“政策性合约”的产生与实践：基于失地农民与水库移民的比较*

黎相宜 秦 悦

一、政策目标群体治理：问题与文献

从我们的观察看，正是政策性合约的差异在其中充当着关键变量。“政策性合约”是指政府（国家和地方）基于其特定目标与社会群体进行资源交换并以政策为依据的正式合约。宏观层面的政策性合约包含国家目标和交换关系两个重要维度，对地方层面政策性合约的制定和实施形成约束，促使地方政府与不同政策目标群体发生不同类型的交换，进而影响了不同政策目标群体的发展轨迹。那么，国家与失地农民、水库移民这两个政策目标群体所建立的政策性合约是如何产生并得到实践的？又如何影响了两个群体的发展轨迹？我们试图通过东埠失地农民安置区和西龙水库移民安置区两个典型案例来回答这些问题。东埠失地农民安置区和西龙水库移民安置区均位于中国沿海经济大省，在经济发展程度、国家政策等方面具有一定的相似性，这使两个个案具有可比较的基础。从2013年8月到2019年4月，我们陆续在上述两个安置区完成了田野调查，具体资料搜集方式包括文献法、参与式观察法和深度访谈法。我们分别在两个安置区对48位关键人进行了深度访谈，包括安置区干部、失地农民、水库移民以及本地居民等群体。为保护受访者隐私，我们对城市名、组织名和受访者姓名都进行了匿名化处理，“东埠”和“西龙”均为化名。

二、分析框架：政策性合约的产生和作用机制

我们尝试从社会交换的理论视角出发，将国家对于失地农民与水库移民的差异化治理纳入政策性合约这一分析框架来进行讨论。社会交换是社会行为的一种基本形式，行动主体基于成本-收益的考量进行交换，在互动中塑造社会关系。⑤彼得·布劳：《社会生活中的交换与权力》，北京：华夏出版社，1988 年，第164 页。Richard Emerson,“Social Exchange Theory,”Annual Review of Sociology,vol.2,(1976),pp.335-362.George Homans,“Social Behavior as Exchange,”American Journal of Sociology,vol.63,no.6(May 1958),pp.597-606.但迄今为止，大部分对于社会交换的分析主要围绕经济交换、礼物交换等形式分析社会团体内的人际关系、社会文化、组织结构等现象，①陈国权、毛益民：《腐败裂变式扩散：一种社会交换分析》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期；翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，《社会学研究》2004年第5期。较少关注国家作为主体与不同社会群体进行交换的情况。这与国家的强制性及自主性特征有关。但国家意志要得以实施往往需要透过各种制度及社会网络与社会群体建立联系，得到相关群体的配合。我们用“政策性合约”概括国家与政策目标群体之间的交换关系，并强调政策性合约是一种非对称交换关系，国家在其中处于主导地位。但政策性合约的生产与演变并非单纯遵循国家单边治理的逻辑，而是受到国家与不同政策目标群体进行协商、互动与博弈的交换过程的影响，并由此产生不同的政策性合约类型，进一步影响政策目标群体的差异化发展轨迹。

