法国国有金融资本管理状况及启示

孙家希

内容提要：法国是国有化程度相对较高的国家，国家控制关系国计民生的重要企业。本文介绍了法国国有金融机构管理体制、重要国有金融企业基本情况、国有股权结构等，认为法国国有金融资本聚焦于服务国家政策目标，通过设立专业机构增强国有金融资本投资战略管理能力，国有金融机构法律法规健全、制度执行严格有效、公司管理制度现代化、管理人才专业化，并派驻董事实现对国有金融企业的有效治理。对比法国国有金融资本管理情况，我国在国有金融企业管理中要充分发挥制度优势，坚持党建统领国有金融企业高质量发展方向；提升派驻董事专业能力，保持派驻董事独立性。此外，要及时调整国有金融机构布局，更好发挥国有金融机构实现政策目标的重要作用，注重增强国有金融资本战略投资专业性，保障国家金融安全。

法国是国有化程度相对较高的国家，国家控制关系国计民生的重要企业。法国经济和财政部代表法国政府管理国有资本，对法国国有金融资本布局进行战略性调整。法国的金融机构主要分为银行（商业银行、互助与合作银行、储蓄银行）、专业金融机构（农业信贷银行、对外贸易银行、国民信贷机构等）、非银行金融机构（消费信贷机构、证券公司、保险公司等）①陈敏强：《法国银行业重组的特征、成因及其影响》，《国际金融研究》2001年第11期，第28-35页。。在历史上法国金融业曾处于国家绝对控制下，后逐步向市场化转型。

二战后至20世纪80年代中期，法国实行国家垄断资本主义模式，金融业几乎完全处于国家控制之下。至20世纪80年代中期法国战后重建的任务已经基本完成，国家垄断金融则越来越凸显出效率低下、缺乏国际竞争力的问题。1984年法国政府颁布新银行法并对国有银行进行私有化改革，将大部分国有银行股份转让给具有互助合作性质的信贷机构②陈敏强：《法国银行业重组的特征、成因及其影响》，《国际金融研究》2 0 0 1年第1 1期，第2 8-3 5页。。1986-1999年法国兴业银行、巴黎巴银行、农业信贷银行、巴黎国民银行、里昂信贷银行和其他较小的银行集团纷纷实现私有化，至1999年底法国除部分政策性银行和政策性金融机构外，国有金融机构私有化过程宣告完成，以银行机构为主要代表的国有金融机构基本完成了向市场化和现代化转型的过程。

自2018年底，法国开始就国有金融机构管理思路和业务布局进行调整，其主要内容和目标是：一是通过股权转让加强专业金融机构的业务协调管理能力，加强对国有金融资本的战略管理能力。法国政府将法国地方金融公司（SFIL）股份出售给法国信托银行，保证法国信托银行有能力协调多个重要政策性金融机构（法国邮政银行和法国国家人寿保险公司、法国地方金融公司、国家领土银行等），更容易自上而下实现国家战略目标①2020年9月，法国信托银行赎回了法国邮政银行持有的5%的法国地方金融公司股本和法国政府持有的75%的法国地方金融公司股本，除国家预留的1%普通股外，法国信托银行占有了法国地方金融公司的几乎全部股份，成为其主要股东。。二是根据战略管理需求整合国有金融资本，建立资本退出机制。通过加大对邮政集团的注资布局国有人寿保险业务，推动银行业务和保险业务融合。增加法国信托银行对邮政集团的投资，将部分法国人寿保险公司股份转移到法国邮政集团子公司法国邮政银行。改革后法国信托银行和法国政府共同拥有法国邮政集团100%的股份，其中法国信托银行占比66%。法国邮政集团100%控股法国邮政银行，再由法国邮政银行绝对控股法国国家人寿保险公司（占比62.84%）。邮政银行和法国国家人寿保险公司整合为银行保险公司。国有金融资本在完成政策性目标后或效率低下时适时退出。例如，对法国国家彩票公司实行私有化，国家仅保留22%的股本，退伍军人协会持股15%，其余资本则通过IPO面向公众筹集。

2000年后法国国有金融机构主要为政策性金融机构，建立之初即存在明确的政策目标；国有金融机构布局与国家发展的战略性目标相一致，逐步退出竞争性领域。至2022年法国政府直接或间接持有大约15家金融和服务公司的股份（授权法国经济和财政部国家参股局代为管理），国有金融资本在法国金融体系中扮演着重要角色。

