中央引导地方科技发展资金政策评价与思考

李 婕 黄波涛

内容提要：区域创新体系是国家创新体系的重要组成部分，在区域创新体系建设过程中，中央和地方如何进一步形成更大创新合力，是当前亟待解决的问题。中央引导地方科技发展资金设立于2016年，是中央与地方协同创新的重要桥梁，在支持区域创新体系建设中取得了一定成效。本文从引导资金的政策沿革出发，基于对地方政策落实情况的调查，分析了政策实施过程中存在的问题，进而从政府与市场关系、科技体制以及科技资源配置等方面剖析影响政策实施效果的深层次原因，并提出改进建议，为完善中央引导地方科技发展资金政策，进一步加强区域创新体系建设过程中的央地合作提供参考依据。

中央引导地方科技发展资金（以下简称“引导资金”）设立于2016年，是中央与地方的共同财政事权转移支付资金，主要用于“支持和引导地方政府落实国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策、优化区域科技创新环境、提升区域科技创新能力”。目前，引导资金由两个中央部门共同管理。其中，科技部主要负责审核地方的相关材料，为资金测算提供基础数据，并制定资金需求的测算方案以及分配建议。财政部按照预算管理相关要求，与科技部共同研究确定各省、直辖市及计划单列市引导资金的预算金额。截至2021年底，引导资金已经分别于2016年和2019年实施两批次。

一、中央引导地方科技发展资金的政策沿革

（一）第一批（2016-2018年）：中央引导地方科技发展专项资金

2016年5月，首批中央引导地方科技发展专项资金正式启动。从2016年到2018年三年期间，引导资金累计出资39.77亿元，支持550余家科研院所，资助900余个创新示范项目，购置约2000台仪器，为800余个专业技术创新平台以及1000余个创新创业服务机构提供资金支持，促进科技投融资金额140多亿元。通过实施创新示范项目培训技术创新服务人员达十万余人次，培育科技创新创业服务机构一万多家，推动超过十万台仪器设备开放共享。其中，包括北京、河北、江苏、浙江、安徽等在内的10个省市，因组织实施引导资金政策成绩突出而获得国务院表扬。

（二）第二批（2019-2021年）：中央引导地方科技发展资金

2019年，财政部、科技部出台《中央引导地方科技发展资金管理办法》（以下简称“《办法》”），启动第二批中央引导地方科技发展资金。与财政事权和支出责任划分改革的要求相适应，引导资金从专项转移支付转变为共同财政事权转移支付。相较于2016年发布的《办法》，第二批引导资金在支持方式、支持年限和支持内容上进行了调整，扩大了地方实施引导资金政策的自主权，资金使用的效率和便利性不断提升。《办法》还改进了引导资金管理流程和绩效评价工作，比如简化三年滚动规划和年度实施方案等材料报送，优化资金下达时间及流程以提升支付效率，加强绩效评价结果的应用等。

引导资金从过去的支持“地方科研基础条件和能力建设、地方专业性技术创新平台、地方科技创新创业服务机构、地方科技创新项目示范”，转而支持“自由探索类基础研究、科技创新基地建设、科技成果转移转化、区域创新体系建设”。相比较而言，第一批引导资金的支持方向较为具体，涵盖了科研仪器设备购置、科研基础设施改造修缮等能力建设项目。第二批引导资金着眼于更加宏观的内容，主要围绕国家科技重大战略和重要政策来进行布局配置。以自由探索类的基础研究为例，引导资金鼓励各地聚焦于探索未知的前沿科学领域，自主设立并开展自由探索类基础研究的科技计划，重点支持关键核心共性技术的攻关以及“从0到1”的创新突破。

引导资金在支持方式上也发生了较大变化。以支持科技成果转移转化的资金为例，过去是以项目资助的方式为主，《办法》提出要“鼓励地方综合采用风险补偿、后补助、创投引导等财政投入方式”，从而转向了多元化引导和市场化支持，将有利于更好地促进科技成果的转移转化。

完善“全过程”的预算绩效管理机制。引导资金的绩效评价工作每年由科技部牵头组织，主要对地方科技创新能力提升、资金使用效益以及重要任务落实等方面实施考核，重点绩效评价则由财政部依据工作需要选择性地开展。科技部委托第三方专业机构对各地实施引导资金的情况进行评价，通过审阅绩效报告、召开专家评价会等环节评出优秀名单，绩效评价结果将作为次年中央引导资金分配的重要参考。

