预算绩效管理框架的国际比较与启示——基于欧美模式的分析

马蔡琛 桂梓椋 管艳茹

内容提要：英美模式和欧洲模式的预算绩效管理框架各有其特点，系统分析两种模式的具体经验，对于全面实施预算绩效管理而言，具有一定的启示和借鉴意义。英美模式和欧洲模式的共同之处在于，充分体现了预算绩效管理法制化和规范化的特点，指标设置日趋健全，指标的更新因时制宜。我国应加快完善预算绩效管理的法律法规制度，进一步推动绩效评价的全过程覆盖，并在绩效指标的设置中适当体现个性化的需求。

纵观百年预算史，政府预算制度始终是与特定历史时空相联系的、充满变革的动态发展过程。恰如100多年前中国学者所指出的那样：“预算无论何国，苟为采用立宪政体之国家，无不视此为最要之问题，亦为最难解决之问题。此预算问题，常为舆论之中心，为一般国民所注重。……及随国运之进步，与财政之膨胀，人民智识之发达，则其重要之程度，且益见增进。”①吴琼：《比较预算制度论》，商务印书馆1911年版，第1页。求效率是人类生活的永恒主题。在公共财政管理实践中，预算绩效始终是一个常话常新的命题，绩效管理也由此成为20世纪后半叶各国公共部门改革的重要举措之一。

发达经济体的预算绩效管理模式大体可以分为两大类：一是“盎格鲁-美国模式”，源于英国传统，目前英国、美国、新西兰等英语国家广泛采用；二是“欧洲大陆模式”。这两类模式都强调政府公共支出的受托责任（accountability），但程度有所不同。欧洲模式更为强调政府对议会的受托责任，而英美模式强调的是政府对公众的受托责任。②马蔡琛、童晓晴：《公共支出绩效管理的国际比较与借鉴》，《广东社会科学》2006年第2期。因此，系统分析不同模式下的预算绩效指标框架，对于全面实施预算绩效管理改革的推进，应该具有一定的启示和借鉴意义。

一、美国预算绩效管理框架的主要特点

美国预算绩效的基本框架是基于预算理论与实证研究成果而设计的，包括选择性项目评价* 基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”（19ZDA071）。（selective program evaluation）、支出转移（redirection）、节余分享（gainsharing）等内容。选择性项目评价是为了避免因绩效评估产生大量无用信息而提出的。例如，1993年，佐治亚州通过了《预算问责与计划法案》，仅对选定的少数政府项目进行评估。支出转移则强制规定机关负责人自行寻找无效的支出项目，列入“支出转移基金”并将之转用于更重要的项目。①刘昆：《绩效预算：国外经验与借鉴》，中国财政经济出版社2007年版，第223页。这些制度框架均强调了预算制度与绩效提升之间的关系。

由于联邦和州、地方政府（美国的地方政府实际上就是基层政府）之间权力关系的影响，各地方（基层）基本上是在州政府的法律框架之内开展具体评价活动，因此本文不再将地方政府单列讨论。

（一）联邦、州及地方政府的预算绩效管理特点

政府持续地表现出对使用战略规划、绩效衡量以及计划和预算绩效之某种组合的兴趣。这种兴趣得益于这些系统可以提高政府服务的效率和有效性，并增强公民对政府的信心。②Liner E.B，Making Results-Based State Government Work，The Urban Institute，2001.回顾其预算绩效管理的历程，主要呈现这样几个特点：

