用能约束的成本效应及应对策略

中国财科院“企业成本”调研“用能约束的成本效应”专题组

内容提要：实现“双碳”目标的关键在于优化能源消费结构，这将导致经济社会主体对传统能源的使用受到更多、更强的限制。不断趋严的用能约束将从多方面对经济社会发展产生冲击，是实现“双碳”目标过程中必须妥善解决的挑战。本文以2021年全国各地普遍实施的有序用电为案例，通过线上调研等方式系统考察用能约束对企业成本的影响以及对经济社会发展的冲击。在剖析产生原因与演变趋势的基础上，深入探讨应对用能约束的基本思路与可行对策，助力推进经济社会可持续高质量发展。

一、引 言

当前，我国经济发展从高速增长时期进入中低速增长的新常态时期。其中，相互交织、日益凸显的能源和环境约束是我国经济增速下行的重要原因，也是实现经济社会可持续高质量发展必须攻克的难题（肖文和唐兆希，2011；何小钢，2015；杨先明等，2016；潘苏楠等，2020）。2020年，党中央、国务院作出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的重大战略决策①2021年，党中央、国务院相继印发《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前实现碳达峰行动方案》等政策文件，进一步明确实现“双碳”目标的阶段性工作安排。，并将其纳入生态文明建设整体布局。实现“双碳”目标是破解能源和环境约束的根本途径，其关键在于优化能源结构②其中，就非化石能源消费占比而言，我国的阶段性目标是2025年达到20%左右、2030年达到25%左右、2060年达到80%以上。、降低能源特别是传统化石能源的消耗强度。相应地，必须不断加强对煤炭、火电等传统能源的使用约束，即强化用能约束。

从能源约束到用能约束，意味着微观主体将面临更加直接、更加普遍的制约。特别地，各级政府主动施加的行政性约束将逐步成为用能约束的主要来源，有序用电、能耗双控等便是典型代表③本文使用“用能约束”而非“能源约束”，目的在于强调微观主体在能源使用所受约束方面出现的变化，凸显政府政策调控和干预的作用。。用能约束如何影响经济社会发展，中长期应如何应对用能约束等，都需要我们进行深入研究和思考。而在基于劳动力的成本优势日渐丧失、企业成本压力日益凸显的背景下，用能约束是否以及如何作用于企业成本更值得我们关注。因此，与已有研究侧重于从中宏观层面探讨能源约束问题不同（林伯强等，2010；刘杨等，2014；郭高晶，2018；高赢和冯宗宪，2018；张恒和赵尚梅，2018；李世祥等，2020），本文从微观层面着手，系统探讨用能约束的成本效应以及可行的应对策略。

2021年第三季度，全国超过20个省市启动有序用电方案，部分地区甚至频繁实行拉闸限电①所谓有序用电，是指在电力供应不足、突发事件等情况下，通过行政措施、经济手段、技术方法，依法控制部分用电需求，维护供用电秩序平稳。“有序用电”不同于“拉闸限电”，它包括错峰、避峰、轮休、让电、负控限电等一系列措施，后者仅是前者的一种极端形式。当然，两者的本质相同，即给企业施加用能约束（主要是限电）。，给企业生产经营和经济社会发展造成较大冲击。同期，大宗商品价格上涨、原材料价格迅猛上升等现象也引发了极大的社会关注。毫无疑问，这给我们考察用能约束问题提供了现实场景。2021年10-11月，中国财政科学研究院启动第六次“企业成本”大型调研活动，并成立多个调研组开展专题调查研究。其中，本专题组以全国普遍实施的有序用电为案例，综合采用多种调研方式，深入剖析用能约束对企业生产经营成本的直接与间接影响，并探索可行的应对策略。调研发现，以有序用电为代表的用能约束将从多个方面增加企业的生产经营成本，并给经济社会发展带来多重负面冲击。中长期，我们应当从创新政策工具、优化方式方法、增强政策效能、减少政策不确定性等多个方面着手，加快促进企业高质量发展和产业结构转型升级，积极应对日益趋严的用能约束。

二、基本情况与调研对象说明

在我国经济高速发展过程中，电力供需缺口的出现并不鲜见。为此，国家发展改革委于2011年印发《有序用电管理办法》，统筹加强电力需求侧管理，确保电网安全稳定运行，保障社会用电秩序。随后，有序用电偶尔出现于同高温或高寒紧密相关的用电高峰期。然而，2021年第三季度，全国超过20个省市启动有序用电方案，且实施等级不断提高②随着等级由低到高，有序用电的实施覆盖面扩大、强度提高，且主要措施从错峰变为拉闸。。如表1所示，有序用电覆盖范围很广，既有广东、浙江、江苏等发达地区，也有宁夏、广西、云南等欠发达地区，东部、中部、西部和东北地区均有涉及。同时，此轮有序用电持续时间之长也较为罕见，因而是考察用能约束之成本效应的重要场景。

