固本”做了进一步阐释,认为要“固本”就要“安民”:“天以民为心,民安乐则天心顺,民愁苦则天心逆。”直到明代,朱元璋认为统治者最重要的工作是“恤民”:“天以子民之任付于君,为君者欲求事天,必先恤民,恤民者,事天之实也。”①余继登辑:《典故纪闻》卷4,洪武二十年春条,中华书局1981年版。

要怎么安民恤民?孟子对此说得很清楚:“明君制民之产,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡;然后驱而之善,故民之从之也轻。今也制民之产,仰不足以事父母,俯不足以畜妻子;乐岁终身苦,凶年不免于死亡。”②《孟子译注》梁惠王上“齐桓晋文之事”条,中华书局1960年版,第17页。为此,历代统治者都从“乐岁”和“凶年”两个方面制定了相应的措施,以求能够安民。二者中,“凶年”(即灾年)对民众生存的影响更大,因此也成为恤民的重点,“凶年”救济就是救灾。

然而,救灾并非易事。特别是在中国这样一个广土众民的大国,自然灾害无年无之。在近代以前,交通运输手段落后,要进行有效的救灾工作,就必须有一套行之有效的制度,而这个制度又离不开信息的收集。因此信息收集就成为国家治理的重要工作。

一、中国历史上的荒政及信息收集

马克思说:小农生产不仅弱小而且极不稳定,“无数偶然的事故”都可能使小农丧失生产条件并陷入贫困,“对小农民来说,只要死一头母牛,他就不能按原有的规模来重新开始他的再生产。这样,他就坠入高利贷者的摆布之中,而一旦落到这种地步,他就永远不能翻身”③《马克思恩格斯全集》第25卷,人民出版社1974年版,第678页。。在正常的年份情况还这样,如果遇到严重的天灾,没有救济,他们的命运可想而知。正如《孟子·梁惠王上》中所言,此时“惟救死而恐不赡,奚暇治礼义哉!”灾民连活都活不下去,那就谈不上什么遵纪守法、维护和平与秩序了。因此,中国历史上能够享国长久的朝代,政府都会将救灾作为基本国策之一,并制定各种措施,将此国策付诸实施。这些措施就是“荒政”。

荒政的内容很多,《周礼·地官司徒》提出了“十二荒政”说:“以荒政十有二聚万民:一曰散利,二曰薄征,三曰缓刑,四曰弛力,五曰舍禁,六曰去几,七曰眚礼,八曰杀哀,九曰蕃乐,十曰多昏,十有一曰索鬼神,十有二曰除盗贼”,但是实际采取的有效措施主要是平籴、减税、赈济、移民等,这些措施中最主要的又是给灾民发放救济口粮,以让他们能够活下去。

粮食是人赖以生存的物质基础。秦汉之际,郦食其对汉高祖说:“王者以民人为天,而民人以食为天。”④《史记》卷97,中华书局1959年版,第8册第2694页。意思是说统治者依靠的是人民,而人民依靠的是粮食。事实确实如此。如果没有粮食,就是保卫皇帝的禁卫军也靠不住。《资治通鉴》卷二百三十二记载了一件因缺粮引起的“王朝危机”事件:唐德宗贞元二年,“关中仓廪竭,禁军或自脱巾呼于道曰:‘拘吾于军而不给粮,吾罪人也!’上忧之甚,会韩滉运米三万斛至陕,李泌即奏之。上喜,遽至东宫,谓太子曰:‘米已至陕,吾父子得生矣!’时禁中不酿,命于坊市取酒为乐。又遣中使谕神策六军,军士皆呼万岁”。之所以出现这样的王朝危机,是因为“时比岁饥馑,兵民率皆瘦黑,至是麦始熟,市有醉人,当时以为嘉瑞。人乍饱食,死者复伍之一。数月,人肤色乃复故”。由此而言,粮食供给是王朝生存的关键。