1.绩效信息与预算决策的结合越来越紧密

早在20世纪初期，为了更好地控制预算并治理腐败，出现了所谓“行政预算”（executive budget）。截止到1920年，有23个州实施了行政预算（Burkhead，1956）。③Burkhead J，Government Budgeting，Wiley，1956.20世纪后半期，开始更多关注成本较低的工作组织和产出方式，试图提高预算决策效率，进而将项目和绩效信息整合到预算过程之中。其中卓有成效的举措是引入零基预算（ZBB）等综合预算制度，尝试将目标管理、绩效评价、生产力改进等管理改革与预算过程相联系。④Clynch B.E.J.，T.P.Lauth，Budgeting in the States：Institutions，Processes，and Policies，Praeger Publishers，2006.例如，早在20世纪中叶，胡佛委员会就提出了“绩效预算”需要采用更好的测量技术，以帮助管理人员评估各种产出方法的效率。⑤Schick A，“The Road to PPB：The Stages of Budget Reform，”Public Administration Review，1966，pp.243-258.1993年的《政府绩效与结果法案》要求将绩效信息整合纳入预算过程，实行以绩效为基础的预算。⑥U.S.General Accounting Office，Executive Guide：Effectively Implementing the Government Performance and Results Act of 1993，GAO/GGD-96-118，1996.到2008年，几乎所有州都开始了某种形式的绩效测量，39个州制定了基于绩效的预算法，并要求结合机构预算来报告绩效测量结果，25个州声称采用了全面绩效预算。⑦NASBO，Budget Processes in the States-2008，2008.以弗吉尼亚州为例，从1998-2000年的预算编制开始，大多数新的预算都伴随着一项绩效指标，从而将绩效语言“主流化”。2000-2002年的预算加强了绩效测度与预算决策之间的联系，各机构需要在预算申请中提交绩效和战略规划信息；各机构应说明预算提案如何与其自身（或州）的战略优先事项挂钩，以及获得的资助将如何影响目标的实现。如果某项预算提案与现有的绩效指标无关，该机构就需要说明如何衡量这项工作的成功与否。⑧Hill H.，M.Andrews，“Reforming Budget Ritual and Budget Practice：the Case of Performance Management Implementation in Virginia，”International Journal of Public Administration，no.28，2005，pp.255-272.

值得注意的是，在那些以强大的绩效预算系统而闻名的地方，如加利福尼亚州的森尼韦尔市（Sunnyvale），非常重视使用绩效数据来为预算决策提供信息。然而，像森尼韦尔市这样的案例并不常见。正如Cheryle（1995）对部分州政府的研究中指出的，将绩效信息纳入预算，并不意味着改变预算决策的方法，①Broom C.A.，“Performance-Based Government Models：Building A Track Record，”Public Budgeting&Finance，no.15，1995，pp.3-17.其原因在于，美国大多数州的预算程序并不特别强调绩效信息在决策中的作用，这使得建立新的绩效导向预算变得极其困难。Jordan与Hackbart（1999）的研究也证实，尽管有44个州已经使用了绩效测量方法，真正影响到预算资金分配的只有13个州。即便如此，对于项目绩效的习惯性关注也是绩效政府成型的开始，即使很难将绩效信息与预算分配直接挂钩，在披露此类信息时，也确实会发生有利于绩效改进的变化。

此外，研究者还发现以下因素与绩效信息使用呈正相关关系：行政稳定性（Askim et al.，2008）、内在要求和较低级别的政府（Julnes&Holzer，2001）、将组织成员纳入绩效管理流程（Melkers&Willoughby，2005）、首席执行官（Bourdeaux&Chikoto，2008）。与绩效信息使用负相关的因素包括：中央机构为控制政策议程所做的努力（Moynihan&Ingraham，2004）和测量面临的挑战（Dull，2009）。

2.绩效预算获得了更广泛的立法支撑

立法增强了各州绩效预算的合法性，详细且明确的立法可以展示所有预算阶段的绩效测量工具，并为更强有力的绩效预算实践提供支持。Lu等（2009）发现，2008年政府绩效项目调查得分较高的州已然制定了法律，要求在分配资源时使用绩效评估。随着绩效预算的推进，各州也纷纷通过立法形式将预算决策与绩效管理联系起来。例如，在新泽西州，2010年发布的第8号行政命令（Executive Order 8）规定，在2013财年开始之前，所有22名州专员都要采用绩效预算方法。该州财政部门制定了一项三年计划，以确保实现这些目标，并呼吁在第一年制定绩效衡量和报告计划，在第二年使用绩效指标进行管理，再将预算决策与第三年的绩效评估联系起来。②Holzer M.，L.B.Mullins，M.Ferreira，“Implementing Performance Budgeting at the State level：Lessons Learned from New Jersey，”International Journal of Public Administration 39，no.2，2016，pp.95-106.