表1 2021年第三季度主要地区有序用电实施情况

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由于产业结构不同，各地面临的用能约束以及地方政府实施有序用电的原因都可能存在较大差异。在有限的时间内，为更加全面地了解实际情况，专题组根据如下两个原则挑选调研地区：一是兼顾能耗大省和能源大省；二是兼顾发达地区和欠发达地区。最终，我们选择在本轮有序用电中具有一定代表性的三个省区，分别是江苏（实施有序用电的发达地区）、湖南（实施有序用电的欠发达地区）、内蒙古（能源大省）。2020年，三个省区的经济发展情况如表2所示，从中可知，三者之间存在显著差异，具体包括：一是江苏的人均GDP远高于湖南和内蒙古；二是虽然第三产业占比最高，但江苏的工业增加值占比也最高，为36.7%，分别比湖南和内蒙古高出7.02、4.73个百分点；三是江苏和湖南的能耗双控工作进展顺利，万元GDP的能耗特别是电耗都在减少，而内蒙古的能耗仍然在增加，2020年其万元GDP能耗和电耗分别同比提高了6.89、6.61个百分点；四是江苏的能源消费总量仍然在快速增长，2020年同比增幅高达7.1%，而湖南和内蒙古都处于低速增长状态；五是在用电方面，江苏和湖南均存在电力缺口问题，分别为1156、375亿千瓦时，相反内蒙古是我国重要的电力等能源输出大省，其电量盈余高达1911亿千瓦时。

表2 2020年江苏、湖南和内蒙古经济发展相关数据

正因为区别较大，三省区实施有序用电的主要原因或目的也截然不同。其中，江苏实施有序用电范围较广，主要是为了推进能耗双控工作；作为资源输入型地区，湖南实施有序用电是因为用电供需增速不同步、用电缺口快速扩大；内蒙古实施有序用电的原因，主要是因为煤炭价格高涨后发电企业缺乏积极性、电力供给规模缩减。

考虑到各省区的实际情况，我们重点考察江苏的工业大市——徐州市（以钢铁、焦化、水泥、热电、装备制造业、新能源等为主导产业），湖南的经济核心区——长沙市（以新材料、工程机械、食品、电子信息、汽车及零部件等为主导产业）和株洲市（以冶金、机械、化工、新材料、生物医药、绿色食品和陶瓷等为主导产业），以及内蒙古的能源重镇——鄂尔多斯市（以煤炭、化工、羊绒、天然气等为主导产业）。如此，确保主要调研地区具备较好的代表性，涵盖发达地区和欠发达地区、能源输入型地区和能源输出型地区。为规避样本选择偏差问题，我们还对山西、辽宁、四川等省市进行了相应考察，并结合公开可查的统计数据进行相关分析。

受疫情防控影响，我们主要以线上座谈、提交书面材料、问卷调查等非接触方式开展调研。在调研中，我们重点考察或访谈两类主体：一是地方政府部门，主要包括发展改革、财政、工业和信息化、科学技术、能源、生态环境、自然资源等领域的行政主管部门；二是各地区的代表性企业。考虑到有序用电等用能约束主要影响原材料等高耗能行业，并进而可能对产业链上下游产生影响，我们重点聚焦三类行业：一是能源行业；二是原材料或高耗能行业；三是以高端制造业为核心的中下游产业。

三、用能约束的成本效应与负面溢出效应

调研发现，以有序用电为代表的用能约束直接或间接提高了企业的生产经营成本。同时，通过产业链上下游的传导，用能约束的成本效应波及整个产业体系，进而产生了不利于经济社会发展的溢出效应。

（一）有序用电的多重成本效应

用能约束的核心，是直接或间接限制经济社会主体对能源的使用。作为用能约束的重要形式，有序用电主要通过两种形式对企业用电施加影响：一是降低用电负荷，使其不能根据生产经营需要自由使用电力；二是减少用电时长，使其必须根据相关要求停工停产。总之，有序用电的实施导致企业可用电量不足，只能选择减产甚至停产。随着有序用电方案的实施，关联企业的成本压力进一步凸显，主要表现为如下几个方面：