粮食生产严重依赖自然条件,特别是气候条件,即如《吕氏春秋·审时》所言:“夫稼,为之者人也,生之者地也,养之者天也。”如果气候变化引起粮食生产短缺,就会导致社会动荡和统治危机。为了避免或者减轻由天灾引起的灾难性后果(其中包括政权垮台),帝制时代的中国国家建立了救灾制度。这种救灾制度的核心是政府手中掌握相当数量的粮食,到了灾年可以动用来救济灾民。手里没有粮食,怎么去救济?所以中国历代建立了国家的粮食储备仓库制度,也就是仓储制度。但是这种仓储的规模很有限。宋代的常平仓存贮量始终不多,未能达到防灾防乱的目的①汪圣铎、王茂华:《宋王朝与物价管理》,姜锡东主编:《政府与经济发展——中国经济发展史上的政府职能与作用国际研讨会论文集》,知识产权出版社2005年版。。明太祖在全国推行预备仓,令“常存二年之蓄”②《明会典》卷21《户部八》,中华书局1989年版,第136页。。洪武以后,政府又相继恢复社仓、义仓及常平仓之制,以为备荒之策。成化七年,朝廷颁令要求“每里积粮三百石或五百石”(明制每里110户)③《明孝宗实录》卷131,中研院历史语言研究所1964年版,第56册第2317页。。弘治四年礼部尚书周洪谟上疏建议预备仓积谷标准,不是按里积储,而是按每年收成状况积储。大丰年积储收成的十分之三,中丰年十分之二,小丰年十分之一④《明孝宗实录》卷48,第53册第971-972页。。但是仓储制度的实施是很复杂的工作,需要各方面的积极配合。明朝从宣德以来,粮食的仓储制度就逐步损弛。这种损弛,首先从地方粮仓开始。明太祖虽令各地遍设预备仓,但因地方官对预备仓的设置不予重视,预备仓设置并没有遍及全国各州县⑤唐文基:《明代粮食仓储制度》,《明史研究论丛》第六辑。。明代仓储的规模虽比前代更大,但尚未形成全国规模的仓储系统。

要使全国性的国家仓储制度有效运作,政府必须掌握充分、及时和可靠的信息,以决定在何时、何地、以何种价格和何种方式收购和发放粮食,以及如何从不同地方的粮仓、以何种方式、调拨和运输多少数量的粮食。为此,帝制时代的中国国家建立了粮价奏报系统,以掌握各地粮价。粮价奏报制度是古代物价管理制度的一种。早在西汉时期,政府就制定了物价的“月平”制度,即主管机关根据市场行情、商品质量、数量和规格等因素,每月对市场物价进行一次评定,从而制定出该时期的“均价”,并以此价格为基准进行买卖,以稳定市场,保证税收。这种制度到了唐代发展成为“市估法”,就是市场官员按一定的标准,定期对市场物价进行调研、评估,以此作为一定时期市场的指导价格和官方买卖的物价执行依据。唐律对市场物价管理就有“依令,每月旬别三等估”⑥《唐律疏议》,刘俊文点校本,中华书局1983年版,第91页。和“以二物平市,以三贾均市”⑦《大唐六典》,三秦出版社1991年影印日本广池本,第385页。的规定,即市场管理官吏每十天对市场上的商品价格评定一次,同一品种的商品视其质量优劣,分为三等价格,精为“上贾”,次为“中贾”,粗为“下贾”。市官将这些帐簿呈报官司。不过这些物价信息的收集,都还是地方性的。到了中唐时期,著名理财家刘晏担任转运使,“常以厚直募善走者,觇报四方物价。虽远方不数日皆达使司。食货轻重之权,悉在掌握,国家获利,而天下无甚贵甚贱之忧”。这就是说把各地的物价信息都收集到他那里,从而可以掌握全国主要城市的物价信息。宋代建立了全国性的物价申报制度,作用主要是为政府的杂买务进行政府采购时提供物价信息。粮价是物价的重要部分,但对粮价信息的专门收集,可能是到了北宋才从物价信息收集中凸显出来的。北宋中期,政府对常平仓的籴粜制定了较为严密的制度。宋神宗熙宁元年(在王安石变法开始前一年),朝廷下令,各地把十五年以来的粮价分为平及贵、贱三等上报,分别确定贵、平、贱三等粮价,以此作为常平仓进行籴粜的依据。明代情况也大致如此,但仍然尚未形成完备的粮价信息收集制度。