3.预算绩效评价结果的整合应用领域进一步拓宽

通常来说，绩效结果主要应用在三个方面：第一是将评估结果与预算相联系，实现支出效益的最大化；第二是将评估结果用于人事改革；第三是将评估结果用于组织结构优化。③祁凡骅、张璋：《政府绩效管理：国际的潮流与中国的探索》，中国方正出版社2013年版，第229页。根据州预算官员协会（NASBO）的数据，使用绩效导向预算的州正在增加。其调查显示，截至2015年，绩效衡量指标最常见的用途是支持内部机构或项目管理（42个州）、传达执行预算建议（39个州）、项目评估（35个州）、战略规划和确定优先事项（34个州）。较少州（22个州）的报告认为，绩效指标被用于影响立法行动的拨款。路易斯安那州、新泽西州、德克萨斯州和哥伦比亚特区的报告中称使用绩效预算作为主要预算方法，但所有报告都强调使用绩效衡量指标来提供预算建议。

（二）预算绩效指标的变化趋势

美国联邦、州及地方政府的绩效管理体系呈现目标导向的特点。其绩效指标体系包括两个层次，一是政府层次的综合评估指标体系；二是政府部门或项目的指标体系。但其绩效指标模型的基本内涵是一致的，只是在具体的指标选择、指标描述、指标数量上存在一定差异。④王玉明：《美国构建政府绩效评估指标体系的探索与启示》，《兰州学刊》2007年第6期。近年来，美国预算绩效管理指标设置的变化趋势主要包括这样几个方面：

1.预算绩效指标越来越战略化

近年来，美国预算绩效指标框架总体上呈现指标战略化的特点，不符合战略规划的指标逐渐被舍弃，也有新的符合战略规划的指标投入使用。譬如，针对德克萨斯州2013-2017年绩效报告的分析显示，自2015年开始，“战略02-01-02：水务公司监督”及相应的输出指标“执行效率评估数量（关键）”“处理的地区申请数量”和“已处理的便利和必要性申请证书数量”已经被删去。类似地，在2013年德克萨斯州的年度绩效报告中，“目标03-01：执法和合规援助”下原本设定的10个成果指标，自2014年起有3个（监管社区实施污染预防、环境管理系统、其他创新计划所导致的减少排放吨数）不再进行报告。这是由于第82届立法会议的预算削减，导致该项目的资源被重新分配给其他项目。

2.预算绩效指标越来越全面且综合

通常来说，在给定的评价范围内，一个良好的预算绩效指标框架应该是全面且综合的，不仅要包括某些预期的结果，也应该包括其他可能被忽略的重要结果。譬如，美国政府会计准则委员会（Governmental Accounting Standards Board，GASB）1994年发布了一份政府服务提供与成就（Service Efforts and Accomplishments，SEA）的报告，系统开发了一个颇具特色和可操作性的绩效指标体系，其目的在于提供更完整的绩效信息，而不仅局限于传统财务报表信息，以帮助用户评价服务提供的经济性、效率性和效果性。2008年11月，GASB发布了第5号概念声明，对SEA报告的绩效指标体系进行了修订，更新了一些不准确的表述，明确了SEA绩效指标的要素构成和可用于报告绩效信息的各种SEA指标。例如：“成本—成果指标”被修改为“将服务提供与成果（或结果）联系起来的效率指标”，因为“成本—成果指标”或“效果性（effectiveness）指标”往往容易被误认为仅包括每一单位产出或成果所需要耗费的成本，而“效率（efficiency）指标”则通常不会产生这种误解。