一是提高用电成本。在电力价格尚未完全市场化之前，用电紧张并不会直接提升企业的购电成本。但是，为解决用电缺口、实现稳定市场，企业必须通过其他方式获取电能，最终导致了实际用电成本的提高。例如，为了保证订单能够及时交付，株洲某机械制造公司购买或租赁发电机自行发电。由于缺乏规模效应，自行发电的成本显著高于购买工业用电，且存在输出功率不稳定等问题。部分企业选择安装分布式风电、使用光伏发电设备、购置储能设施设备，但这些方式并不具有普遍适用性，且同样会大幅增加企业的成本投入。

二是增加生产成本。有序用电对企业最直接的影响，是生产线或生产设备不能正常运转。为了减少用电负荷，企业必须大幅降低产能利用率，因而无法实现单位生产成本的最小化。与限电减产相比，停电停产对企业的成本冲击更大。一方面，由于需要预热、升温或投料，生产线或生产设备的启停导致生产成本大幅增加。以湖南某化学建材有限公司为例，2021年10月期间，该公司共经历了两次拉闸限电及停产，而一次启停会直接增加10多万元的成本。另一方面，频繁启停生产线容易引发生产安全事故、加大产品质量风险，进而增加企业在生产安全和质量风险控制方面的投入。例如，湖南某陶瓷公司表示，由于临时性停电所导致的突然降温，其窑炉可能会因为冷却水供应不足、材料氧化等问题而发生垮塌或爆炸。

三是提高管理成本。有序用电给企业带来了外部制约，使其无法按照既定计划组织生产经营活动。而在政策执行方面，一些地区往往只提前一天或数小时告知企业要限电或停电，这使得企业根本无法对生产计划和业务管理进行妥善调整。某地工信部门反映，有序用电打乱了企业的生产节奏。在缺电的情况下，企业生产线大范围停产、产能得不到有效利用，这导致其已有订单积压严重、无法及时交付，经营管理的难度和成本都大幅提升。对于处于生产旺季的日用消费品、消费类电子产品等传统行业来说，企业因为缺电只能被迫选择轮休或停产，但又必须维持员工队伍的稳定，这进一步增加了其管理成本，且实质性提高了单位产值的人工成本。

四是增加经营风险。有序用电降低了企业的实际生产能力，使其无法正常完成订单，因而面临更大的合同违约风险。一些受访企业表示，即使下游客户有非常稳定的需求，囿于可用产能不足，他们不敢轻易接受订单，只能保持观望。对于拥有在建或新建项目的企业而言，有序用电引发的经营风险更加突出。具体地，除弱化市场预期外，有序用电通过限制产能而提高了原材料、零部件等的采购难度和成本，最终加大了项目建设周期的不确定性。特别地，在疫情全球蔓延背景下，有序用电是否会再次发生尚不明确，这进一步增加了企业面临的风险。

（二）用能约束的负面溢出效应

不管是有序用电还是能耗双控，用能约束的主要作用对象都是高耗能产业，特别是其中的原材料产业①我国高耗能产业主要包括石油、煤炭及其他燃料加工业，电力、热力生产和供应业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业等六大产业。其中，前两者主要属于能源行业，不在本轮有序用电实施范围；其余行业属于至关重要的原材料行业，覆盖基础化学原料、合成材料、塑料制品、水泥、建筑材料、玻璃、陶瓷、钢材、合金等生产最终产品必不可少的原材料和中间投入品。。例如，作为典型的高耗能企业，内蒙古某原材料公司在2021年7月至10月期间共经历了73次限电，直接经济损失高达7.2亿元。由于煤炭、电力等使用规模较大，高耗能产业的用能成本和成本压力因用能约束而显著提高。例如，电费约占普通钢材价格的十分之一，而电解铝行业的电费占其生产成本的比重更是高达30%-40%。同时，用能约束削弱了高耗能企业的能源可得性。有序用电实施期间，高耗能产业阶段性停产十分常见。受此影响，高耗能产业的产能利用率大幅降低，多数原材料的产量出现负增长（参见表3）。

表3 2021年9月部分工业产品产量同比增长情况 单位：%

与能源行业不同，原材料行业的市场化程度较高。同时，相比于中下游企业，原材料企业的议价能力更强，因而更有能力将部分或全部成本上涨压力转嫁给中下游企业。例如，在有序用电期间，水泥企业多次提高水泥售价，煤炭和电力价格上涨所带来的成本增加基本被传导给了其中下游客户。在基础性原材料价格快速上涨的情况下，中下游企业也会通过提高产品价格来转嫁部分成本。也就是说，通过在产业链上下游的传导，有序用电的成本效应最终波及整个产业体系。