由于粮食生产严重依赖于气候条件,因此历代政府建立了雨泽奏报系统,收集全国的气候信息,以预测和核实从各地收集到的粮价信息。以这些信息为基础,提前进行准备,应付一些地区因天灾导致的粮食减产带来的危机。雨泽奏报自秦汉以来就已形成,州县一级的官员必须定期向朝廷上报当地的降水情况,即所谓的“上雨泽”。宋代的雨泽奏报制度在程序和格式上都已有明确的要求,程序上已经出现了层层递报,即由低层政区向高层政区递报,格式上则有两方面的要求:一为奏报降水时间,二为奏报降水多少,基本上具备后世“雨雪分寸”的雏形。但宋代的雨泽奏报制度是断断续续地执行的,并存在诸多弊病,因此对宋代雨泽奏报制度的评估不能过高①刘炳涛:《宋代的雨泽奏报制度及其评估》,《兰台世界》2015年第36期。。

明朝立国后不久,明太祖即“令天下州县长吏,月奏雨泽”,并对雨泽奏启题本格式作了具体规定:“某衙门某官臣姓某谨奏为雨泽事。据某人状呈,洪武几年几月几日某时几刻下雨至某时几刻止,入土几分。谨具奏闻(以上雨泽事字起至入土几分止,计字若千个,纸几张)。”但各地向朝廷“月奏”雨泽的规定没有继续执行下去。万历时余继登谈到雨泽奏报时说“此奏不知何时遂废”。明末清初顾炎武也说“后世雨泽之奏遂以寝废”。因此学界普遍认为明代雨泽奏报制度止于永乐末年。但刘炳涛认为,明代中途虽有如余继登和顾炎武所说“寝废”的情况,但从整体上来看,雨泽上奏在明代一直持续着,雨泽奏报制度在局部地区一直贯穿于明代,并不像传统认为的只存在于明初,并且在中央和地方有着一套完整的管理机构和从事人员②刘炳涛:《明代雨泽奏报制度的实施》,《历史档案》2015年第4期。。这里姑不就此进行讨论,仅指出:明代的雨泽奏报制度实行并不认真。

在清代以前,政府的救灾工作所需要信息主要是通过勘灾调查获取。也就是说,在灾害发生时,当地地方官员先行勘灾,将灾情上报户部,然后再由户部派遣官员前往灾害发生地进行核实。这种做法往往导致救灾工作的迟滞,同时也给地方官员虚报和瞒报开了方便之门。

二、清代的荒政与信息收集

民生的问题对于清朝统治者来说格外重要。王钟翰先生指出:在努尔哈齐时期,满族的社会发展阶段还处在奴隶社会,到了皇太极时代才开始从奴隶社会向封建社会过渡。③王钟翰:《王钟翰学术》,浙江人民出版社1999年版,第1-2页。入关以前,满族统治者积极学习内地政治经济文化,吸收了一些内地的制度。但是无论如何,满族在各个方面都是比较落后的。不仅如此,满族人口也很少。依照现在许多学者的看法,入关的八旗官兵(包括满八旗、蒙八旗、汉军八旗在内),加起来不过十六七万人。这些旗兵有一半驻扎在北京,拱卫京师,余下的则分布在中国各地。内地人口虽然经过了明末大乱,一般估计也还有一亿以上。依靠那么一点兵力,统治那么大的国家,肯定需要非常高明的统治技巧。这种统治技巧来源于哪里?对清朝统治者来说,最重要的就是吸收前朝的经验教训,而前朝的经验教训中最重要的一条就是:明灭于农民起义。