3.指标的关注焦点从成本-效率逐渐转向结果

近年来，美国绩效测量的关注点从成本-效率转向结果的趋势非常明显。各级政府管理者不再仅关注投入以及实际花费的资金而更加注重结果。将有用的绩效衡量与仅仅跟踪事件或成本的绩效衡量区分开来，意味着衡量标准从考虑数量向考虑结果转变。①Melkers J.，K.Willoughby，“Models of Performance-Measurement Use in Local Governments：Understanding Budgeting，Communication and Lasting Effects，”Public Administration Review 65，no.2，2005，pp.180-190.以明尼苏达州为例，明尼苏达管理与预算局（MMB）在2016-2017双年度预算中，要求每个机构确定其支持的结果，接下来，对于每个确定的结果，MMB要求各机构确定推进该项目的计划和活动；最后，对于每个计划或活动，MMB鼓励各机构使用“基于结果的问责制”框架，来传达适当的目标、战略和绩效衡量标准。②Minnesota Management and Budget，“Statewide Outcomes and Results Based Accountability Instructions-FY 2016-17 Biennial Budget，”2016.

预算说明往往可以解释社会需求与满足这些需求之计划间的假设关系。如果各州想要更多地使用计划信息，他们需要在预算说明中首先对于效果性和生产率等概念进行阐释。研究调查发现，在2000年的州预算报告说明中，讨论效果性（effectiveness）的州比例显著增加，③Burns R.C.，Jr R.D.Lee，“The Ups and Downs of State Budget Process Reform：Experience of Three Decades，”Public Budgeting&Finance 24，no.3，2004，pp.1-19.从1995年的42%跃升至2000年的72%，生产率（productivity）从79%增加到86%。在2000年，超过一半的州在其预算文件中报告了效果性和生产率指标（二者均占57%），而在1970年这一比例只有不到10%。自1970年以来，这些指标在预算文件中的使用总体上得以稳定增长，特别是1995年至2000年间，大多数机构都在预算文件中列入了效果性指标。

4.21世纪以来的最新进展

进入21世纪以来，在绩效测量标准的变动方面，从内部的、机构导向的绩效测量标准，转向更加强调外部的、以公民为中心的测量标准。从电子政务法案（E-Government Act of 2002，EGA）和项目等级评价工具（PART）开始，到《政府绩效与结果现代化法案》（GPRAMA）和众议院H.R.1660法案，都强调了公民对机构及其服务的看法，通过收集公民反馈和相关的外部指标，突出了绩效测量的重要性。①Morgeson F.V.，“Government Performance Measurement Comes of Age，”in Citizen Satisfaction，New York：Palgrave Macmillan，2014，pp.15-32.

在绩效管理工具的具体应用方面，PART及GPRAMA实践的经验教训如下：一是合理地平衡绩效评估计划与机构计划。PART将注意力过多集中在项目层面的结果上，而不是《政府绩效与结果法案》（GPRA）的机构计划层面。在同类政府的第一次评估试验中，PART要求各机构将“独立和质量项目评估”与绩效评估作为支持其项目价值的证据，以至于评估质量影响了最终的PART分数（Heinrich，2012）。②Heinrich C.J.，“How Credible is the Evidence，and Does It Matter?An Analysis of the Program Assessment Rating Tool，”Public Administration Review 72，no.1，2012，pp.123-134.二是应该注重推动机构开发和使用合理的绩效指标。GPRA和PART都推动了各机构对于绩效测量指标的开发，GPRAMA不仅旨在加强资源分配与信息之间的联系，更推动了各机构参与制定符合自身特点的指标（Mihm，2011）。③Mihm JC，“Commentary on‘The Obama Administration and PBB：Building on the Legacy of Federal Performance-Informed Budgeting’，”Public Administration Review 71，no.3，2011，pp.356-367.但绩效管理体系的最终考验在于其实际实施，而不是所产生的目标和指标的数量。④Moynihan D.P.，D.P.Hawes，“Responsiveness to Reform Values：The Influence of the Environment on Performance Information Use，”Public Administration Review 72，no.s1，2012，pp.S95-S105.三是通过改进管理机制来加强对绩效目标的管理。OMB试图通过GPRAMA中的报告机制来建立“对可靠数据分析和补充评估的需求”。⑤OMB，“The Presidents Budget Proposal for Fiscal Year 2015：Analytical Perspectives，”accessed June 13，2020，http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/BUDGET-2015-PER/pdf/BUDGET-2015-PER-4-3.pdf.这代表了一种重大转变，即通过改进优先级设定、战略调整协作以及绩效测量的使用，来加强机构决策和目标实现。