一、法国国有金融资本管理现状

法国国有金融资本聚焦于服务国家政策目标，包括：服务国家战略，支持企业发展和企业创新，支持地方发展建设，支持基础设施建设，关注民生保障等。法国政府能够实际掌控的国有金融机构数量少，规模远小于国有实体企业，但各机构具有较为明确的政策目标。国有金融机构设立、改革与国家政策目标紧密相连，不要求对竞争性金融机构的绝对掌控力。当国有金融机构业务方向与国家宏观调控目标没有直接关系（如法国兴业银行等商业银行）、效率低下（如20世纪80年代各大商业银行、德克夏银行等），或者完成阶段性目标（如法国国家彩票公司）时，则政府可能选择逐步降低金融企业中国有金融资本比重甚至将国有金融机构私有化。

（一）法国国有金融企业主要管理机构

法国经济和财政部是管理法国国有金融资本的主要部门，代表国家对国有金融企业履行股东责任。此外法国信托银行、法国公共投资银行作为代表国家信用的公共机构持有部分国有金融机构股权，在法律规定范围内承担部分国有金融机构管理工作。

1.国家参股局

法国经济和财政部下设国家参股机构管理部门国家参股局（Agence des Participations de l'État，APE），代表法国政府行使股东权利管理国有控股和参股公司中的股份。其任务包括制定管理政策实现国家的资本权益，在国有企业中派驻代表监督企业的财务情况，协助国有企业制定经济政策，促进国有企业经济绩效、盈利能力和长期价值的提升；任免或决定企业董事会成员，代表国家在管理国有企业派驻股东；通过收购、合并或股东对账交易管理股权投资组合；鼓励国有企业完成社会责任和环境保护责任等。至2021年10月国家参股局共管理85家国有企业，行业范围包括交通、能源、金融服务和工业。除法国经济和财政部外，其他行政部门也会派驻代表协助相应行业国有企业对业务进行管理与指导，如经济工业和就业部、高等教育和研究部等。

2.法国信托银行

法国信托银行（Caisse des Dépôts et Consignations，CDC）与法国政府联系紧密，是法国政府控制国有金融资本、发展经济、防控金融风险的核心机构之一。1816年法国政府立法将法国信托银行“以独特地位置于立法监督和保障之下”①法国信托银行网站，https://www.caissedesdepots.fr/modele-unique/gouvernance。，也让其树立了欧洲唯一国家保护金融机构的地位。评级公司惠誉将法国信托银行视为法国政府紧密联系的主体机构，评级与主权国家评级持平。法国信托银行为实现国家战略目标服务，主要工作包括为社会住房融资，为交通运输基础设施项目融资，支持企业发展，承担气候银行作用促进能源转型与生态相关项目，推动法国经济发展等。法国信托银行有义务每年向法国议会提交报告说明工作情况，法国议会、经济和财政部派驻代表监督管理法国信托银行的相关工作。法国信托银行对国家战略目标建言献策，为实现国家战略目标服务。法国信托银行控制的主要金融机构和部门包括：国家领土银行（Banque des Territoires）②国家领土银行是法国信托银行的一个业务部门，负责国土开发的投融资工作。、社会政策局（La direction des Politiques Sociales，DPS）、资产管理局（Les Gestions d'actifs）、法国国家投资银行（Bpifrance）、法国邮政集团（Le Groupe La Poste）和法国地方金融公司等（Sociétéde Financement Local，SFIL）。

3.法国公共投资银行

法国公共投资银行（EPIC Bpifrance）是依据法律成立的特殊机构，成立目的是在法律框架内代表国家与法国信托银行共同管理法国国家投资银行。“EPIC”是一类“公共管理机构”，被定义为“中央政府的关键机构和国家机构的核心，在执行和支持公共政策方面发挥着关键作用”。法国公共投资银行和法国信托银行被穆迪和惠誉视为与法国国家评级相一致的机构，所负担的债务与国家债务合并。为强化国家掌控力，法国公共投资银行董事会成员中有6名由法国政府直接任命，政府派驻董事有权否定董事会的决定；此外法国公共投资银行的工作受到经济工业和就业部、高等教育和研究部的监督。法国国家投资银行是法国公共投资银行的子公司，其评级受益于法国政府对法国公共投资银行的隐性担保。