二、中央引导地方科技发展资金政策实施过程中存在的问题

经过一段时间的探索实践，中央引导地方科技发展资金在组织管理、服务创新、引导投入等方面取得了一些成效，但仍存在一些问题和不足。笔者选择了科技创新能力较强的江苏省和广东省进行实地调研，深入了解中央引导地方科技发展资金在地方的落实情况。

（一）资金体量较小，且使用分散，引导效果不明显

在中央进一步清理规范专项资金的背景下，2019年，引导资金从专项转移支付转变为一般性转移支付下的共同财政事权转移支付。从资金总规模来看，从2016年设立之初的14.1亿元增长到2021年的25.9亿元，增长了83.7%；2016-2020年，引导资金占国家科技拨款的比重均在0.1%-0.2%之间，占地方科技支出的比重也仅为0.3%左右。从各省的情况看，2021年引导资金规模在1亿元以上的省份只有8个，依次是四川、广东、江苏、浙江、湖北、安徽、山东、河南，均为科技创新能力较强的地区。在资金盘子有限的情况下，如何更加合理地分配引导资金，充分发挥资金的引导作用是未来面临的重要问题。

在江苏省调研过程中了解到，2020年该省引导资金的规模为1.1亿元，但“百城百园”①根据《科技部办公厅 财政部办公厅关于开展“百城百园”行动的通知》（国科办区〔2020〕24号），由全国省级科技、财政部门共组织和遴选100个左右国家创新型城市（县市）和100个左右国家高新区等科技园区，开展“科技抗疫-先进技术推广应用‘百城百园’行动”，旨在加快推动一批先进适用重大科技成果在地方落地转化，实施周期为2020-2021年。就占用了三分之一，剩下8000万元要覆盖“自由探索类基础研究、科技创新基地建设、科技成果转移转化和区域创新体系建设”四个支持方向下的若干个项目。再以广东省为例，2021年广东省引导资金首批和第二批共下达13210元，支持项目376个，其中：支持强度在10-20万元之间的项目有265个，占资金总额的22.48%；100万元的项目有59个，占资金总额的44.66%，资金分配存在一定程度的平均化和碎片化现象。由于项目数量多，资金分配无差异且比较分散，很难体现合理的绩效导向。

表1 2016-2021年中央引导地方科技发展资金增速及占比情况

图1 广东省2021年中央引导地方科技发展资金首批及第二批项目数量及构成情况（一）

（二）资金政策特征不突出，未能实现提升区域创新能力和创新水平的初衷

中央引导地方科技发展资金作为中央地方科技共同事权支出，围绕国家科技领域的重大政策和重点工作，支持“自由探索类基础研究、科技创新基地建设、科技成果转移转化和区域创新体系建设”，以推动区域创新战略的为目标，旨在提升地方整体创新能力和创新水平，突出科技政策的功能性。但在具体落实过程中，引导资金大多以切块的方式流向了高新技术企业和项目，实际上变成了“锦上添花”的项目配套资金，没有达到优化区域科技创新环境、提升区域科技创新能力的目的，未能实现引导资金设立的初衷。以广东省为例，从获得经费的项目单位来看，2021年广东省首批及第二批引导资金中，涉企部分占比为76.61%，涉企项目多达359个。从支持方向来看，2021年广东省首批引导资金中，87.2%流向了科技成果转移转化方面，12.8%流向了科技创新基地建设领域的科技平台载体，自由探索类基础研究和区域创新体系建设方面并没有资金体现。

图2 广东省2021年中央引导地方科技发展资金首批及第二批项目构成情况（二）

（三）支持方式以直接投入为主，资金配置和使用效率有待进一步提升

在支持方式上，《办法》中明确指出，“支持自由探索类基础研究、科技创新基地建设和区域创新体系建设的资金，鼓励地方综合采用直接补助、后补助、以奖代补等多种投入方式。”“支持科技成果转移转化的资金，鼓励地方综合采用风险补偿、后补助、创投引导等财政投入方式。”但在实际操作中，地方仍以直接无偿的投入方式为主，采用公共基金的形式对企业给予间接的、有偿支持的方式很少，资金配置和使用效率不高，难以形成政策放大效应。在这种情况下，更多的是政府在选择技术和企业来配置资源，而不是由市场来选择技术和企业来配置资源。