宏观层面的政策性合约主要受制于国家目标和交换关系这两个关键变量。国家作为行动主体有其自身的目标和利益，并会为这些目标和利益制定相应的战略和措施以实现目的。②Theda Skocpol, Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, Bringing the State Back In, Cambridge:Cambridge University Press,1985,p.9.为此国家需要通过多元化且差异化的方式与各类群体广泛建立联系以实现其意志与目标。③［美］乔尔·米格代尔：《社会中的国家：一种控制权之争的研究方法》，［美］乔尔·米格代尔、［美］阿图尔·柯里、［美］维维恩·苏编：《国家权力与社会势力：第三世界的统治与变革》，南京：江苏人民出版社，2017年，第33—34页。国家为高效完成某些经济或政治目标（如城市化、建水库、修路、生态保护等），通过出台政策确立和调整不同国民的身份类别及相应待遇。④陈映芳:《社会保障视野下国民身份制度及社会公平》，《重庆社会科学》2013年第3期。Pierre Bourdieu,“Rethinking the State:Genesis and Structure of the Bureaucratic Field,”Sociological Theory,vol.12,no.1(March 1994),pp.1-18.从政策辐射范围来看，国家目标可分为普遍目标和特殊目标。普遍目标是指政策辐射范围较大、全国上下均需要执行的目标，比如工业化、城市化等；而特殊目标则表现为“特事特办”，政策仅针对规模较小的群体或区域，比如水利工程建设、生态保护等。从交换关系来看，国家与政策目标群体交换的资源分为同质资源交换与异质资源交换。⑤本文主要将土地产权作为判断交换资源类型是否相似的重要标准。尽管失地农民和水库移民在迁移后可能会发生多方面的变化，但我们认为土地产权的变化是界定其身份的最重要的维度。前者指国家与政策性群体交换的资源性质较为相似，往往是通过空间置换实现的，如国家通过“以地易地”方式补偿失地者；而后者指不同性质资源的交换，如国家对失地农民的货币补偿、“土地换保障”。差异化的国家目标会对国家与政策目标群体建立的交换关系性质形成规制。比如国家在大力推进城市化的过程中，考虑到土地资源紧缺、征地效率、人的城市化等多种因素，与大部分失地农民群体⑥我们不否认失地农民群体内部存在一定的异质性，不同地方对农民的征地实践可能存在差异，但就全国整体形势而言，异质性交换在失地农民中占主导，其原因在于政府要推进城市化（扩张城市建设用地），主要还是通过非土地资源（以货币补偿和社会保障等资源为主）交换农民手中的土地。建立异质交换关系（如以现金补偿、社会保障等交换农民手中的土地）。而水库建设局限于某一特定区域，属于特殊目标，国家有相对更多的空间与资源安置移民群体，通过赋予水库移民不同空间下的土地承包经营权、宅基地使用权来获得特定空间下的土地使用权，同时给予水库移民货币补偿，与水库移民建立类同质交换关系。①政策性合约还包括普遍同质型（如国家与内城改造的被拆迁市民）和特殊异质型（国家与草原生态移民）两种类型。在城市更新和推进城市基础设施建设的普遍目标下，内城改造的被拆迁市民与国家建立的是类同质交换关系（土地使用权和房屋所有权交换土地使用权、房屋所有权及部分现金补偿等）。我们将内城改造被拆迁市民归为类同质交换主要以土地产权性质为标准，内城改造被拆迁市民在拆迁前后的土地产权关系并没有发生质的变化，仍然是在国有土地上居住。相比之下，失地农民的土地产权性质发生了质的变化，比如失去集体土地承包经营权。当然，内城改造的被拆迁市民也可能获得一笔补偿款，这时国家与其所建立的交换关系就不是完全意义上的同质交换，而是掺杂了一定的异质资源交换，因此我们称其为类同质交换。参见施芸卿：《增长与道义：城市开发的双重逻辑——以B市C城区“开发带危改”阶段为例》，《社会学研究》2014年第6期。国家为了完成草原生态保护的特殊目标，与草原生态移民群体进行异质交换。参见包智明、石腾飞：《牧区城镇化与草原生态治理》，《中国社会科学》2020年第3期。因此，国家在其特定的目标下与失地农民和水库移民分别建立了普遍异质型合约和特殊（类）同质型合约。

宏观层面的政策性合约对地方政府生产和执行政策性合约形成了硬约束与软约束，影响了地方政府对政策目标群体的差异化治理实践。国家（中央政府）是宏观层面政策性合约的生产主体，从国家目标出发界定与不同政策目标群体的交换关系。地方政府则是政策性合约在地方层面的生产和执行主体，具体落实政策性合约，与政策目标群体达成事实性交换，并长期执行合约内容，发展出差异化治理实践。一方面，宏观政策性合约中设定的国家目标和交换关系对地方实践政策性合约形成硬约束。比如地方政府与失地农民群体建立的具体政策性合约服务于城市化这一普遍目标，且交换的内容往往也是异质性的。地方政府在长期执行政策性合约的过程中推动人和地的共同城市化。而地方政府与水库移民建立的具体政策性合约服务于水库项目建设的特殊目标，双方的类同质交换关系也使得地方政府在初期安置与长期治理上更强调使水库移民达到平均农村居民水平。另一方面，由于地方情况各异，国家在宏观层面只能给予方向性指引，而具体的交换标准、交换手段则由地方政府具体把握，形成对地方政府实践政策性合约的软约束。比如地方政府在为失地农民提供养老保障的基础上自主决定失地农民的参保条件和具体缴费标准，做到因地制宜；水库移民安置区地方政府会根据财务与水务局配合下拨的经费调整对水库移民的货币补偿内容及情况。但这种对于交换标准与手段的细化并不会改变宏观政策性合约中的交换性质。

宏观和地方层面的政策性合约通过制约地方政府差异化治理实践，持续影响不同政策目标群体的社会位置与发展结果。受差异化国家目标与交换性质框架制约的地方政府细化与执行合约内容，发展出差异化治理实践。地方政府与失地农民实践的普遍异质型政策性合约使失地农民面临市民化的挑战。而地方政府与水库移民实践的特殊（类）同质型合约，使水库移民能一定程度延续与重建原有的生产生活模式。当然，政策目标群体作为政策性合约的非主导方，仍然存在着与国家、地方政府互动协商与谈判要价的空间。政策目标群体一边通过默认合作或表达诉求的方式与国家在宏观层面上达成政策性合约，另一边与地方治理者协商确认具体交换的条件，在对合约有所不满时会与地方政府进行博弈，甚至向更上一级政府或直接向中央政府表达利益诉求，从而推动了政策性合约的发展与变化。如图1。

图1 政策性合约的产生与作用机制

下面我们将基于失地农民和水库移民的比较个案，深入分析政策性合约是如何在各级政府与政策性群体的互动中产生并成为地方治理实践的，以及这种差异化的政策性合约是如何影响政策目标群体差异化的发展轨迹的。