这个历史教训,清朝统治者从一开始就非常清楚地认识到了。雍正帝说:“明朝天下亡于流贼李自成之手,是强盗劫去家财。赶出明之主人者,李自成也。”④《大义觉迷录》,收于沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第36辑,文海出版社1973年版。而明末农民起义最主要的原因,是老百姓没有饭吃。明末天灾严重,民不聊生。明亡之前,大科学家宋应星就已看到:“普天之下,‘民穷财尽’四字,蹙额转相告语……今天下……所少者,田之五谷、山林之木、墙下之桑、洿池之鱼耳。……今天下生齿所聚者,惟三吴、八闽,则人浮于土,土无旷荒。其他经行日中,弥望二三十里,而无寸木之阴可以休息者,举目皆是。生人有不困,流寇有不炽者?”⑤宋应星:《民财议》,《野议 论气谈天思怜诗》,上海人民出版社1976年版,第9页。华北和西北地区灾情最为严重。崇祯七年(1634),家住河南的前兵部尚书吕维祺上书朝廷说:“盖数年来,臣乡无岁不苦荒,无月不苦兵,无日不苦输挽。……野无青草,十室九空。于是有斗米值银五钱者……有采草根树叶充饥者;有夫弃其妻、母弃其子者……有自缢空林、甘填沟渠者……有鹑衣菜色而行乞者……有泥门担簦而逃者;有骨肉相残食者”,在此情况下,“欲使穷民之不化而盗,不可得也;欲使奸民之不望贼而附,不可得也;欲使富之不率而穷,良之不率而奸,不可得也”⑥吕维祺:《明德先生文集》卷5,收于《四库全书存目丛书》集部·别集类第185册,庄严文化出版公司1997年版。。陕北一带灾情更重,延安籍官员马懋才上疏说:“民有不甘于食石而死者,始相聚为盗,……间有获者,亦恬不知怪,曰:死于饥,与死于盗等耳,与其坐而饥死,何不为盗而死,犹得为饱死鬼也。”①马懋才:《备陈大饥疏》,计六奇:《明季北略》第5卷,中华书局1984年版。在此情况下,社会如何能安定,政权如何能长存呢?

殷鉴不远,在夏后之世。为了保住政权,清朝统治者不得不关心民生,尽量让民众在灾年不至于因饥饿而造反。由于上述清朝的特殊性,所以统治者对救灾的重视和所下的功夫都超过历代统治者,即如倪玉平所言:“清政府对水旱灾害用力极深……有清一代,与水旱灾害相关的各项开支之浩繁巨大,机构细密周详,规章之有条不紊,都是前代所无法相比的。”②倪玉平:《试论清代的荒政》,《东方论坛(青岛大学学报)》2002年第4期。

关于清朝在这方面做的工作,学界已有不少研究③参阅白丽萍:《中国仓储制度制度研究综述——以明清仓储制度研究为中心》,《中国经济与社会史评论》2010年卷;张丽芬:《近十年来国内明清社会救济史研究综述》,《历史教学问题》2006年第5期;等等。,特别是与此密切相关的官僚制度和荒政制度研究④参阅朱浒:《二十世纪清代灾荒史研究述评》,《清史研究》2003年第2期。。荒政就是政府救荒工作的指导和实施方法。荒政是一个体系,据嘉庆《大清会典事例》,荒政有十二个方面:“一曰备侵;二曰除孽;三曰救荒;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲(赋);八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴工筑;十有二曰集流亡。”在实际操作方面,清代荒政的重要步骤由救灾开始,再由官方依勘灾、审户、发赈之程序进行。而清代的救荒措施主要有蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等七方面,其中以蠲免与赈济最为重要。蠲免是减免赋税,赈济则是救济灾民。