（四）引导资金绩效评价机制有待进一步完善

现行引导资金的绩效评价更多关注地方科技部门是否实现资金拨付进度和项目数量任务。绩效评价指标体系的内容包括产出、效益和满意度三个方面，根据引导资金支持的方向和强度，设定了14个具体指标。在效益方面的8个具体指标中，共有6个指标用于评价项目任务的落实情况，仅有1个用来评价区域科技创新能力提升的定性指标，和1个反映带动社会投入与引导资金投入比例情况的指标。绩效指标体系中，体现区域创新能力提升和资金引导带动效应的指标评估内容单一且缺乏量化标准，引导资金对落实国家创新驱动发展战略和科技改革发展政策方面的作用在绩效评价指标中没有充分反映。政策目标与评价指标设置相脱节，绩效评价难以发挥提升资金使用效益的作用。

绩效评价结果的应用仍不充分。中央在分配引导资金时，考虑地方“绩效目标完成情况”这一因素，一定程度上体现了资金分配的绩效导向。但是，地方在绩效评价结果应用过程中，普遍局限在反映情况这个层面，对绩效评价结果的分析不足、反馈不够，还未建立起结果应用的长效机制。同时，绩效评价也没有纳入项目日常管理流程，仍然以事后静态评价为主。

三、影响引导资金政策实施效果的深层次原因

中央引导地方科技发展资金政策实施过程中，存在政策目标与政策效果不匹配的现象，折射出当前科技领域政府与市场关系、科技资源配置、科技管理体制等方面的一系列问题。

（一）政府与市场在科技投入上的职能划分不够清晰

从引导资金的支出内容看，政府的“缺位”和“越位”问题仍然存在。一方面，企业创新中政府“缺位”，缺乏稳定的风险分担机制。科技创新行为具有一定的外部性，完全通过市场调节很难实现。企业作为创新的主体之一，其技术创新中的高风险需要有一定的成本分担，但政府并未承担起在产业技术创新过程中应承担的责任，比如产业共性技术研发薄弱、对科技型中小企业缺乏融资的风险分担机制等。另一方面，推动科技与经济融合中，忽视了市场调节机制，政府存在“越位”。政府承担了许多本来应当由企业担负的技术创新任务，比如科技财政资金用于直接资助企业进行产品和工艺技术开发。

（二）“条块分割”的管理体制导致科技资源难以形成合力

我国现有科技资源主要不在市场领域，而是分布在政府的各个科研院所以及高校。而由政府掌握的科技资源又处于中央各职能部门以及地方政府间所形成的“条条”和“块块”的掌控之下。从“块块”来看，有中央的科研单位及高校，有地方的科研单位及高校；地方又分为省一级的、地市一级的科研单位及高校。从“条条”来看，研发机构分别属于各部门或由各部门认定、认可，即使在企业建立的一些研发中心，也依然归属到各个“条条”和“块块”之中。在这种“条块分割”的管理体制下，科技领域的基础设施建设，如实验室、大型仪器设备等往往各自为政，每个研究机构都想自成体系，从而导致科技资源无法整合而形成有效合力。

（三）中央科技资源分布与地方经济发展的需求衔接不强

长期以来，由国家投入的科研院所、高校及科技企业，更多地按照靠近资源地原则并结合特定历史背景进行布局，这些“嵌入”地方的科技资源，主要从事基础研究、战略高技术和前瞻性技术开发等，履行的是“国家使命”，它们向研发中试环节和科技成果转化等创新中下游延伸得还比较少，央地合作的积极性未能充分调动。突出表现为：中央科技资源与地方科技资源在协调、配合、互动等方面仍然不足，中央科技资源并未依据我国区域发展总体布局进行主动的区域战略配置，区域创新体系建设的功能趋同现象显现，地方相关区域间的合作和资源共享存在形式化、层次不深等问题。如何发挥中央和地方各自的资源优势，统筹兼顾国家战略目标的实现和培育地方科技、经济增长点，形成中央与地方的有效互动，成为中央与地方共同面临的难题。

四、完善中央引导地方科技发展资金政策的相关建议

中央引导地方科技发展资金是落实分类整合技术创新引导专项要求的重要举措，是支持地方科技创新工作的主要抓手，对于贯彻落实国家区域创新战略具有重要意义。完善中央引导地方科技发展资金政策，应紧紧围绕创新驱动发展战略，充分发挥资金的引导作用，加强区域间、部门间的统筹协调，使引导资金成为央地共同推动科技创新发展的重要引擎。

（一）注重顶层设计，进一步加强引导资金的统筹协调

紧紧围绕创新驱动发展战略和科技体制改革目标，加强对引导资金的整体设计和统筹规划，按照“中央引导、省级统筹、整合资源、完善体系、绩效导向、激励相容”的原则，突出资金支持重点。目前，中央把引导资金定位为“提升区域科技创新能力的共同财政事权转移支付资金”。未来，应进一步加大引导资金的规模和支持力度，发挥资金的引导作用，给予地方更多的资金使用自主性，使其成为央地科技创新的连接点，推动央地关系进一步完善。