二、欧盟的预算绩效管理框架

随着20世纪80年代“新公共管理”运动的兴起，欧洲各国公共部门开始尝试引入私人部门的绩效管理工具，以推进政府治理的现代化。⑥孙迎春：《欧洲通用绩效评估框架的发展及启示》，《国家行政学院学报》2006年第6期。欧盟成立以来，欧盟委员会十分重视预算绩效管理，每个部门都根据委员会的优先事项发布多年期战略计划和年度管理计划，并定期对预算支出计划进行绩效评价。

（一）欧盟委员会的战略计划与管理计划

战略计划属于规划文件，各部门在战略计划内描述他们将如何为委员会更广泛的政治目标做出贡献，并确定五年内的具体部门目标。在战略计划之下，每个部门还制定了未来一年的年度管理计划，概述了部门活动以及如何为实现战略计划中设定的目标做出贡献。①European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed May 14，2020，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.

1.战略计划

战略计划（strategic plans）基于欧盟委员会的10个政治优先事项而制定，主要通过影响指标（impact indicators）来衡量这些目标的实现状况。在总体目标之下，每个部门还会设置具体目标（specific objectives），并附有结果指标（result indicators）、里程碑（milestones）和目标值（targets），用于衡量和报告部门为实现其具体目标所取得的进展。②European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed May 14，2020，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.

以2016-2020年的战略计划为例，其中关于2016-2020年战略愿景的目标是“为了实现总体目标，欧盟委员会将切实有效地管理与保护资产和资源，吸引和培养最优秀的人才”，并通过“对欧盟委员会的信任度”和“委员会工作人员参与度指数”这两个影响指标来衡量这一总体目标的实现程度。

此外，还设立了若干具体预算绩效目标，主要包括：推动战略预算计划的进程，确保全面实施多年度财务框架；在多年度财务框架之下，有效管理欧盟预算支出，以响应多年度财务框架中的优先事项；有效地管理和控制欧盟预算收入，特别是联盟自有资源；保持高质量的会计与财务框架，以便提供真实和公平的年度账目；支持欧盟预算的实施和有效的资金管理，维护和开发高质量的信息系统；促进财务规则的一致性，通过简化、健全的财务管理体系来控制成本收益。③European Commission，“Strategic Plan 2016-2020，”Brussel：European Commission，2016.

2.管理计划

欧盟委员会的每个部门都要制定未来一年的管理计划（management plans），使得部门的管理层能够计划、跟踪和报告其所有活动、资源和人员需求。在管理计划中，各部门根据委员会的优先事项和战略目标，确定未来一年的主要行动和产出，④European Commission，“Management Plan 2018-Budget，”accessed October 17，2018，https：//ec.europa.eu/info/publications/management-plan-2018-budget_en.并阐述这些行动和产出将如何有助于实现部门的既定战略目标。⑤European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed October 17，2018，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.因此，管理计划中的绩效评价是以部门产出为核心展开的。管理计划与战略计划的预算绩效指标框架十分相似，但仍有所不同，主要存在以下两点差异：一是目标制定始于预算产出，是产出的具体说明或细节完善；二是不再像战略计划那样区分指标类型（“影响指标”和“结果指标”），而是统一使用“指标”的称谓。

以欧盟2018年的预算管理计划为例，该计划阐述了8项主要年度产出，分别从人力资源管理、财务管理、信息管理和对外交流活动三个维度来阐述组织管理产出，其中年度主要产出7为“推动欧盟预算战略侧重结果”，并设置了7个指标进行衡量（如表1所示）。

