论国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

刘 慧 敏

(北京交通大学 马克思主义学院,北京 100044)

在新冠疫情的冲击下，全球遭受悲痛的过程中，中国之治体现了巨大的优越性。国家审计是我国监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量。围绕治理现代化开展审计的相关工作，是中国实际对审计提出的最高要求。国家审计是治理体系中的重要构成，其本质是国家依据法律法规，通过使用相应的权利来监督制约权力的一种行为，发挥着类似人体天生具有的预防和防御的“免疫系统”功能，且能够从机制体制的根本上查摆问题、透析原因，为完善国家治理体系提供极其重要的参考依据，从而有效推动国家社会的良治。恰逢我国“十四五”开局之年，国家审计工作面临着新的机遇和要求。

一、国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用

国家审计能够为一个国家提供稳定的政治氛围、稳定的经济态势、繁荣的文化环境、团结的民族基础、安康的人民期待等保障，这对于维护宪法和法律的尊严，推进用法治精神来建设现代经济、现代社会和现代政府，促进经济社会发展意义重大。

(一)国家审计是促进国家治理现代化中的重要监督力量

国家审计在监督党中央重大政策落地落实情况、反映社会发展过程中存在的各种风险隐患、关乎群众的重点民生资金使用和项目完成情况，从而促进经济社会的发展、促进全面深化改革、促进权力的规范运行、促进反腐倡廉等方面发挥着重大作用。在监督制度中,审计的功能定位是监督国家和社会的运行。审计的本质是在国家治理体系中发挥预防、抵御功能的“免疫系统”，这个系统能够正常运行事关国家的正常发展。因此，在中国共产党的十八届中央委员会第四次全体会议的公告中提到了作为国家运行八大监督体系之一的审计监督的作用。同时，国家治理的水平也会影响国家审计的发展，国家审计与治理水平有相互制约的作用。

(二)国家审计是促进国家治理现代化的自我完善的重要途径

审计制度与能力是推动国家治理现代化的重要方面，完善的审计制度和保持审计的独立性可以让国家治理有法可依，更好地发挥审计的客观性和执法性。国家审计能够揭示“无法可依”“有法不能依”“有法难依”以及法律法规不完善等问题，从而促进法规健全，促进严格执法；能够揭示和反映重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，促进违法必究；能够揭示和反映不作为、乱作为的行为，尤其是借经济发展之名损害群众利益的违法行使职权等行为，以促进政府职能转变和工作作风转变；能够揭示和反映各种风险隐患，发现经济表象背后蕴含的风险及漏洞，如经济增长速度的变缓与生产能力过剩矛盾的变化，关注工业生产力、信息化生产力、新型城镇化和农村农业的现代化发展趋势、地方政府性债务风险等问题；能够揭示和反映国有产权的交易、工程项目招投标、政府采购、保障性住房等各方面的制度体制机制不完善的问题，推动进一步深化改革，促进改革创新的系统性、整体性和协调性。

(三)国家审计是实现下一个百年奋斗目标的重要抓手

回顾我国审计发展的历史，虽然在封建时代具有维护君主统治的功能，但是我们能够看到，国家审计一直服务于推动国家产生“良好”的治理，也可以说，从审计存在的那一刻开始，其就被赋予了服务国家治理的功能。从十九届六中全会决议中我们能够感悟到，我们要在历史和过去中不断总结经验，为未来发展积攒新的动能。新时代，国家在形成具有中国特色的财务审计、绩效审计等各种类型组合的审计模式下，将审计内容进行宽领域、高层面的设定，从国家整体发展的宏观性和建设性等方面高瞻远瞩地开展审计工作，继续强化财政资金类审计、投资类审计、承担经济责任的管理审计等多方面的工作，将国家审计的监督功能应用在反腐倡廉中。创新审计技术方面，针对国家财政运行风险和国家重大决策等进行预警和评价，将审计的“关口”前移并做好跟踪，当好国家治理的“吹哨人”。结合智慧中国建设、5G、云端建设、物联网、大数据等最新技术手段，构建信息共享制度，提高审计工作的效率和查错纠弊的准确性，全面实现审计工作的信息化，推进审计工作的纵深发展。

(四)国家审计是推动国家治理体系和治理能力现代化的安全保障

国家的安全是一个国家经济社会发展的基本立足点，国家治理体系正常运行的前提就是国家安全和民族的安全[1]。政府和各级各类行政机关的基本职能是运用职权维护国家和民族的安全，而国家审计自带的政治功能，能够从宏观角度评估国家经济实力，发现损害国家利益、侵占国家公共资产的违法行为，扫除国家社会发展的障碍，预防经济社会风险，维护国家和民族的安全。因此，不论是从宏观国家治理的基本制度，还是从微观某个公司运行的关键环节和企事业单位的内部治理等角度，审计制度都发挥了不可替代的作用。国家审计监督与党内监督的有机联合融通，形成协同合力，强化对于公共权利的制约和监督，监督党和国家重大决策部署是否落地落实，审查是否有阻碍改革、制约发展的因素，审查管理是否有脱节现象，审查权利是否有失控的状态，审查是否有重大风险隐患和漏洞。因此，国家审计是重要的安全屏障。