（二）突出投入重点，完善引导资金分配方式

引导资金要进一步突出投入重点，聚焦于推动区域经济高质量发展的关键技术瓶颈和关系民生领域的重大技术需求。一是发挥省级统筹、整合资源的作用，服务于国家的科技发展战略任务以及地方的经济社会发展计划规划，大力支持基层的科技工作，有效改善属地的科研基础条件。二是结合国家区域发展战略，进一步突出区域优势，提升区域科技创新能力，优化科技创新环境。三是加强科技成果的应用和普及，通过深化产学研合作，推进科技成果转移转化。

与此同时，进一步完善分类资助方式，针对不同类型的项目，采取直接补助、后补助、以奖代补和贷款贴息等多种投入方式，最大化发挥资金引导地方科技发展的效益。在中小企业创新活动的引导方式上，地方政府部门要主动变“配套”为“跟投”，支持一批、发展一批、成熟一批，形成具有区域特色的创新格局。对各类科技资金的申报流程从制度方面进行规范，在深入推进科技领域放管服的过程中，避免出现引导资金补贴项目分散、低效、进展缓慢等现象。

（三）规范项目管理，进一步发挥资金的引导作用

各级科技部门应严把审核关，规范项目管理，确保引导资金真正用于优化区域科技创新环境、改善地方科研基础条件、提升区域科技创新能力和促进科技成果转移转化，进一步发挥资金的引导作用。

首先，地方应结合地方科技发展战略制定科技财政中期规划，组织编报项目三年滚动规划，并相应建立三年滚动规划项目库。对纳入项目库的项目，分年安排项目、分年拨付资金，提高引导资金使用的计划性、前瞻性、连续性。

其次，中央应进一步加强对引导资金三年滚动规划编制的指导和审核，引导各地公平公正公开分配项目资金，调整资金投入结构，平衡论证性项目和竞争性项目的支持倾斜力度，规避科技项目过于分散、科技含量低、分配不均等问题。

第三，加快信息化建设，建设完善地方科研业务综合管理信息系统和分类数据库，并与国家科技管理信息系统互联互通，将科技项目全面纳入系统统一管理，实现科技项目管理精细化、信息化、一体化和规范化，避免出现项目碎片化、同一项目多头申报和重复申报等情况。

（四）以结果为导向，优化引导资金绩效评价机制

加强绩效评价工作，健全评价方式方法、优化评价指标体系、完善评价框架内容，将日常监管和绩效评价有机结合，发挥绩效评价“指挥棒”作用，把绩效评价结果与资金分配挂钩，激励地方通过加强管理、创新机制、精准服务，提高引导资金使用绩效。

一方面，鼓励地方结合实际进一步完善引导资金的《实施细则》，凸显区域特色及区域优势，按照“抓重点、补短板、谋长远”的思路，明确资金使用的重点方向、支持方式和支出标准，区分不同项目类型细化绩效评价目标指标。

另一方面，针对项目绩效评价的特点，搭建长效持续的项目绩效评价工作平台，确保相对稳定的评价专家库和专职的项目评价负责人。依托平台为项目绩效评价提供决策依据、信息支持和资金监控等，确保评价工作的连续性和评价结果的应用。与此同时，对科技成果转化应用情况和效益评估可进行持续性的管理和跟踪，使科技项目绩效评价工作真正“落地”。

（五）强调因地制宜，鼓励地方自主创新

《办法》多次反复强调“区域特色”，鼓励地方政府根据本地区相关规划、结合地方实际确定资金的支持方向和具体内容。在自由探索类基础研究方面，地方要聚焦探索未知的科学问题，结合基础研究区域布局，自主设立并开展自由探索类基础研究的科技计划（专项、基金等）；在科技创新基地建设方面，根据本地区的经济社会发展和科技中长期规划建设的各类科技创新基地，强调创新主体的协同和组织方式的创新；区域创新体系建设方面，引导资金重点支持跨区域研发合作和区域内科技型中小企业科技研发活动。

地方政府部门应当在“自上而下”的政策指导下，因地制宜、主动作为，创新性地推动引导资金政策的实施进程，积极开展区域创新实践，为制度完善做出“自下而上”的经验贡献。例如，江苏省政府通过“拨投结合”的支持机制对产研院的充分放权赋能，实现了政府、企业、产研院等多方共赢的局面，作为区域创新体系建设中科技组织模式创新的典型案例，对于科技资源的优化配置、构建协同创新的体制机制具有重要的借鉴意义。