加入WTO后我国关税政策的演进及其经验启示

王志刚 张 帅

内容提要：加入世界贸易组织（WTO）以来，我国全面履行关税减让承诺，在世贸组织规则范围内，科学、自主地调整关税税率、税目和专项税收优惠政策，有效地发挥关税的宏观调控职能，并积累了丰富的关税调整经验。但是，关税结构仍然存在一些问题，作为大国财政的重要政策工具，未来关税政策调整应该基于更加宏观的视角，不但要考虑经济因素，还要注意政治、社会、文化以及制度等非经济因素，并进一步关注产业发展特点和绿色发展目标等，平衡好国内产业保护与高质量发展的关系。

一、引 言

1986年12月22日，关贸总协定中国工作组第一次会议在日内瓦举行。至此，中国开始了15年漫长而艰难的“复关-入世”谈判历程。在谈判过程中，我国对有关工业品关税高峰问题、参加协调关税部门问题、加入信息技术协议问题、加入零关税部门问题和农产品关税减让问题等做了一定程度的让步和承诺。最终，我国在2001年12月11日加入了WTO，也开始了大幅度降低关税的过程。2010年中国全面履行入世承诺，所有商品的平均进口关税水平从2001年的15.3%降至2010年的9.8%。经过进一步自主降税，2021年中国进口关税总水平达到7.4%。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，支持构建新发展格局，继续推动高质量发展，经国务院批准，2021年12月国务院关税税则委员会印发通知，决定自2022年起开始调整部分商品的进出口关税，预计调整后我国关税总水平继续维持7.4%。入世以来，财政工作在党中央坚强领导下，坚持自由贸易的基本原则，全面履行入世承诺，灵活运用世贸规则，以开放促改革、以谈判拓空间、以规则保发展，改革财税体制并完善政策体系，为中国改革开放争取更加有利的外部环境、促进贸易结构持续优化、推动创新能力显著提升，为国内经济社会发展和全球化作出积极贡献。

现有文献中有关关税政策演变的研究主要集中在国外。Nenci（2011）对世界关税和贸易自由化的发展历史进行了详细梳理，并将其分为三个阶段：双边自由贸易、关税保护和多边自由贸易。Irwin（2014）总结了美国贸易政策的发展历史，并分析了关税的福利损失、工业化中的保护主义以及斯姆特-霍利关税法案与大萧条的关系等。韦江（1999）回顾了美国建国以来的关税政策，指出20世纪70年代中期以来美国关税政策表现为矛盾和摇摆：一方面仍致力于取消国内外贸易壁垒，另一方面又在保护势力的压力下增设贸易壁垒。冯思睿等（2010）对二战后日本经济高速发展时期的关税制度和政策进行研究，并分析了关税调整的作用与影响。本文系统梳理了加入WTO后我国关税政策的演进，总结关税调整的经验，并提出进一步完善关税调整的几点思路，具有重要理论和现实意义。

二、加入WTO后我国关税的演进历程

加入WTO后我国关税演进可分为三段：2001年加入WTO后的关税减让、2010年完成加入WTO的关税减让承诺，以及2018年自主大幅降低关税的改革。

（一）2001年加入WTO后的关税减让

我国承诺自加入WTO后，将在全国范围内统一实施关税制度。2002年是履行入世关税减让义务的首次降税，也是降税涉及商品最多、降税幅度最大的一年。自2002年1月1日起，我国大幅下调了5332种商品的进口关税，关税总水平由15.3%降低到12%，工业品的平均税率由14.7%降低到11.3%（表1）。

表1 入世前后的关税总水平和工业品关税水平对比情况 单位：%

（二）2010年完成加入WTO的关税减让承诺

在2002年关税减让的基础上，我国按照入世承诺的要求，继续进行关税减让。2003年的关税总水平进一步降低到11%，工业品关税水平降低到10.3%（表2）。2005年是最后一次大范围降税，涉及900多种商品，关税总水平降低至9.9%，工业品关税水平降低到9.0%。其后的几次降税涉及商品范围有限，对关税总水平的影响不大。到2007年，我国关税总水平降低到9.8%。

表2 2003-2010年关税总水平和工业品关税水平及其降幅 单位：%

（三）2018年自主大幅降低关税的改革

2010年我国已全部履行加入WTO的降税承诺，在此之后的一段时期内，主要是根据需要对部分税则税目进行调整。2018年，为适应产业升级、降低企业成本和满足群众多层次消费需求，我国陆续出台了一系列自主降低关税的新措施。一是全面降低药品关税；二是相当幅度降低汽车进口关税；三是较大范围降低日用消费品关税；四是较大范围降低部分工业品关税。这四次自主降税，加上2018年7月1日根据信息技术协议扩大范围谈判成果实施的第三步降税，使我国关税总水平由2017年的9.8%降至7.5%（表3）。降低日用消费品进口关税，有利于扩大特色优势产品进口，满足人民美好生活需要，更好地体现以人民为中心的发展理念，也有利于营造公平竞争市场环境，深化消费品供给侧结构性改革。降低工业品，特别是信息技术产品的关税能够促进企业创新和数字化转型，进一步支持我国制造业和高新技术产业发展。因此，此次关税调整不但有利于完善国内消费结构，降低企业成本，也有利于提高我国对外开放水平，不断拓展贸易发展新空间。