用于救灾的国家仓储系统,到清代达到了中国历史上最大的规模和最完备的水平。魏丕信(Pierre-ÉtienneWill)在其专著《18世纪中国的官僚制度与荒政》中指出:为了社会秩序的安定,清朝国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资(特别是粮食)的供给,并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。为此,清朝创建了一个复杂的粮食供给系统,中心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。这个仓储系统包括官仓和半私有的民仓(即常平仓、义仓与社仓)。中央政府保证了仓储制度在不同地区、不同部门之间以及仓储制度与其他制度(如漕粮、捐纳等)之间的高度协调。如何保持充实的仓储以对付紧急赈济、保证新旧粮食有规律的更换,以及在青黄不接时向民间放贷,都是非常困难的。因为各个地方情况差别很大,各个地方粮食每年的产量和遭灾情况也不一样。要把救灾工作做好,关键之一就是国家要掌握充分、及时和可靠的信息,以便决定在什么时候、什么地方、用什么价格和什么方式收购或出售粮食,以及怎么从不同地方的粮仓中调取多少粮食、用什么方式把这些粮食调拨和运输到哪些地方。魏丕信、王国斌(R.Bin Wong)和李中清(James Lee)合著的《养育人民:中国的国家仓储系统,1650—1850》更对清代仓储的技术、管理和运作情况做了详细的研究⑤Pierre-Étienne Will,R.Bin Wong and James Lee,Nourish the People:The State Civilian Granary System in China,1650-1850,Ann Arbor:University of Michigan Press,1991.。由此我们可以得知,清代的仓储系统,确实达到了中国传统社会历史上的最高水平。

粮价和气候有密切关系。王业键、黄莹珏对清代气候的冷暖变迁、自然灾害、粮食生产与粮价变动的关系进行了考察,认为华东、华北地区气候的冷暖周期与旱涝的多寡有关,清代长江三角洲地区的粮价高峰大都出现在自然灾害多的年份,1641—1720年、1741—1830年粮价与当时旱灾的变动大体一致,1831—1880年粮价与当时涝灾的变动一致⑥王业键、黄莹珏:《清代中国气候变迁、自然灾害与粮价的初步考察》,《中国经济史研究》1999年第1期。。因此,为了有效地进行救灾工作,清朝政府规定各地地方官员必须收集粮价、气候和降雨的信息,以预测何时何地可能严重缺粮,然后研究如何做出反应。这些信息的收集和传送、整理、分析在清代变得格外困难,因为清代中国有一千多万平方公里的疆域,四亿多人口,各地情况千差万别。为此,清朝政府大大改进了前代的信息收集系统,建立了全国性的粮价奏报系统,以全面掌握各地的粮价动态。同时,也建立了全国性的雨泽奏报系统,以预测和核实从各地收集到的粮价信息。清代的雨泽奏报工作开始于康熙初年,雨泽奏报制度在康熙后期基本成形,但作为一项常规事宜则正式确立于乾隆年间。清朝朝廷和地方官吏都有对气候的目测记录(即用尺量雪深和雨水入土深度的记录)。这些资料大致可分为两类:一类是逐日的晴雨记载,称作“晴雨录”;一类是逢雨、逢雪时的奏报,称作“雨雪分寸”。此外,尚有旱、涝灾情的奏报。