（二）法国国有金融企业业务与国家持股情况

目前由法国经济和财政部代为管理的重要国有金融机构包括法国地方金融公司、法国国家投资银行、法国邮政集团、德克夏银行、法国国家彩票公司等。这些国有金融机构主要为国家政策目标服务，业务包括为地方政府提供贷款、为企业提供服务、提供个人房屋贷款和人寿保险服务等。

1.法国地方金融公司

法国地方金融公司（Sociétéde Financement Local，SFIL）是一家政策性国有全资银行。它成立于2013年2月，旨在以公共开发银行的形式为法国地方政府建设和公立医院建设提供可持续的长期融资，2015年5月起代表国家为重要出口信贷合同提供再融资。

为增强法国信托银行对法国金融体系的协调和把控能力，法国政府调整了法国地方金融公司的股本结构。法国地方金融公司股本结构由2019年国家持有75%、法国信托银行持有20%、邮政银行持有5%，调整至2020年法国信托银行持股99.99%，国家仅占有1股普通股（见图1）。

图1 法国国有金融机构控股关系（部分）

法国地方金融银行（Caisse Francaise de Finance Local，CAFFIL）是一家由法国地方金融公司全资拥有的土地信贷公司。法国政府授权法国地方金融银行为国家土地信贷公司，有权通过发行土地债券为法国地方政府和公共卫生机构融资①法国地方金融公司网站，https：//sfil.fr/missions/refinancement/。，目前法国地方金融银行管理的地方政府和公立医院债务达44亿欧元②法国地方金融公司网站，https：//sfil.fr/missions/desensibilisation/。。自2015年5月以来，欧盟委员会授权法国地方金融公司对重大出口信贷协议进行再融资以提升法国出口产品竞争力，自2016年法国地方金融公司已与18家银行完成19笔交易，获得104亿欧元的再融资（其中，71%为欧元、27%为美元、2%为英镑）。

2.法国国家投资银行

法国国家投资银行（Bpifrance）是一家政策性银行，成立于2013年7月，银行资本由法国信托银行、法国公共投资银行等共同持有。其业务包括作为政策性银行支持中大型企业、小微企业发展和为企业创新提供资金，为企业融资担保和股权投资提供服务等。此外，法国国家投资银行作为国家主权基金与外国主权财富基金展开合作，并负责国家出口担保业务。法国国家投资银行是国家担保贷款（Prêt Garanti par l'État，PGE）的运营商，在新冠疫情背景下发挥了支持经济的重要作用，2020年为担保拨款1100亿欧元③法国财政部网站，https：//www.economie.gouv.fr/files/2021-10/Rapport%20Etat%20actionnaire-APE-2021.pdf。。

至2020年12月31日，法国公共投资银行和法国信托银行分别占有法国国家投资银行49.2%的股份①法国国家投资银行网站，https：//www2.bpifrance.fr/Investor-Relations。，突显出法国国家投资银行作为政策性金融机构的地位。法国国家投资银行控股四家公司。其中子公司法国国家投资银行伙伴公司（Bpifrance Participations）与法国政府共同持有电信公司Orange的股权（其中9.55%为法国国家投资银行伙伴公司持有，13.39%为法国政府持有）。

法国国家投资银行领导层包括各位董事长、首席执行官等，领导层任命体现出法国政府对公司管理的深度参与。以2019年为例，法国国家投资银行的领导层包括首席执行官、3名代表法国政府的董事、3名代表法国信托银行的董事、2名独立董事、1名由少数股东提议任命的董事，以及2名由员工选举产生的董事。为保证政府派驻董事独立性，派驻代表法国政府（或应法国政府要求任命）的董事和代表法国信托银行的董事薪酬直接支付给政府或国家机构，再由政府或国家机构支付董事工资。

3.法国邮政集团

法国邮政集团（Le Groupe La Poste）业务包括国家委托的公共服务、邮政快递业务、数字服务、金融服务等。法国邮政集团是仅次于国家机构的最大雇主，拥有248906名员工，其中85.2%在法国本土工作，对法国的就业具有重要影响。2020年法国邮政银行营业额达到315.4亿欧元②法国财政部网站，https：//www.economie.gouv.fr/files/2021-10/Rapport%20Etat%20actionnaire-APE-2021.pdf。，营业收入30.83亿欧元，净收入12.52亿欧元（净收入主要来自法国国家人寿保险公司），集团净亏损6.28亿欧元。