中粮宁夏年产2万t葡萄酒及配套种植基地项目区生活用水为从事葡萄酒生产101名工作人员生活用水。考虑到企业生产规模现阶段无增加的计划，因此不考虑项目区人口增加。

三、普遍异质型与特殊同质型：宏观层面政策性合约框架的生成

国家出于公共目标或国家利益向农民征地时，会通过货币补偿、移民安置、生产补贴等方式与农民发生交换，以减少冲突和纠纷。①Michael Levien,“Rationalising Dispossession:The Land Acquisition and Resettlement Bills,”Economic and Political Weekly,vol.46,no.11(March 2011),pp.66-71.国家由于目标的不同，与不同群体之间建立不同的交换关系，形成不同类型的政策性合约。在城市化目标的约束下，国家与失地农民建立普遍异质型政策性合约；在水利工程建设的特定目标下，国家与水库移民建立特殊（类）同质型政策性合约。

（一）城市化与土地征用

国家与失地农民建立的普遍异质型政策性合约是在征地实践中逐步发展演变而来的。改革开放前城市化尚未成为一个普遍性目标，城市化进程缓慢，国家主要对失地农民进行农业安置，②1953年颁布、1958年修订的《国家建设征用土地办法》中明确提出：“征用土地，应该尽量用国有、公有土地调剂，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，应该发给补偿费或者补助费。国家建设征用土地必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。”全国人大常委会，1958年，《国家建设征用土地办法（修正）》，全国人民代表大会门户网站，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/09/content_5004330.htm#:～:text=%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E5%BE%81%E7%94%A8%E5%9C%9F%E5%9C%B0%EF%BC%8C%E5%BF% 85%E9%A1%BB,% E6%8B% 86%E6%88%96%E8%80%85%E5%B0%91%E6%8B% 86%E6%88%BF%E5%B1%8B%E3%80%82。因而当时国家与失地农民之间的交换关系还是以同质交换为主。改革开放初期，在农业安置之外，国家对于失地农民的征地补偿方式逐渐多元化，包括安排失地农民进入集体所有制单位就业、户口转为非农或城镇户口等措施③1982年《国家建设征用土地条例》规定征地单位需要向失地农民支付补偿费和安置补助费，并规定了农业安置不完的、在劳动计划范围内并符合条件的可以被安排进集体所有制单位就业，且提出符合条件的被征地农民可以将户口转为非农户口或城镇户口。国务院，1982年，《国家建设征用土地条例》，全国人民代表大会门户网站，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5009542.htm。，此时的政策性合约具有一定异质交换性质，但尚未完全改变以农业安置为主的类同质交换关系。

伴随着经济的进一步发展，城市化开始成为一个普遍性目标。中国各地城市周边的农业用地进入大规模征收阶段，土地资源的紧缺性使大规模同质性交换（农业安置）不现实。同时，在“以经济建设为中心”和“提高效率”等原则指导下，国家调整了有关失地农民的政策性合约，基本取消了原来的农业安置和城市就业安置，以货币补偿为主要方式，①全国人大常委会，1998年，《中华人民共和国土地管理法》，全国人大常委会公报，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=419。标志着国家与失地农民之间建立起普遍异质型的政策性合约。而后受征地纠纷与社会不稳定因素的影响，②章友德：《我国失地农民问题十年研究回顾》，《上海大学学报（社会科学版）》2010 第5 期；应星：《“气”与中国乡村集体行动的再生产》，《开放时代》2007年第6期。国家根据失地农民的利益诉求在政策中增加了有关就业与养老等社会保障条款，旨在妥善解决失地农民的基本生活和长远生计问题③1999年至2007年，国土资源部、国务院办公厅、劳动和社会保障部等多个部门陆续下发了《关于加强征地管理工作的通知》、《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》、《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等重要文件，要求妥善解决失地农民的基本生活和长远生计问题，特别是其就业和养老问题，保证失地农民社会保障所需资金，加强对失地农民社会保障工作的监督检查。。这也促成了国家和失地农民之间异质交换的稳定模式。④当然，这不意味着国家和失地农民之间停止了有关政策性合约的协商。失地农民根据地方征地实践中出现的问题持续不断地向国家表达自己的利益诉求，而国家也在不断调整政策性合约的内容。比如十八大以来，政府在民众呼吁下着力提高农民在土地增值收益中的分配比例，建设城乡统一的用地市场，明确政府为公共利益征地的边界等。国家与失地农民之间的互动博弈与相互赋权不断丰富了政策性合约的内容。柳建文、孙梦欣：《农村征地类群体性事件的发生及其治理——基于冲突过程和典型案例的分析》，《公共管理学报》2014年第2期。

总的来说，国家与失地农民达成的普遍异质型政策性合约服务于城市化这一宏大目标。城市化的治理目标不只是土地的城市化，还包括人的城市化。非农业安置的异质交换从生产资料和生产关系方面将农民从土地上解绑，并给予失地农民相应的社会保障。这一系列政策都体现出国家为推动失地农民融入城市生活和弱化失地农民身份边界的长远目标。这种宏观目标和异质交换性质对政策性合约的具体落地以及失地农民的发展轨迹都产生了深远影响。