表3 2011-2020年关税总水平和工业品关税水平及其降幅 单位：%

三、我国关税调整的经验总结

总结入世以来我国关税的发展历程，具有以下几个特点：

（一）积极主动履行入世承诺

2001-2005年，我国关税水平由入世前的15.3%降至9.9%，降幅达35.3%，平均每次降幅为8.8%。到2005年1月，我国已执行绝大多数关税削减承诺。2006年，部分产品的关税按照入世承诺继续降低；2007和2008年，仅余个别产品按承诺继续降税。综合而言，在入世前五年，我国关税水平大幅度降低，关税条目大范围调整，快速地履行了关税减让义务，兑现入世承诺。

（二）科学拓展税则税目设置

1992年，我国开始以世界海关组织《商品名称及编码协调制度》为基础设置税则税目（陆跃平，1992），并分别在1996年、2002年、2007年、2012年和2017年，与世界海关组织协调制度进行了同步改版。同时，根据海关监管和科学技术快速发展的需要，针对部分我国特有的贸易量较大或增长较快的产品、新技术产品以及实施进出口管理措施的商品，增设了1400多个本国子目，8位税目数由2001年的7111个逐步增至2018年的8549个。2022年，我国进出口税则税目随《商品名称及编码协调制度》最新版同步调整，并根据国内需要，对部分税则税目等进行调整。调整后，2022年税则共包括8位税目8930个，较2021年净增350个。其中，转版新增581个，删除279个，自主调整新增91个，删除43个。

（三）动态优化并完善对外经贸法律体系

法律法规是经济活动的基础和保障。加入WTO后，我国对法律法规中不符合世界贸易组织规则的条款，坚决予以废止或修订，共集中清理了各类法律法规和部门规章2300多件，包括通过全国人大及其常委会制定或修改的法律14件，通过国务院制定或修改行政法规38件、废止12件，以及国务院有关部门制定、修改或废止部门规章等1000多件。各地共清理19万多件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施，并根据要求分别进行修改和废止处理（杨国华，2021）。此外，逐步健全了贸易促进、贸易救济法律体系、保护知识产权法律法规体系等等，推动对外经济贸易法制化建设。

（四）不断提升关税调整的自主权

关税政策调整分为自主性调整和外部约束性调整。自主性调整是根据本国发展需要进行的调整，而外部约束性调整是受制于外部压力而进行的调整。入世前期我国的关税政策调整目标主要是履行入世承诺，属于外部约束性调整。在完成入世关税减让承诺后，我国实施了一系列自主性关税调整政策，如通过签订自由贸易协定等方式推进贸易投资自由化、给予最不发达国家关税特殊优惠、多次以暂定税率方式大幅自主降低进口关税水平。2022年，我国对部分日用消费品、先进技术装备和资源性产品等进行关税调整，如降低鲑鱼等优质水产品、婴儿服装、滑雪用具等部分消费品进口关税，缓解国内相对紧缺或供应不足的日用消费品的进口需求；降低第三代新型半导体材料碳化硅外延用石墨配件、高速动车用高压电缆、燃料电池用膜电极组件和双极板等关键零部件进口关税，以满足国内生产需要，进一步降低企业负担；降低泥煤、汽油机颗粒捕集器、柴油发动机排气过滤及净化装置、废气再循环阀等商品进口关税，以改善空气质量，支持环保产品生产，促进经济高质量发展；降低黄铁矿、氯化钾等部分资源产品关税，以满足国内对资源性产品的进口需求。此外，我国还扩大特惠税率实施范围。2022年，对与我国建交并完成换文手续的安哥拉共和国等44个最不发达国家实施特惠税率。

（五）推动互惠的贸易协定，实施协定税率

除了基本关税设置外，我国还积极推进与其他国家的双边或多边贸易协定，实施协定税率。协定降税有助于推进双方对等开放市场，在互惠互利的基础上维护我国企业的利益，促进企业在国际市场上的公平竞争。目前，我国已与26个国家和地区签署了19个自贸协定（见表4），这些自贸协定有利于推进贸易区域一体化与推动贸易全球化进程。作为全球最大的自贸协定，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2022年1月1日起正式生效，首批覆盖的国家包括文莱、柬埔寨、老挝、新加坡、泰国、越南等东盟6国和中国、日本、新西兰、澳大利亚等非东盟4国；2022年2月1日起RCEP对韩国生效；2022年3月18日起对马来西亚生效。RCEP将会为区域和全球经济注入新的增长动力，将会加快区域和全球经济复苏，零关税政策将会助推区域和全球贸易扩大。