二、国家审计的功能和内容在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

国家审计是从制度的完善，更好地协调处理政府与市场、公民与社会之间的利益关系等方面推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)信息功能在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

首先是审计信息的可信度与可靠性。审计概念的本质规定性是“专业审查”，审计原则崇尚专业性、独立性、客观性和公正性，从而有助于减轻或消除政府与公众之间的信息不对称。审计作为“公正的第三方”，可向公众提供质量更优和可信度更高的信息，从而有助于增强对政府责任的能力以及政府责任履行情况的判断与评估。

其次是审计信息的问题导向属性。公众十分关注财政合规和财政绩效方面“主要存在哪些问题”的信息，审计将这些信息的薄弱环节暴露在公众视野中，有助于促进相关单位和部门的制度完善和措施改进，更好地促进国家财政经济安全和财政资金系统规范高效运行。

最后是审计信息的警示效应。政府信息公开、行政透明度提高是依法行政的要求，也是审计监督作用发挥的重要途径，审计查出问题向社会公开，对于维护公众利益十分重要且意义重大。

(二)监督功能在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

监督功能即纠偏功能，即通过审计发现和审计整改约束相关部门和单位切实采取行动，在规定的时间内消除合规和绩效方面存在的问题。审计监督因而分为合规性监督和绩效监督，在庞大的“监督网络”中，审计监督的独特作用尤其突出，为其他形式的监督提供了有力支撑，有利于与人大监督、公众监督等形成合力。

审计监督的另一个关键功能，是对发现的重大问题提出精准的、有约束力的审计建议。要发挥审计“免疫系统”这一功能，实现审计在维护市场经济秩序、维护财政资金、国有资产安全和保值增值，促进反腐倡廉、推进社会主义民主政治建设等方面的重要作用。

(三)经济责任审计功能在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

经济监督自始至终都是审计监督的重要内容。它能够紧紧围绕国家发展的总目标，以资金、项目、政策为抓手，做好重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计；能够紧紧围绕国家发展的总目标，以保障和改善民生福祉为抓手，推进经济高质量发展；能够紧紧围绕国家发展的总目标，在推进国家治理过程中发挥审计的重要作用，做好常态化经济体检工作。突出全面、突出实效，全面揭示风险隐患，同时抓好审计整改，督促边审边改，切实做到“治已病、防未病”。通过对领导干部等职能人员的经济责任的常规财政审计、专项资金审计，发挥其监督作用从而制约职能权力的运行，进而使得国家审计在反腐倡廉中发挥作用。

(四)跟踪审计功能在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

习近平总书记在主持召开2018年中央审计委员会第一次会议时强调，要提升国家审计对于党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪力度。国家审计部门组织全国审计机关开展政策落实跟踪审计，处理了一批政策不落实、项目不落地、资金不到位不见效以及政策措施衔接不当、适应力较差、配套不完善等问题，有力促进了政令畅通。重大政策的贯彻落实不是一次完成的，而是一个动态的实施过程，因此，要对重大政策的贯彻落实开展审计，就需要发挥国家审计中跟踪审计的作用。对于审计指出的问题，政府部门应采取有效措施，立行立改，完善制度，提升整改效果。针对近些年中央财政直达资金和常态化直达资金的使用、减税降费、就业补助和失业保险等问题，国家审计将着眼于资金的落实，保障民生等方面开展跟踪审计，深化审计结果公告，促进党和国家重大政策贯彻落实。

三、国家审计在国家发展进步中坚持执行的历史经验和新时代的启示

建党100年来，我们党领导人民创造了经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。实践证明，中国特色社会主义制度是以马克思主义理论为指导的，国家治理体系也是以马克思主义为指导的，它们都是植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系[2]。新中国审计经过近40年的发展，在队伍建设、专业能力提升等方面取得了较好成绩。我们应继续大力推进审计全覆盖，积极发挥审计常态化“经济体检”作用，始终坚持把完善国家治理作为重要战略目标，认真履行审计监督职责，为中国特色社会主义建设作出应有贡献。回顾建党百年的历程，我们党历来重视审计事业的发展，始终把审计事业作为党和国家监督体系的重要组成部分。在党的领导下，审计在我们党建立政权和巩固政权过程中发挥了积极作用，取得了巨大成就。