（二）水库建设与土地置换

国家与水库移民建立的政策性合约衍生于水利水电工程建设的特殊目标。在20世纪80年代以前，国家对水库移民进行号召，水库移民响应国家政策积极奉献，双方在此过程中实现相互赋权，水库建设得以顺利推进。作为主导方的国家依托农村社区的集体经济模式，通过置换土地空间，将水库移民安置在附近农村，双方建立起特殊（类）同质型政策性合约。这一时期水库移民所获得的额外补偿及特殊照顾较少。水库移民作为外来移民，其拥有的土地资源条件通常并不太优良，且还要与安置地本地农民竞争资源，这很大程度上限制了其在当地的适应与融入。一些水库移民在迁入地的生产条件恶劣，生活出现困难。作为政策性合约的非主导一方，水库移民通过信访、越级访、群体访向地方政府与国家持续表达其利益诉求。⑤应星：《大河移民上访的故事：从“讨个说法”到“摆平理顺”》，上海：生活·读书·新知三联书店，2001年。

国家针对水库移民的后续政策深化了其与水库移民的特殊（类）同质型合约。1986年国家出台56号文着手调整与水库移民的政策性合约内容，强调以农业安置作为安置水库移民的主要手段。除土地空间的恢复性置换外，水库移民还额外获得国家的开发性扶持。①国务院办公厅，1986年，《国务院办公厅转发水利电力部关于抓紧处理水库移民问题报告的通知》（国办发[1986]56号），中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2012-08/20/content_3166.htm。1991年，中国第一部关于水库移民的专项政策法规详细规制了有关水库移民的安置条例与补偿标准，强调对水库移民进行为期15年的特殊照顾与社会保障。但这种特殊照顾与保障依然是建立在以土地交换为主的类同质交换关系基础上的：“移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源，就地后靠安置；②就地后靠安置指就近后靠到淹没线以上的位置进行安置，实际上是一种不同空间下的类同质交换。对水库移民来说仍然是一种农业安置。没有后靠安置条件的，可以采取开发荒地滩涂、调剂土地、外迁等形式安置，但应当遵守国家法律、法规的有关规定。③《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国发[1991]74号），中华人民共和国自然资源部网站，http://f.mnr.gov.cn/201702/t20170206_1435930.html。”2006年，国家出台政策意见继续维系与水库移民的政策性合约，同时将对于水库移民的照顾放在“城乡统筹”“以工促农”“以城带乡”的大目标下，以期“使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平”。④国务院，2006年，《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号），中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_389912.htm。同年的安置条例仍然明确提出对水库移民应以农业安置为主：“应当坚持以农业生产安置为主，遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则，合理规划农村移民安置点……安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”⑤《大中型水利水电工程建设征地补偿与移民安置条例》（国[2006]471号），中华人民共和国自然资源部网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/02/content_5190382.htm。2006年以后，国家与水库移民的政策性合约进入较为稳定的模式。当然，水库移民仍持续通过默认合作及利益诉求表达的方式与国家协商调整政策性合约的一些内容（包括农用地和宅基地的补偿、配套水利设施建设、支持生产开发项目等）⑥详见国务院，2017年，《国务院关于修改<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>的决定》（国发[2017]第679 号），中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/02/content_5190382.htm。财政部、水利部、国家发展改革委，2018年，《关于印发《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》的通知》（财农[2018]174号），中华人民共和国中央人民政府门户网站：http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/16/content_5358234.htm。。这些后期扶持与补助仍然是以国家与水库移民建立的类同质交换关系为基础的。

特殊（类）同质型政策性合约衍生于水库建设这一特殊目标，国家尝试通过以农业安置为主的类同质交换方式安置水库移民，并保障水库移民的农业生产生活，这进而影响了政策性合约的细化以及地方政府对水库移民安置区的治理。

四、差异化的地方治理：政策性合约的实践

国家层面的政策性合约对地方层面政策性合约的具体实践产生两方面的约束。在国家目标和交换性质的硬约束与交换细则的软约束下，地方政府细化政策性合约内容，与失地农民和水库移民发生实质性交换，并长期执行合约内容，发展出差异化治理实践。我们以东埠失地农民安置区和西龙水库移民安置区为例详细说明。

（一）失地农民安置区：普遍异质型政策性合约的实践

失地农民安置区地方政府对于普遍异质型政策性合约的实践包括初期细化落地与长期执行落实两个层面。

在初期落地方面，地方政府以城市化为目标，围绕异质交换框架与失地农民在协商博弈中细化政策性合约，以此获得对农村土地进行开发利用的权利。在东埠街道董村这一案例中，地方政府对政策性合约的细化主要体现在货币补偿、住房安置和社会保障三个层面。在征地补偿层面，2003年地方政府下发《关于董村及其附近区域征用收回土地和附着物补偿标准等有关问题的通知》，详细规定了征地（含地上附着物、青苗等）的补偿标准，用货币补偿的方式交换农民手中的土地，与董村农民达成了第一轮的异质性交换，向董村征地1500余亩，共给予董村补偿费1.2亿，落实了政策性合约。2012年地方政府进一步征用董村剩余耕地、沿海滩涂和村民的宅基地用于沿海旅游景区建设。村两委结合街道和村民意见拟定具体的货币补偿内容及标准，主要包括建房补助费、拆迁房屋补偿、搬迁补助费、回迁补助费、签订协议奖励、过渡安置费等具体项目，促成第二轮异质性交换落地。