表1 欧盟2018年预算管理计划中“产出7”的绩效指标

（二）欧盟委员会支出计划的绩效框架

该绩效框架用于评价欧盟2014-2020年预算中列出的支出计划，其目的在于向利益相关方提供关于计划和活动的充分绩效信息。整体框架与委员会战略计划及管理计划的绩效指标框架类似，大体上由总体目标、具体目标和指标构成，不过对于指标的衡量标准却有所不同。衡量标准不再是具体的数量或百分比，而是距离目标的差距，也就是计划的产出相对于目标的进度。①European Commission，“EU Budget 2014-2020 Programme’s Performance Overview，”Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018.以欧盟2014-2020年就业与社会创新计划为例，指标衡量的呈现方式如图1所示：

图1 欧盟2014-2020年就业与社会创新计划绩效指标

三、预算绩效管理框架构建的经验与启示

（一）预算绩效管理框架建设的主要经验

1.充分体现法制化和规范化的特点

在各国预算绩效管理实践中，明确评价指标设定方法以及指标设计的工作手册，对于规范绩效评价工作是十分重要的。它不仅规范了评价中使用的方法、流程、指标选取、数据获得以及报告撰写范式等核心要素，也有助于对各评价对象进行横向的比较与分析。

在国际组织中，OECD/DAC的五大评价准则已成为绩效评估领域最具影响力的评价准则。在此基础上，其他国际组织在其工作手册中也明确了各自的预算绩效指标框架。例如，联合国开发计划署制定的《综合结果和资源框架》清楚地显示了资源和结果的分配，使利益相关者能够轻松监控绩效和掌握资金流向。

各国也致力于将预算绩效体系的建设落到实处。例如，2001年瑞典预算法引入了“政府活动的统一结构”。法国于2001年8月发布了新的《财政组织法》，确立了结果和绩效导向的绩效预算。2015年7月，英国内阁及财政部和各部门共同签订了单一部门计划（SDPs），旨在设立关键优先事项以及绩效指标，并说明它们与部门日常运作之间的关系。①Comptroller and Auditor General，“Government’s Management of Its Performance：Progress with Single Departmental Plans，”London：The National Audit Office，2016.根据澳大利亚财政部的工作指南，自2015年起，除在每年5月制定职责预算报告之外，还要在8月31日之前制定出部门计划，并将年度绩效报告纳入年度报告之中。②Department of Finance，“Resource Management Guide No.130-Overview of the Enhanced Commonwealth Performance Framework，”Canberra：Department of Finance，2016.

2.预算绩效管理日益注重结果导向

在预算绩效管理改革的早期阶段，项目绩效和预算分配之间的联系并未得到明确阐述。直到20世纪40年代后期，胡佛委员会才正式明确了绩效预算的概念。20世纪60到80年代，其他发达经济体也相继启动了绩效预算改革实践，如英国、澳大利亚和新西兰等。在过去二十多年中，许多国际组织也陆续推进了绩效预算改革。③Ho A.T.K.，“From Performance Budgeting to Performance Budget Management：Theory and Practice，”Public Administration Review，no.5，2018.