清朝的粮价和雨泽奏报有经常奏报和不规则奏报两种形式。经常奏报要经过州县到行省层层上报的一套程序。州县等地方上的奏报有旬报和月报之分,而且旬报、月报都有不同的格式。督抚上报中央则是按月奏报,以奏折、清单、夹片三种形式并举,没有固定的格式要求,或繁或简,对通省雨雪情况进行说明。不规则奏报则没有固定的奏报人员、程序、时间和格式。两种奏报的主要渠道也大致相同,为:(1)总督、巡抚例行奏报;(2)布政使、按察使分别奏报;(3)漕运总督与两淮盐政具奏;(4)八旗驻防将军奏报;(5)绿营提督、总兵奏报:(6)税关监督奏报;(7)织造奏报;(8)官员出使、赴任与觐见皇帝的奏报。皇帝同时布置这些相互独立的奏报渠道,可以从不同来源获得相关的信息。皇帝把这些信息进行核对、分析和判断,以得到可靠的信息。对于各地奏报不及时或者奏报不实的官员,皇帝经常进行追查,有的被严加议处。特别是雍正时期,处罚非常严厉。所以,中央政府获得信息基本可靠。总的来看,康、雍、乾三朝粮价奏报制度运行状况最好;清代后期则经常出现连续几个月价格记录相同的情形,数据可靠性呈现逐渐下降的趋势。马立博(Robert Marks)用电子计算机对1738—1795年间广东和广西粮价中单相邻月份的米价重复率进行统计,以检验米价数据的真实性。在他收集到的35674个米价数据中,与相邻月份不同的占83%,2个月相同的占8%,3个月相同的占4%,4个月以上重复的仅占5%,这一分析结果与同时期米价数据的真实程度大体相近。因此陈春声、王业键认为,总体而言,清代官方粮价资料的真实性和可靠性,远胜于官方土地、人口资料,具有很大价值①朱琳:《回顾与思考:清代粮价问题研究综述》,《农业考古》2013年第4期。。

粮价奏报与雨泽奏报系统共同组成了清代荒政信息收集系统。粮价奏报和雨泽奏报两个子系统互相配合,互相检验,清朝政府就能够比较准确地知道全国各地在某一个时期,收成怎么样,遭灾地区遭灾的程度怎么样,由此才能决定需要救济多少人,用什么方式去救济。

这个荒政信息收集系统运行了两百多年,留下了巨量的信息。现珍藏在中国第一历史档案馆并已整理的雨雪粮价类档案,就有宫中档、军机处录副等数以万件(如其中仅道光十九年至光绪二十五年的军机处录副类,就有一万六千余件)。经过整理的一些资料已经出版,例如刘子扬和张莉编的《康熙朝雨雪粮价史料》(台湾线装书局2007年出版)就有17大本,中国社会科学院经济研究所编的《清代道光至宣统间粮价表》(广西师范大学出版社2009年出版)更有23册之多。王业键先生自20世纪70年代展开粮价清单的蒐集及粮价资料库的建置工程,先后在美国、我国的台湾地区和大陆主持进行,所费时间超过30年。他将所收集的资料制成“清代粮价资料库”这个数据形式的价格资料库,其价格资料的时间范围自乾隆元年(1736)开始,根据各省按月向皇帝奏报省属各府及直隶州厅的主要粮食价格,收集粮价数据达50万个以上。这个资料库是经济史上重要的基础工程,这批价格资料可说是20世纪以前中国历史上最为丰富可靠且时间连续最长的经济数据资料,具有高度的学术研究价值。在农业社会中,粮价是最重要的经济指标之一,因为粮食消费往往占家庭消费总支出的一半以上,粮价变动因而影响到社会经济中各个部门的荣枯以及社会上大多数人的福利。清代粮价陈报制度蒐集全国市场的粮价资讯,在工业化以前的世界中,实为独一无二的机制。王业键在20世纪70年代后期开始收集清代粮价数据资料的工作后,各国学者如李明珠(Lillian M.Li)、马立博、濮德培(Peter C.Perdue)、李中清、王国斌、魏丕信、陈春生等,都分别各自蒐集中国不同省区的粮价清单,并以此为基础,有多种论著发表。清代雨泽奏报制度留下的晴雨录及雨雪分寸的记载,使我国大面积的降水资料延伸到1736年,从而可以了解1736年以来近250年间我国降水的变化,这是研究我国长期气候变化的一份宝贵的资料。在西方国家,相类似的系统出现很晚,法国于1778年始有地区性有组织的气象观测,而中国在康熙二十四年(1685年)就开始了全国性观测,比法国要早93年。由此而言,我国是世界上最早的有组织地进行地区性气象观测的国家,所得资料也是世界上最早的。