在住房安置层面，2012—2017年董村整体拆迁，被安置到距原村址西北方约1.5公里处的高层安置社区，村民根据家庭规模、家庭结构和集体成员身份分配不同面积和户型的安置房。在安置区内村民不再享有宅基地使用权，只享有安置房的产权。在住房安置这一项内容上，村民和地方治理者还曾就其具体细则发生博弈：在回迁时，村民被告知安置房实际面积比合同上约定的总面积多出了40平米，村民要以4300元/平米的价格换购多出面积。觉得被欺骗的村民组织起来表达抗议。最终在村民的压力下，村两委（经街道许可）决定用集体资金补贴房价，村民可以用4000元/平米的价格换购多余面积。大部分村民也接受了协商后的标准并实现回迁。需要注意的是，住房安置这一项内容也属于异质交换的范畴，因为地方政府强调村民的安置房不同于其以往居住的村居，将这种住房安置工程的意义形容为：“让农民过上城市生活。①滨海市住房委员会办公室，2016年，《滨海市城中村改造：拆迁还建面积不超过180平方米》。”这意味着生活空间在属性上从农村到城市的变化。

在社会保障层面，滨海市政府于2013年出台了《滨海市被征地农民参加养老保险暂行办法》，将被征地农民纳入企业职工养老保险体系，与城镇企业职工同等待遇。董村村民在拆迁时可报名参加失地农民养老保险，并根据具体档次缴纳相应费用，达到退休年龄即可领取养老金。这些措施围绕着异质性交换的框架，细化合约内容，推动了政策性合约的初期落地。

在长期执行层面，受城市化与异质交换关系规制的地方政府从生产生计、生活空间以及群体主体性三个维度落实政策性合约。一是对失地农民长期实行自主就业措施。农民失去集体土地承包经营权后首先面临着生产生计问题，在有限的国家就业保障政策条件下，地方政府采取了一些就业吸纳措施。东埠街道董村安置社区自主经营物业，招募部分失地农民从事保安、保洁等工作，但更多的村民均需自谋出路。面对严峻的就业问题，地方治理者呼吁村民自主择业。譬如在笔者旁听的一场董村社区的村民代表会议上，村支书明确地讲到：“现在都是自主择业，不要等，不要靠。”（观察材料：DSQ20170211）②括号中的信息依次为研究对象代码和访谈观察时间。下文沿用此模式。在地方政府去责任化的背景下，失地农民大都已经不期望从政府那里获得支持：“谁给安排（工作）？各人找路爬爬。”（访谈材料：SBA20180216）二是积极实现失地农民生活空间的城市化。失地农民生活空间的城市化并非简单将农民安置到楼房上就能得到实现。地方政府根据村民的生活习惯、诉求表达等不断对其生活空间进行改造、完善，促进失地农民生活空间的城市化。在完善基础设施方面，东埠失地农民安置区的董村在搬迁后发现村民缺乏专用位置停放骑行式电动车、自行车，导致车辆乱停乱放，影响社区景观，村两委经讨论决定在社区中加盖车棚，解决了社区内车辆乱停乱放的问题。在调节生活成本方面，东埠失地农民安置区的卜村村民在上楼后对物业的收费标准存在不满，集体拒缴物业费，卜村村两委经讨论决定解除与物业的合作关系，自主经营物业，并用集体经费补贴物业费，帮助村民一定程度解决上楼后生活成本变高的问题。三是持续推动失地农民的“市民化”。在国家城市化普遍目标以及异质交换性质的硬约束下，地方政府推动失地农民向“文明市民”的转化。安置区动用一系列行政手段对失地农民的城市公共空间意识进行培育：一方面制定安置社区的行为规范，包括自觉维护公用场地卫生，不制造妨碍其他居民的噪音，不在楼道堆放杂物，不随地吐痰等。另一方面对安置区村（居）民的违规行为进行劝诫并迫使其改正。比如对于村（居）民在楼道内放杂物的行为，先由社区管理人员登门劝说，若“屡教不改”，继续堆放的杂物将被直接清理掉。在地方治理者看来，随地吐痰、扔垃圾、随意停车、踩踏公共草坪等行为是与城市文明格格不入的低素质表现，需要政府通过行政手段进行持续督促：“没养成好的习惯之前，你不能放弃，让他们把农民的行为、农村的行为改过来。”（访谈资料：WYM20180217）

总的来说，无论是在初期细化还是长期落实执行政策性合约过程中，地方治理者积极推动失地农民融入城市，尝试将人的城市化与地的城市化相匹配。这种治理既与城市化这一普遍性的发展目标息息相关，同时也是政府与失地农民进行异质性交换的产物。