随着全球绩效预算改革浪潮的方兴未艾，各国预算绩效管理的重点由最初的成本-效益为中心，逐渐转向以成果为中心。例如，从1997年开始，澳大利亚的政府服务绩效指标框架中的成效指标之下，进一步增设了成果指标与适当性指标，2004年将产出指标与成果指标分离。④SCRGSP（Steering Committee for the Review of Government Service Provision），“Report on Government Services 2004，vol.A，Approach to Performance Reporting，”Canberra：Productivity Commission，2004.作为部门绩效管理和报告制度的补充，加拿大还采用了一套政府框架，将接受拨款的部门之财务和非财务捐款，映射到同4个政府支出领域（经济、社会、国际和政府事务）相对应的16个高级成果领域。①“Whole-of-government Framework，”February 3，2015，accessed June 28，2020，https：//www.tbs-sct.gc.ca/ppg-cpr/frame-cadre-eng.aspx.韩国的预算绩效管理体系突出了以结果为导向，在2000年和2003年分两个阶段推进实施，各部门通过战略计划和业绩报告系统地衡量绩效，其结果纳入预算决策过程。绩效报告本身包括已实现和未实现的成果（未实现的原因）以及完成未实现目标的时间表，结果（或产出）目标则交由各部门自行确定。②Kim S.“Korean Framework on Performance Management”，International Seminar on Performance Management for the Public Sector-Sri Lanka，Korea Institute of Public Administration.June 26，2015，accessed June 27，2020，http：//www.slideshare.net/productivitylk/korean-framework-on-performance-management-shin-kim.一些国际组织也开始使用逻辑模型（logic model）或其变体，来更好地分析和呈现项目的结果。③马蔡琛、桂梓椋：《基于逻辑模型视角的预算绩效指标建设》，《地方财政研究》2019年第11期。通过逻辑模型分析各环节的因果关系（投入、活动、产出、成果及影响），将项目投入与最终结果相联系。

3.预算绩效指标的更新因时制宜

预算绩效指标需要注意及时更新，以适应实际使用的需要。尽管在设计指标时，已然尽可能兼顾科学、统一、可比性强等标准，但指标框架的构建不是一劳永逸的。由于预算绩效管理中遇到的情况在不断变化，应该根据实践中新发现的问题进行实时调整。例如，OECD/DAC在订立统一的原则与标准之后，仍对相应准则内容不断更新，其指南中也明确要求“根据实际经验编写，并在经验的基础上不断完善。”④OECD，“Evaluating Development Co-operation：Summary of Key Norms and Standards，”2010.在法国，总理办公室与经济、社会和环境委员会于2015年设立了新财富指标板（Dashboard of New Wealth Indicators），包含了10个绩效指标；⑤“New indicators of wealth，”October 28，2015，accessed June 27，2020，https：//www.gouvernement.fr/en/new-indicators-of-wealth.在芬兰，建立了适用于总理办公室和统计局之间的联合项目的绩效框架；⑥“Findicator，”accessed June 27，2020，https：//findikaattori.fi/en.另一个例子是瑞士联邦统计局和联邦环境办公室联合项目的MONET指标系统，旨在利用指标来确定国家发展的可持续性。该系统使用73个全面指标、9个全球指标、17个关键指标、5个性别平等指标，来衡量可持续性的进展情况。⑦“Le système d'indicateurs MONET，”November 27，2018，accessed June 27，2020，https：//www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/sustainable-development/monet.html.

具体到预算绩效指标的数量，有些国家优先考虑了能够更好反映政策战略和管理目标的指标，并对指标数量进行了精简。例如，在2007至2017年间，法国的绩效指标数量从1173个稳步下降到765个；⑧Moretti D.，Kraan D.J.，“Budgeting in France，”OECD Journal on Budgeting 18，no.2，2018，pp.8-72.2003年至2012年期间，爱尔兰的“衡量爱尔兰发展”报告中的指标，由10领域、49个子领域的109个指标，收缩至5主题的57个指标。⑨“Measuring Ireland’s Progress，”2012，accessed June27，2020，http：//www.cso.ie/en/releasesandpublications/measuringirelandsprogress/.类似的样本，还有波兰、荷兰等国。

但这并不意味着指标的数量越少越好，而应该结合实际情况进行调整。一味追求指标数量的精简，反倒会产生不能清晰展示计划绩效的尴尬情况。例如，美国农业部、商业部、劳动部等部门的年度绩效报告中，指标数量在最近几年中就呈不断增加的态势。

（二）我国预算绩效管理体系建设的启示

1.完善预算绩效管理的法律法规制度

目前来看，实施预算绩效管理的国家多采用完善法律、法规制度的方式，为预算绩效的持续提升保驾护航。坚实的法律基础作为支撑，有助于加速推进绩效预算的施行，也便于将完整且系统的预算绩效管理体系和相应的操作流程规范化。只有明确了预算绩效管理的制度规范，才能在绩效问责时做到有据可循。否则，将导致绩效评价人员按照主观判断开展预算绩效管理，从而使预算改革流于形式。