通过不断改进,清朝建立了当时世界上最庞大、最有效和最完备的民生福利信息收集系统。这个系统使得清代国家有能力建立一个巨大而复杂的结构,以在广大的范围内影响人民的生活。在很长的一段时间内,这个结构运作得相当有效,从而大大减轻了自然灾害对普通人民的打击。这样规模的信息数据收集与利用,在当时的世界上是绝无仅有的。

这个奏报系统最大的缺点,是没有专设机构或人员执行经常的查核工作①陈春声:《清代的粮价奏报制度》,陈氏《市场机制与社会变迁——18世纪广东米价分析》附录一,中山大学出版社1992年版;王业键:《清代的粮价陈报制度及其评价》,收入王氏《清代经济史论文集(二)》,稻乡出版社2003年版。。但是这恰恰是清朝皇帝的本意,因为他不相信这样的机构。下面谎报军情,提供错误信息是官僚机构天生的固疾,通过一个专门的机构提供和确定的信息,往往不可靠,不能相信,所以清朝皇帝就是故意不设置这样一个专门机构来处理信息,而是让信息通过各种不同的渠道送上来,由皇帝自己来判断。在这些渠道中,有许多是皇帝信任的官员个人。这就是说,这些官员实际上是以自己的身家性命来向皇帝担保信息的可靠性,所以通常不敢作假。皇帝信任的官员通过私人报告提供信息,他们即使不存心造假,但是其信息采集能力受到个人见闻的限制,不一定能够获得全面和翔实的信息。在信息的核查和判断方面,主要依靠皇帝的个人能力和工作意愿,这样也有一个大问题,由于信息量大,皇帝处理信息的工作量也非常大,一般人难以胜任。因此这个制度问题很多,而且很难解决。这些问题不断累积,最后积重难返,使得制度难以很好运行。不仅如此,由于缺乏先进的信息传递技术,国家从各地收集到的信息和皇帝根据这些信息做出的救灾决定,在许多情况下也不能及时传递,从而影响到救灾工作的效果。清朝很幸运,康、雍、乾三朝差不多长达一个半世纪,这三个皇帝都很能干,也很勤政,所以这个制度运行得不错。到了嘉庆、道光朝,虽然皇帝能力有欠缺,但是还不是昏君,而且也还勤政,所以这个制度还能够大致维持下去。