（二）水库移民安置区：特殊同质型政策性合约的实践

受宏观层面的特殊（类）同质型政策性合约的影响，水库移民安置区地方政府对于特殊（类）同质型政策性合约的实践也分为初期细化落地与长期执行落实两个层面。

在初期细化落地方面，地方政府以水库建设为目标，围绕类同质交换框架与水库移民协商细化，促成宏观政策性合约的落地。在征地补偿层面，地方政府在类同质交换框架下赋予水库移民在安置区的新耕地，让水库移民在安置区继续从事农业生产，很大程度上保障了水库移民的生计问题。此外，水库移民在与地方政府拟定政策性合约的过程中，具体和地方政府协商了安置与搬家费用。水库移民提出由地方政府打好地基并盖好安置房屋的第一层，否则不搬迁：“地方政府建好（房子）才搬下来，一层。我们谈好条件，就是说一家一户的房屋。”（访谈材料：HWF20170824）这很大程度上细化了政策性合约。此外，在搬迁及安置的过程中，水库移民在与地方政府多番讨价还价后，最后确定由地方财政出搬迁费。这一系列西龙水库移民与地方政府博弈协商的过程促成宏观层面的特殊同质型合约的在地化生产。1997年西龙水库移民共108户534人被迁移到目前的安置地点——西龙水库移民安置区。在住房安置层面，受特殊（类）同质型政策性合约的影响，地方政府以原迁出村落宗族关系为基础、以“村小组”为单位安置水库移民，实现居住空间的恢复性置换。安置区采取“扶助+自助”的方式及“一块宅基地一户房屋”的原则安排水库移民的居住空间。各级财政出资建造安置房的地基与第一层，而安置房二楼及以上由水库移民自行出资建造。安置房产权参照农村宅基地的办法，水库移民拥有安置房所有权及下辖土地的使用权。水库移民的居住空间基本延续了农村房屋形态，以单户独栋或两户合栋的2-3层楼房为主，楼房之间有比较宽阔的公共用地。新置换的房屋不仅在内部居住条件上得到改善，而且在外部居住环境上也比原来舒适。在社会保障层面，地方政府主要从农业生产与资金专项两方面实践特殊（类）同质型政策性合约。在水库移民安置区建立后，地方政府立即对其免地租，并通过实物或资金形式发放水库移民日常农业生产所用到的生产资料。此外，水库移民安置区政府还将水库移民纳入大中型水库移民后期扶助保障体系。水库移民政策的制定与落实单位为国家水利部水库移民司及所在省、市、区（镇）级政府的水务局（原为水利局），各级水务局对水库移民均设有专项资金。这些专项资金定期下拨，由水库移民安置区的基层政府统筹安排用于保障水库移民的日常生活以及相关基础设施的维护。

在长期执行层面，水库移民安置区政府从生产生计、生活空间以及群体主体性三个维度执行与落实政策性合约。一是对水库农民长期进行生产扶助。地方政府在国家相关扶持政策精神指导下持续对水库移民进行生产方面的补助与培训。安置区将免地租条例的适用期延长，相关资金由当地区级水库移民局从专项资金里支出。此外，地方政府对水库移民定期展开农业种植技术培训、就业择业观念培训、综合技能培训以提高其就业比例及就业质量。水库移民原以种植沙糖柑为主。但由于沙糖柑种植时间长，经济效益逐年降低，移民们迫切希望转型种植新优品种，以提高经济收入与生活水平。为此，安置区政府积极在水库移民中开展农业实用技术培训，提高水库移民进行生产开发的综合技术，鼓励移民开发多种农作物，以适应市场的变化。二是延续水库移民的类村落居住空间与交往模式。国家对于水库移民的一系列后续住房保障政策使初期安置的乡村传统居住模式得到延续。在国家有关水库移民安置房政策的支持下，2011年安置区利用G省A市N区水务局下拨资金对大部分水库移民的房屋进行了加固维修或重建。由于这种类村落居住空间的延续，水库移民之间原有的社会支持网络得到了很大程度的保留。此外，安置区内实行村民自治，村委由三个村民小组各推选代表组成委员会，协商安置区内公共事务。而安置区政府及干部与水库移民的沟通主要通过村小组长。由于村小组长是由水库移民选出来的，且他们之间原来多为同村同族人，很易于在公共事务以及与基层政府沟通上达成一致意见。水库移民的村落交往模式相比搬迁之前未发生较大转变。三是将水库移民视为“弱势”的农村居民进行特殊照顾。受宏观层面特殊（类）同质型政策性合约影响，水库移民的农业生产、村落生活与村民自治模式既是地方执行政策性合约细化落地的产物，同时也决定了基层治理者对于水库移民的治理态度，即将其看做是为国家建设水库工程做出奉献的群体，是需要被特殊照顾的弱势村民：“当时他们是国家建设西龙水库过来的。他们大多数是农民，没有什么文化，过来后主要还是村民的身份……不过他们收入不高，也有一些低保户，需要我们政府去关注的。国家对于这一块群体每年都有钱拨下来。”（访谈资料：TL20170714）安置区对水库移民的各种生产生活问题能给予解决的就立即解决，超出权限的则会向上汇报求助。水库移民安置区的治理者并不试图对水库移民的主体性进行完全重塑，而是采取了一系列以“保留”、“尊重”和“适当调整”为主的照顾措施。