法国邮政集团股权结构变化体现了法国政府增强法国信托银行对法国金融体系协调能力的战略目标。2019年末法国政府占法国邮政集团股份73.68%，法国信托银行占股26.32%；至2020年3月法国信托银行通过注资方式占股法国邮政集团66%，法国政府仅占邮政集团股份34%（见图1）。法国信托银行控股法国邮政银行，增强了法国信托银行对法国经济的掌控力。法国政府通过注资方式增加了法国邮政集团的资本，并将法国国家人寿保险公司并入法国邮政集团子公司法国邮政银行，提升了法国邮政银行在保险和银行业务上的综合实力。法国邮政银行（La Banque Postale）拥有法国国家人寿保险公司（CNP Assurances，CNP）62.84%的股份，在业务上法国邮政银行与法国人寿保险公司合并，为客户提供银行和保险的综合性服务。

4.德克夏银行

德克夏银行（Dexia S.A.）曾经是全球最大的公共基础设施银行之一，2011年11月被金融稳定理事会（FSB）列入首批29家“系统重要性金融机构”。2008年金融危机时，德克夏银行遭到重创，成为第一批接受国家救助的银行；随后其加快财务转型③孙剑平、邓钦、张峥：《德克夏银行危机分析及其对中国银行业的启示》，《兰州学刊》2012年第3期，第102-106页。，逐步缩减资产负债表。德克夏银行业务包括公共部门融资、零售银行业务和资产管理业务。股东中比利时政府占比52.78%，法国政府占比46.81%，浮动股0.41%。银行目前正在进行有计划的撤资缩表，资产负债表规模从2012年底的3.57亿欧元减少到2018年底的1.59亿欧元，2020年德克夏银行继续实行补救剥离计划，资产负债表缩减到2020年底的1.14亿欧元④法国财政部网站，https：//www.economie.gouv.fr/files/2021-10/Rapport%20Etat%20actionnaire-APE-2021.pd。。

5.法国国家彩票公司

法国国家彩票公司（Française des Jeux，FDJ）创造了巨大的商业价值和政府收入，2019年营业额19亿欧元，是欧洲第二大彩票、世界第四大彩票。法国国家彩票公司成立目的是为第一次世界大战的伤员筹集资金。追溯其股权变更过程，法国政府于1933年创建了国家彩票公司，至1989年法国政府持股从51%增加到72%；再至2019年11月法国国家彩票公司在巴黎成功上市，国家仅保留22%的股权。截至2020年12月31日，法国国家彩票公司由国家持股22%，退伍军人协会持股15%，雇员持有4%，其余59%为流动资本①法国财政部网站，https：//www.economie.gouv.fr/files/2021-10/Rapport%20Etat%20actionnaire-APE-2021.pdf。。2020年全年法国国家彩票公司股票价格从23.83欧元上涨到37.41欧元。

二、法国国有金融资本管理特征

法国国有金融资本管理具有明确的政策导向，即以政策性金融机构为主体，服务国家战略目标，突出非营利性、公益性特征，管理水平凸显专业化、制度化。为更好地实现战略规划性、增强投资专业性，部分金融资本向专业管理机构法国信托银行倾斜，国有金融资本布局整合优化，国有金融资本管理能力不断增强。

（一）管理专业化增强国有金融资本掌控能力

增强政府及专门机构对国有金融资本掌控能力。国家金融管理机构受议会直接监督管理，重要政策性国有金融企业股权全部由国家所有或者由国家绝对控股。法国重要政策性金融企业如法国国家投资银行、法国地方金融公司、法国邮政集团等，均由法国政府直接控股或者法国信托银行和法国公共投资银行等共同控股；其中法国信托银行和法国公共投资银行作为国家根据法律成立的特殊机构接受议会监督，根据相关法律法规管理国有金融企业，体现法国政府意志，机构评级与国家评级相同。国有金融企业业务体现国家发展经济的政策导向，主要业务包括为地方政府基建提供资金、扶持中小企业和创新型企业等。

设立专业机构增强国有金融资本投资战略管理能力。为提高投资效率，法国政府将部分政策性国有金融企业管理职能通过股权划转方式向法国信托银行等国家授权机构集中，增强其战略管理能力，从整体上对国有金融企业布局及业务整合进行规划，授权法国信托银行等国家授权机构直接向议会报告相关管理工作，提高国有金融企业战略定位，促进国有金融资本运营管理专业化分工。