三、信息收集系统与清代国家治理

尽管在不同时期的执行中存在诸多问题,但是在当时的条件下,清代的信息收集系统依然发挥了非常重要的作用。清代历史上灾害不断,一次重大灾荒的后果往往不亚于一场战争②参阅朱浒:《二十世纪清代灾荒史研究述评》。。正是因为有了这个系统,清朝政府所做的救灾工作,从规模和效果上来说,在当时的世界上很难有其他国家能够相比。根据李向军的研究,清代每灾蠲一州县,约免银八千两,年平均免六十余万两,在清代前期的196年间总计约蠲免一亿二千余万两。如再加上所免灾欠,灾蠲总数约在1.5亿至2亿两之间。清代平均每年赈济用银约230万两。这一数额,在嘉庆朝《大清会典》所列十二项常支中仅次于饷乾、公廉之款而居第三。乾隆朝灾赈支出最大,如以乾隆三十一年(1766)收支额为准,乾隆时期年平均救荒款项约占全部财政支出的12%左右。清前期的196年间救荒用银约为4.5亿两③李向军:《清代荒政研究》,中国农业出版社1995年版,第58、63页。。这笔巨大的开支,是维护社会稳定和经济发展的一个重要的方面。魏丕信在其专著《18世纪中国的官僚机构和荒政》一书中总结说:在17至19世纪中期,中国人口经历了巨大的变动。造成这种变动的原因,既有自然原因,也有人为原因,或者说这是二者相互结合、相互影响的后果。在二者之间,自然因素可能起了更加重要的作用。中国主要地区在气候、水资源方面具有高度的不确定性。季风无规律,主要江河水流量变化无常,河流上游水土流失导致下游河道淤积与洪水泛滥,等等,都是不确定因素。这些不确定因素表现为自然灾害的频繁发生,导致了农业生产的不确定性。如果不采取措施,那么重大自然灾害就会引起“生存危机”(subsistence crisis),从而对社会经济造成重大冲击。但是与近代以前的欧洲相比,清代中国有一个显著特点,即拥有一个中央集权的国家,以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点,正是中国具有比欧洲更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动,不仅十分周密详尽,而且已经制度化。清代国家如何从事各种大型的救灾活动呢?一方面,无论从政府能够配置于此方面的人员来看,还是从国家所控制的资源来看,清代官僚机器都显得很虚弱;另一方面,在人力和资源的组织与动员方面,清代国家却具有一种相当明显的才干,因此确实取得了相当的成就。这两方面的反差,颇令人感到惊讶。特别是在1720年前后到19世纪初的一个世纪中,赈灾活动组织得非常之好,政府与官僚都能投入大量的精力与财力去赈灾,并收到了显著的成效。因此与近代以前的欧洲国家相比,清代中国把人民(特别是农民)的物质福利作为国家要解决的头等重大的问题。为了社会秩序的安定,国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资(特别是粮食)的供给,并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。保障人民起码生存权利的物质利益手段,早在它们成为近代福利国家的要素之前很久,在中国就已存在,而且占有重要地位。正因如此,清代中国虽然不是韦伯所说的福利国家,但也是一个“务实性”的国家①李伯重:《魏丕信,〈18世纪中国的官僚制度与荒政〉与国际中国社会经济史研究的新方向》,魏丕信:《18世纪中国的官僚制度与荒政》中文版序,江苏人民出版社2003年版。。

魏丕信关于清朝是一个“务实性”国家的观点很有意思。正是这种务实性,使得清朝在“长18世纪”(即从17世纪末至19世纪初的时期)中在经济方面表现良好,成为世界上最大的经济体。麦迪森(Angus Maddison)从全球的角度出发,研究世界主要经济体的变化,认为“从17世纪末至19世纪初,清王朝在其自定的目标上表现得很出色。从1700—1820年,人口从1.38亿增长到3.81亿,增长速度几乎是同期日本人口增长速度的8倍,欧洲的2倍。人口增长并没有导致生活水平下降。在18世纪,尽管欧洲的人均收入扩张了1/4,中国国内生产总值的增长速度仍然快于欧洲”②安格斯·麦迪森:《中国经济的长期表现——公元960—2030年》,伍晓鹰、马德斌译,上海人民出版社2008年版,第35页。。何炳棣先生也认为:清代前期(特别是18世纪)的中国农民,比起路易十四和路易十六时代的法国农民、19世纪前期的普鲁士农民都生活得更好。这一时期中国人民的生活条件也优于幕府时代的日本③何炳棣:《1368—1953年中国人口研究》,葛剑雄译,上海古籍出版社1989年版,第210-211页。。当然,这些说法本身尚有可商榷之处,但是无论如何,清朝在这个“长18世纪”出现了中国历史上少有的长期经济繁荣和大幅度的人口增长,却是一个无可争辩的事实。而在造成这个事实的多种原因中,一个全国规模、详细而相对可靠的信息收集系统所扮演的角色,是不可忽视的。因此我们可以下结论说:在清代前半期,有效的信息收集系统是达到较好的国家治理的关键之一。