可见，受宏观政策性合约类型差异的影响，地方政府通过初期细化与长期落实，对失地农民与水库移民分别发展出差异化的治理实践：失地农民需要变为文明市民，居住空间朝着城市社区的标准进行重塑，生产生计需像城市居民那样自谋出路；而水库移民并不被期待变为市民，在延续村落居住形态的同时还获得农业生产生活方面的补助。这种地方治理实践上的差异进而影响了两个群体的发展轨迹。

五、政策目标群体的差异化发展：政策性合约的实践效果

宏观层面的政策性合约经由地方的实践，对失地农民和水库移民两个政策目标群体产生了深远影响，主要体现在生产生计、生活方式和身份认同三个方面。

（一）失地农民：市民化的挑战

受普遍异质型政策性合约与地方实践的影响，失地农民面临着市民化的挑战。首先，在生计方面，非农业安置的异质性交换和地方政府对失地农民实行的自主就业措施让城市化进程中的失地农民面临谋生方式转变带来的压力。失去土地保障的失地农民被期待着像城市居民那样自谋出路：“以前的生活很安逸，没什么竞争，种点粮食种点菜温饱没有问题，现在你要是不出去打工，不出去经商，你养活不了家庭。”（访谈材料：GSJ20180226）“我们已经没有退路了……连地也没有了，不干活就只能饿肚子。”（访谈材料：GM20180216）

其次，居住空间改造作为一部分失地农民与地方政府进行的异质性交换影响了失地农民的生活成本和交往模式。部分失地农民被安置到高层住宅区后，生活成本日益增高：“现在的生活真是很困难。一睁眼就要为钱发愁。就是呆在家里不出去也得花钱。水，电，物业管理费，哪样不花钱？”（访谈材料：QDZ20170216）同时，空间重构对原有的社会交往模式造成冲击：“现在很少见面了，住楼住得人生疏了，以前都敞着大门，看着门开着就进去喝茶聊天了，现在门都紧闭着……以前大年初一拜年，一上午都能拜个十几家、二十几家，现在也就一两家，或者直接呆在家里，微信上拜拜年。”（访谈材料：GYT20170128）上述一系列生产生活方式的重塑给失地农民带来一定的生活压力和精神焦虑。

最后，普遍异质型政策性合约在安置地的细化落地与长期执行使失地农民的主体性呈现出模糊、多元以及不确定的特征。被征地前，农民手中的土地作为生产资料界定了他们作为“农民”这一主体性身份，而在异质性交换中，失地农民失去了土地这一最重要的生产资料，其农业技能与地方性知识在城乡一体化进程中变得无用武之地，进而影响了他们的自我定位和身份认同。一些人觉得自己离真正的“城里人”差得远：“说农民不农民，说工人不工人，说农民没有地，说工人人家也没给你吃国库粮。谁知道我们是什么人……我们文化水平也不高，素质低，什么也干不了。”（访谈材料：ZJH20170129）部分失地农民形成了弱势群体的身份认同：“现在老百姓啊，说实际的，很困难。这是我们的心声。”（访谈材料：QDZ20170216）此外，在城市化这一普遍目标的影响下，地方政府推动失地农民的市民化，使部分失地农民逐步内化城市社区生活的行为规范，某种程度上认同自己是城市新居民的身份。社区成员开始对破坏公共环境卫生和秩序的行为进行道德谴责，体现出新的公共精神。当然，有些失地农民在某些场合下也还是会存在一些“失范”的行为，比如在明令禁止吸烟的场所吸烟等。可见，失地农民的主体性模糊是两方面的：一是群体内部存在着差异；二是同一个个体在不同情境下也会呈现出模糊与过渡的特征。

（二）水库移民：乡土性延续

受特殊（类）同质型政策性合约及地方治理实践的影响，水库移民经历了一个不同于失地农民的乡土性延续的过程。

首先，类同质交换使水库移民基本延续农业生产，在很大程度上降低了由迁移引发的不确定性与风险。水库移民在农业安置的路径下继续从事农业生产，而不必像失地农民那样必须进入次级劳动力市场找工作。当然，水库移民客观上也受到工业化、城市化影响，比如西龙水库移民在迁入后有更多机会到附近工厂打工，增加收入：“在这里地方大，工厂又多，去找工作又好一点啦。”（访谈材料：LMR20170901）但相比于失地农民，水库移民获得的耕地使其在谋生方式上有更多的选择。比如，他们可以通过家庭分工采取“半农半工”的生计模式（由家里老人务农，而年轻人外出务工），实现家庭经济利益的最大化。

其次，类同质性交换使水库移民延续农村生活模式，很快适应在安置区的生活。一方面，安置后的水库移民依然大部分生活在农村社区，无需像失地农民那样负担高昂的城市居住成本。另一方面，村落空间的恢复性安置很大程度上延续了西龙水库移民原有的熟人社会形态：“我们这个村，这些关系很好的。”（访谈材料：LXD20170826）。这种社区支持系统与社会网络资本在水库移民适应安置地的过程中起到了积极作用：“……我们的村子，不像其他村子，说有钱就不借的，我们都是你帮我，我帮你，我们上面的那些人，都是很热情的……我们盖房子都是借钱，每一家都是借的，自己哪有几十万啊？”（访谈材料：LMR20170901）水库移民整体延续了熟人社会网络及支持系统，帮助其应对生活中的困难和问题。这使其相比失地农民来说在面对工业化城市化的挑战时所受冲击要小一些。