此外，在法律法规中应建立起绩效问责保障机制。譬如制定适当的激励措施，将经费预算与其工作任务相挂钩，实现绩效激励约束作用。对预算绩效成果较为突出的部门，适当放宽其预算的自主决策空间，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据。但是，需要注意相关奖惩措施之刚性与柔性的适当结合。过刚的惩罚措施可能会产生负激励，反而催生扭曲申报和欺诈行为。在实际操作中，由于一些机构的努力和结果可能不容易被观察到，惩罚措施可能会导致策略博弈，并损害预算绩效管理本身的价值。

2.预算绩效评价的全过程覆盖

总结性评价是当前绩效评价中更多使用的方式，但这种事后评价也存在一定的问题。例如，事后评价的经验受到所在环境的影响，但往往并不存在相同的设计或相同的实施环境，因此很难将个别经验推广到其他类似的项目上。事后评价的局限性最初是由世界银行运营评价局（即后来的独立评价局）在1997年的一份重建战略中提出的，强调在项目的早期主要进行定期的国家评价，并提供相应的信息，使评价更加有用。①［印］维诺德·托马斯：《公共项目与绩效评估：国际经验》，中国劳动社会保障出版社2015年版，第144-146页。在总结性评价的基础上，在项目启动之前开展前瞻性评价（或评估），以判断预期结果是否能达到目标；在项目进行中开展形成性评价以考核项目推进程度、阶段性目标的完成情况以及项目能否达到预期的成果。不同时段的评价在指标选择上也有所不同，总结性评价注重对成效、长期效果以及项目结果和影响的考核，形成性评价注重对项目的投入产出以及短期效果和风险控制指标的衡量，而前瞻性评价使用预测性的数据对成效指标、效率指标、影响指标和可持续性指标进行评价。

在我国预算绩效评价流程以及指标设定中，应同时注重在事前、事中以及事后对评价对象进行测评，并设计适合不同阶段的相应指标，以确定政策和项目是否按计划实施，并及时对绩效偏差加以修正。

3.预算绩效指标的设置体现个性化

预算绩效指标的设置应充分地体现行业特殊性和部门特点。在对不同行业的项目进行评价时，综合类部门机构选择在统一的一级指标下，为不同项目设置各自的关键评价问题以及二、三级指标，从而更加系统地评价具体项目绩效。例如，联合国对技术转移项目设立的关于技术信息使用、资本构成以及技术转移等方面的具体评价指标。除此之外，对于具有行业特殊性的国际组织来说，也会更直接地选择基于SMART准则①SMART原则是使用最为广泛、认可度最高的绩效指标选取原则。其主要含义为：制定的目标应该是特定的（specific，针对某个领域进行改进）、可测量的（measurable，能够量化或者至少提供衡量进展的指标）、可问责的（assignable，确定由谁来做）、现实的（realistic，在现有的资源条件下可以实现何种结果）以及与时间相关的（time-related，明确何时实现目标），进一步论述可以参阅《构建中的预算绩效指标框架：理论与实践》（马蔡琛等著，山西经济出版社2020年版，第152-153页）。进行绩效指标修订。例如，国际农业发展基金根据自身的项目特点，设立了农村贫困影响和性别平等方面的相关指标，从而更具针对性地细化了指标内容。

同样，在全面实施预算绩效管理的进程中，对指标设置准则和一级、二级指标设立方法提出总体要求之后，各具体评价部门应根据自身特点，对指标准则进行相应的调整，或者在共性指标下设立更具有针对性的个性指标，从而保证指标设置的精准度。也可适当参考美国GAO的跨机构年度指标、芬兰的Findicator指标框架、瑞士的MONET指标系统等绩效指标逻辑模型，随着战略调整或计划推进，对指标进行动态更新与实时维护，从而进一步加快预算绩效管理的全面实施。