表4 已签订的自贸区协定一览表

（六）灵活运用关税作为贸易战的反制手段

一方面，为切实维护国家利益，应对部分国家的贸易战，我国灵活运用关税规则，采取特殊关税措施进行反制。2018年，作为对美国特朗普政府针对中国钢铝以及大约1300种进口商品加征关税的回应，我国政府实施了连续、多轮针对性的对等报复措施，涉及大豆、飞机、汽车、水果等共234种美国进口商品。另一方面，为了兼顾经济发展和人民生活需求，我国实施了关税延迟加征的措施。截至2021年12月，相关部门一共发布了六次对美加征关税商品排除延期清单。结合美国推出的延迟加征关税举措，反映出尽管存在着政治干扰因素，但中美两国企业贸易合作的意愿仍然强烈，经济脱钩在短期内难以实现，互惠贸易仍是大趋势。

四、进一步完善关税调整的几点思路

近期，《国务院关税税则委员会关于2022年关税调整方案的通知》对已有进口商品的关税税率、出口商品关税税率、税则税目以及进出口通关事项做出了具体部署，这将进一步优化中国的进出口贸易结构，更好促进形成国内国际双循环新发展格局。未来中国关税仍然要坚持以我为主的基本原则，持续推动关税体系的动态优化。为此，我们提出优化关税政策的几点思路。

（一）调整关税要有更大的宏观视角

作为大国财政的政策工具，关税调整要站在更大的宏观视角，不但要考虑经济因素，还要注意政治、社会、文化、制度等非经济因素，以及经济因素和非经济因素之间的交互作用。

首先，经济因素主要包括资源禀赋、经济发展阶段和产业结构等，其中产业竞争力是设置关税的一个依据。一国的某产业具有潜在的比较优势，但是由于缺乏专有技术和较少的初始投入，该产业难以建立与外国公司的竞争优势，此时应设置一定的关税对其进行暂时保护；而当该产业已具备较强的国际竞争力，并产生经济规模效应，那么关税可适当地降低，以提高国内居民的整体福利水平。当前，我国某些行业具有较强的国际优势，如纺织、家电、钢铁、石化、建材等，但与其他国家相比关税水平仍相对过高，应适当降低。除了产业竞争力外，还应考虑经济发展的现状。对于我国对外依赖度较高的能源商品和农产品，如石油、天然气、铁矿石、铜矿石、煤炭、粮食等，应进一步降低关税并加大相关商品的进口，来弥补国内供给或进口替代的不足，为促进构建国内国际双循环新发展格局争取有利条件。

其次，非经济因素包括政治因素、利益集团博弈、军事战略同盟和工会组织等，在设置关税时不仅要考虑大国博弈的地缘政治力量，还要平衡国家内部各方的利益诉求。国际上，在继续深化与发达经济体贸易合作的基础上，积极拓展与亚洲、拉美、非洲等新兴市场贸易，加强“一带一路”沿线国家的贸易合作，针对这些国家设置协定税率或特惠税率。在国内，针对中西部地区和东北地区的发展特征与地区优势，实施特定关税税率，支持中西部地区深度融入共建“一带一路”大格局，支持东北地区扩大开放，落实中俄远东合作规划。

（二）依据产业特点调整关税

关税设置应该充分平衡保护国内产业和促进国内产业发展的关系。对于自主可控且亟须发展的产业可以设置关税进行一定保护，但是对于我国无法独立生产，或者质量无法满足需求的产品则应尽可能选择低关税。因此，我国关税制度宜顺应实体经济创新发展要求，关注制造业重点发展领域，梳理清楚哪些细分产品需要用高关税保护促进其发展，哪些产品需要低关税引进国外先进设备促进其发展，进而对关税税率进行优化调整，才能有助于我国实现制造强国和相关产业结构的转型升级的目标。2019年，中国工程院对26类有代表性的制造业产业进行国际比较分析，结果显示，中国具有国际竞争优势的产业有11类，分别是：通信设备、先进轨道交通装备、输变电装备、纺织、家电、航天装备、新能源汽车、发电装备、钢铁、石化、建材，这些产业的关税可适当降低。另一方面，中国与世界差距较大的产业有15类，分别是：飞机、航空机载设备及系统、高档数控机床与基础制造装备、机器人、高技术船舶与海洋工程装备、节能汽车、高性能医疗器械、新材料、生物医药、食品、集成电路及专用设备、操作系统与工业软件、智能制造核心信息设备、航空发动机、农业装备。除产业链中的“卡脖子”产品外，如集成电路产业的光刻机、通信装备产业的高端芯片、轨道交通装备产业的轴承和运行控制系统、电力装备产业的燃气轮机热部件，以及飞机、汽车等行业的设计和仿真软件等，其他产品可适当地提高关税水平。

（三）关税调整应进一步重视绿色发展

关税设置应该充分发挥对于环境保护的引导作用，这也是“双碳”战略的要求。目前我国已经降低了一部分节能环保产品的进口关税，并全面禁止固体废物进口，但大部分节能产品的关税依然相对较高，而且某些高污染高耗能产品的进口仍未被遏制（张浩，2018）。为践行绿色发展理念，关税调整应注意以下几个方面：第一，在关税立法上应更多考虑生态环境保护的内容；第二，进一步扩大节能产品的降税广度与力度；第三，在税则条目中对一些重点的“两高一资”产品单独列支，并实施较高关税，提高出口税率，减轻对国内资源的开采和生态破坏程度。