再次，特殊（类）同质型政策性合约在安置地的细化落地与长期执行使水库移民在高度依赖国家政策的基础上强化了其作为政策目标群体的主体性与身份。根据国家与水库移民所建立的政策性合约，水库移民享有水库移民专项资金。①财政部：《大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理暂行办法》（财综[2006]29号文）：“能够直接发放给移民个人的应尽量发放到移民个人，用于移民生产生活补助，也可以实行项目扶持，还可以采取两者结合的扶持方式，保证将基金专项用于改善移民生产和生活。”，海南省财政厅官方网站，http://mof.hainan.gov.cn/sczt/gjtp/201902/1bcb71bc7d904ca3b24f5dd3c2b70871.shtml。这种制度性支持为水库移民的乡土性延续提供了良好的政策支撑与经济基础。比如地方政府能运用这笔专项款解决水库移民由于迁移与重新安置带来的一系列生产生活问题②当然，本文并不认为水库专项资金以及这种项目制的方式能够完全满足水库移民的诉求以及解决所有治理问题。实际上，有研究表明，水库移民后扶项目在落到实施过程中也存在着“项目制”的通病以及政策执行偏差等问题，如孙良顺：《水库移民后期扶持项目供给何以“失准”？——基于基层治理逻辑的讨论》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2019年第3期。。水库移民专项资金和后扶项目不只解决经济问题，其在为水库移民提供表达诉求、回应处理及缓解情绪的正式渠道的同时，也进而形塑了其群体身份与主体性。水库移民的访谈也印证了这点：“那个干部都好啊，我们村有什么问题都很重视。领导解决，如果不能解决就上边汇报一下。”（访谈材料：LYF20170901）水库移民专项资金作为一种政策路径，重塑了水库移民与公共的制度化关联通道。③张静：《社会治理：组织、观念与方法》，北京：商务印书馆，2019年，第76、82页。这种路径依赖在提高群体生活安全性的同时，强化了水库移民维持群体边界的动机与实践。水库移民身份成为争取国家特殊照顾与对抗市场化的有效凭借，这不仅加深了群体的自我类别化，也使其面临着更大不确定性。随着生活成本的日益增加，国家固定的扶持资金就显得捉襟见肘：“生活水平又越来越高。但那个扶持力度没有涨，他定下来的嘛。”（访谈材料：YZH20170901）水库移民这种乡土性延续是与国家的水库移民政策高度关联的，其对政策的高度依赖很可能使其面临着后续政策调整所带来的风险。

六、结 语

本文通过对失地农民与水库移民的比较研究，尝试分析国家与不同政策目标群体建立的政策性合约对于地方治理实践及不同政策目标群体发展的影响。研究发现，国家基于不同目标分别与失地农民和水库移民建立了普遍异质型和特殊同质型两种不同的政策性合约。地方政府在与失地农民和水库移民的协商博弈中，因地制宜地将宏观层面的政策性合约进行细化，并使合约得到确认与落地，达成事实性交换。与此同时，失地农民安置区与水库移民安置区长期执行合约内容，发展出差异化治理实践，使失地农民和水库移民群体呈现出不同的发展轨迹：前者被置于消除城乡二元差异与实现国民身份平等的框架内，在一系列城市性塑造措施下面临生计、生活和主体性等方面的挑战；而后者则在“城乡统筹”、“以工促农”的语境下延续其水库移民身份和对优惠政策的依赖，由此引发不同的治理困境（见表1）。当然，受区域社会经济发展水平与地方治理结构等因素的约束，全国的失地农民安置区和水库移民安置区可能呈现不同的治理模式及结果。同时，我们也不否认群体内部的异质性及其给治理带来的影响。比如有部分水库移民属于城镇安置的，①实行城镇安置的水库移民并不纳入国家相关水库移民后期扶持政策范围。因此本文所讨论的特殊（类）同质型合约也并不包括这部分水库移民群体。或者城市近郊的水库移民安置区也面临拆迁和改造。在国家建设水库和城镇化的多重目标之下，这类安置区的治理很可能会呈现杂糅特征。

表1 失地农民与水库移民的比较

政策目标群体的内部差异化治理并不只是地方政府的个别策略性选择使然，而是深受国家与政策目标群体所建立的政策性合约类型的制约。中国的政策目标群体纷繁复杂，其与国家所建立的政策性合约也存在着较大内部差异。对于普遍异质型政策合约下的政策目标群体，国家应适当考虑群体所面临的转型风险，尽可能减少由于追求工业化、城市化等宏大目标而产生的一系列社会问题（如相对剥夺感、不安全感等）。而对衍生于特殊同质型政策性合约的政策目标群体，国家则应考虑到群体对政策的依赖及引发其他群体不公平感等不良后果，重视对群体的开发性扶持，重建其自组织能力，避免后续政策调整给群体带来的社会风险（例如心理落差、缺乏安全网等）。本研究主要探讨了普遍异质和特殊同质两种类型的政策性合约，期待学界同仁们对政策目标群体治理尤其是差异治理议题的共同关注与讨论。