(一)坚持中国共产党的领导，发挥党管全面工作的重大优势

审计工作离不开党的正确领导、高度重视和大力支持，没有党的领导，审计工作就寸步难行。坚持党的集中统一领导是中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征[3]。纵观建党百年历程，国家审计紧紧围绕党和国家工作大局，讲政治、讲党性贯穿于国家审计的始终，不管是建党初期的艰辛时期、战争连绵不绝的革命战争年代，还是新中国成立时一穷二白的时代、经济稳定发展深化改革的新时代，国家审计都在我们党的领导下，服务工人运动、服务革命战争、服务国民经济、服务经济发展以确保国家财政收支的基本平衡，在监督权力运行、维护国家经济安全、推动深化改革措施的执行等方面发挥着坚实的作用。为了进一步巩固和深化审计管理体系的改革成果，要继续认真落实党中央对审计工作集中统一领导的要求，保证审计工作有序高效，将党中央对审计工作的决策部署及时传导，不打折扣落实，切实做到“两个维护”。坚持依法审计，坚持贯彻以人民为中心的发展思想，依法全面履行审计监督职责，发挥好审计在促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行的作用。

(二)坚持人民当家作主、保障民生权益推动国家发展的显著优势

代表最广大人民根本利益是我国国家制度和国家治理体系的本质体现，我国国家制度和国家治理体系始终以实现最广大人民对美好幸福生活的向往为目标。国家审计对于民生问题越来越重视，对涉及民生的项目与政策实行严格的监督，为相关民生政策和民生项目的发展方向建言献策，并关注其贯彻落实。国家审计通过依法公开审计计划、审计过程和审计结果，让广大人民了解国家政策的落实情况，引导广大人民参与国家治理。通过加强对民生政策落地执行的监控和督查，在改善民生和保障人民利益上发挥着不可替代的作用。

(三)坚持制度建设是审计工作规范开展的重大优势

从建党初期的纲领性文件中明文规定的财务监督的体系，到中央苏区的第一部审计法规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，再到《中华人民共和国审计条例》《中华人民共和国审计法》《审计法实施条例》等政策法规的出台，审计工作的界定逐渐明确。尤其是党的十八大以来，国家审计工作被纳入到国家监督体系中，成为其重要组成部分，中央和地方纷纷成立了审计委员会。在坚定不移走中国特色社会主义法治道路下，审计工作要不断完善制度建设，不断提升制度建设的法治化、科学化。不断完善优化审计体系，通过高效的实施体系和严密的监督体系，促进各项审计工作的高效化、规范化。

(四)高度聚焦于服务党和国家的革命事业需要

只有自觉地把审计工作融入党和国家工作大局，审计才能有效发挥作用，才能有效实现国家和社会的科学发展。我们党在政权建立过程中，为了保证资金和经费的高效利用，革命战争的不同时期，国家的审计制度各异。比如为保障苏维埃政权建设、反对国民党反动派“围剿”的经费需求，建立了中央审计委员会，归属苏区中央人民委员会直接领导。在抗日战争时期，为发展经济、克服粮食等用品的短缺，保证基本的战争供给，设立了“三级三审”的审计制度。在解放战争时期，围绕经济建设、防止贪污、赢得人民拥护等目标，颁布了审计法规。在建国初期，审计制度不断完善。在改革开放时期，经济建设是一切工作的中心，1982年的宪法明确了审计制度的独立性。从改革开放至今，成立审计署、各级地方审计机关和派出机构，这些单位和机构筑了一个完整的审计组织体系，形成了由政策落实、财政、金融、企业、民生、资源环境、经济责任和涉外审计等构成的审计业务工作格局，推进了对资金资源使用和履职情况的审计全覆盖，推广了符合时代要求的数字化审计方式，建立了具有中国特色的社会主义审计法规制度体系。

(五)着力构建一支作风优良、有责任担当的党信得过的队伍

审计事业的不断发展壮大，得益于我们始终坚持从严管理队伍，坚持不懈地打造政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。从审计实践角度看，审计尽管是一种经济监督，但并不是简单地查账，必须善于用政治眼光来观察和分析审计发现的经济问题，善于从倾向性、苗头性问题中发现政治问题的端倪，在经济监督中体现政治导向、政治要求。从审计的人员角度看，审计人员要把讲政治体现在个体的言行之中，专业上要做内行人，政治上要做明白人，善于从政治角度看问题，善于把握政治大局，提高政治站位。审计工作具有很强的政治性、政策性、法治性和专业性，如此之使命就要求审计从业人员要有较高的政治素养。审计工作人员要做到不受浮躁肤浅风气的影响，脚踏实地、办实事、抓落实，做实审计各环节的质量监控，落实重大事项的检查督办。继承艰苦奋斗精神，努力践行社会主义核心价值观，坚持勤俭节约，牢记使命、忠诚奉献，不断提高审计效率。密切联系群众，走近基层展开调研工作，开展交心活动，接收广大人民群众监督。以上宝贵经验是一代又一代审计人集体智慧的结晶，是通过艰苦奋斗、努力拼搏换来的，来之不易，弥足珍贵，我们要永远铭记，倍加珍惜，并创造性地加以运用，使之不断得以丰富和发展。