（二）制度清晰化实现国有金融资本有效治理

一是制度法律健全，制度执行严格有效。从建立、运营等多方面设立详尽法规定义机构职责和运营方式，重要国有金融机构根据国家法律法规建立，同时遵守欧盟的相关法律，重要事项接受议会质询和监督。国有金融企业受到欧洲央行、法国经济和财政部等多层级、多部门共同监督，在业务规范性、风险控制能力各方面受到严格监督管理。

二是设立现代公司管理制度，建立专业化人才队伍。法国国有金融机构具有更加完善、现代化的公司治理机制，具有现代化的公司治理结构，董事、监事管理制度完整清晰，政府派驻人员薪酬来源及权利均有明确的规定。管理人才选拔专业化、多元化，国有金融机构高级管理人员具有深厚业务背景和管理经验。根据法国国有金融机构公布的董事会成员及高级管理人员简历，成员普遍在相关行业具有多年管理从业经验，或者具有较为深厚的政府工作经历、学术背景，董事和高级管理人员可能来源于研究机构、政府部门等各个领域。

三是通过派驻董事实现对国有金融企业有效治理。国家向国有金融机构直接派驻董事，对重大事项具有否决权。如法国国家投资银行董事会中代表法国政府的董事和代表法国信托银行的董事占据较多席位，从机制上保证政府政策有效执行。通过派驻股权董事的方式了解和干预国有金融企业重大事项，有效保证国有金融资本权益不受侵犯，国有金融机构政策职能得到发挥。

三、法国国有金融资本管理对我国的启示

近年来，我国国有金融资本规模稳步增长，实力日益壮大，管理体制机制不断健全，国有金融机构改革持续推进，运营效益明显提升，为推动社会主义市场经济平稳健康发展作出了重要贡献。法国与我国国有金融资本在管理上存在可比较性。在管理主体上，中法两国均由财政部门履行国有金融资本出资人职责。法国经济和财政部履行国有金融资本出资人职责，对国有金融企业派驻股权董事，对重大事项具有监督权和投票权。我国在中央层面由国务院授权财政部对国有金融资本进行管理，在地方层面由地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责，财政部门对国有金融企业派驻股权董事，参与国有金融企业重大事项决策，在董事会根据股票权重对重大事项决策进行投票。法国国有金融资本管理对我国完善国有金融资本管理的借鉴与启示在于：

一是要充分发挥制度优势，坚持党建统领国有金融企业高质量发展方向。法国政府主要通过法律规定与绝对控股相结合的方式管控国有金融资本业务方向；而在我国国有金融企业中除国有控股金融企业外还有国有参股金融企业，仅靠股权管理未必能保证国有金融企业社会责任执行到位，未必能有效实现风险管理。因此我国要发挥制度优势，坚持国有金融机构将党委会研究讨论作为董事会、经营层决定重大问题的前置程序，将党的领导融入公司治理的各个环节，继续完善中国特色现代金融企业制度。充分发挥制度优势，确保国有金融企业业务回归本源，防范化解系统性金融风险，保障国有金融资本安全。

二是提升派驻董事专业能力，保持派驻董事独立性。对派驻董事专业资质进行有效审核把关，保证其对金融机构重大事项的判断能力、参与能力。我国还需要充分考虑地区发展差异、人才素质差异、部门业务差异，对派驻董事业务能力判定设定多维度标准。派驻董事股权董事薪酬不由其所派往的金融机构直接发放，以保持派驻董事对重大事项判断的独立性。充分考虑地方金融发展需求，对董事薪酬设定合理标准的基础上适当提高欠发达地区派驻董事薪酬标准。

此外，我国要通过调整国有金融资本布局，增强国家对国有金融机构的管理能力和掌控力，实现国有金融机构战略目标。加大国有金融机构支持企业发展和企业创新、支持地方发展建设、支持基础设施建设、关注民生保障等方面的能力，发挥在疫情期间国有金融机构的重要保障作用。有针对性的扩大政策性银行、政府性担保机构、保险等金融机构的国有金融资本规模，扩充地方国有金融企业资本金，有效保障政策落实能力。实时调整国有金融资本布局结构，提升国有金融资本使用效率，更好地发挥市场资源配置作用。此外要关注外国金融资本对我国金融企业的参与情况，加强监督监管，保障国家金融安全。我国金融机构在实施更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放过程中，要注重合理把握开放节奏，防范和化解各类金融风险，实现金融机构稳健发展。