有序用电与不断加强的能耗双控、环境规制等一道，显著强化了企业特别是高耗能企业所面临的用能约束。而由于产业链上下游之间的相互依存关系，用能约束的系统性成本效应给经济社会发展带来了较大冲击，主要表现如下：

一是加快原材料价格上涨，加剧物价上涨压力。疫情冲击、宽松货币政策等推动大宗商品价格猛涨，使得通货膨胀持续凸显成为全球性问题。而在我国，有序用电与能源供需失衡一道，进一步推动大宗商品特别是原材料的上涨。2021年10月，我国生产资料价格同比增长17.9%，增幅比9月提高3.7个百分点。其中，原材料工业价格更是同比增长25.7%（见表4），增幅显著高于中下游加工工业和生活资料。原材料价格的大幅上涨，又会传导至中下游行业和居民消费领域，进一步加剧价格上涨压力。例如，2021年10月家用电器及音像器材类、文化办公用品类、建筑材料及五金电料类商品的零售价格分别同比增长2.0%、2.7%、3.4%。特别是由于传导机制不畅通，生产资料的物价上涨尚未完全传导至消费领域，这意味着后期我们将面临较大的物价上涨风险。

表4 2021年6-10月工业生产者出厂价格指数和购进价格指数

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二是企业生产经营受限，工业经济增长放缓。作为煤炭和电力的主要消费部门①2018年，工业的煤炭消费量与煤炭消费总量之比高达95.8%。2020年，第二产业用电量与全社会用电量之比约为68.2%。，工业无疑是用能约束加大下首当其冲的领域。例如，2021年9月15日起，湖南全天24小时执行有序用电，工业企业受影响的范围和程度均显著扩大。9月30日，全省平均工业用电负荷为547.69万千瓦，仅为政策执行前（9月13日前后）相应负荷的58.5%。同时，当日执行有序用电的工业企业占规模以上工业企业总数的46.2%。其中，除危化品生产企业、连续性生产企业因行业特殊性需维持保安负荷外，其余多数处于停产让电状态。全国层面，全国工业产能利用率为77.1%，比二季度降低1.3个百分点，仅比去年同期提高0.4个百分点。2021年9月，工业增加值同比增长3.1%，增速同比降低3.8个百分点、环比降低2.2个百分点②数据来源：国家统计局，http：//www.status.gov.cn。。

三是降低经济运行效率，加大民生保障难度。用能约束不断加大，能源价格和原材料价格不断上升，成本在产业链中不断传导，使得行业间和上下游必须进行利润再分配，明显降低了整体运行效率。调研过程中，很多企业都表示用能约束提高了原材料等物资采购和价格调整的难度。同时，处于中下游行业的企业面临利润锐减的困境。事实上，由于受影响程度不同，用能约束还可能进一步加剧区域发展失衡。另外，除提高居民生活成本外，有序用电等用能约束还加剧了就业保障等民生问题。虽然各地在实施有序用电时坚持“保民生”原则，但用能约束增加了企业特别是中小微型企业的生产经营风险。正如部分受访者所反映的，企业受损甚至出现倒闭，最终也会波及民生。例如，2021年9月，我国规模以上工业企业平均用工人数累计值同比减少0.2%，其中，非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业同比减少0.3%、1.9%、0.3%③值得强调的是，这三大产业的平均用工人数占制造业平均用工人数总量的12.0%（数据来源于国家统计局）。。

四、用能约束的产生原因与未来演变

不管是有序用电还是能耗双控，用能约束都是多重因素共同作用下所引致的。在实现“双碳”目标的背景下，用能约束将进一步演变，进而对经济社会发展施加更加全面、深入的影响。

（一）实施有序用电的直接原因

长期以来，以避错峰用电、拉闸限电等为主要形式的有序用电并不鲜见。但与以往相比，本轮有序用电的覆盖范围更广、持续时间更长、影响程度更深。之所以出现这一情况，是因为多重因素导致电力供需矛盾加剧，地方政府只能通过启动有序用电方案来予以化解。

一方面，疫情防控进入常态化，企业恢复正常生产经营，全社会用电量快速增长。随着疫情形势逐步好转，经济社会系统加快重启，企业和居民的用电量均迅速回升。如图1所示，2021年全社会用电量保持高速增长态势，1-6月每个月的同比增速均接近或大于10%。2021年1-2月，全社会用电量为12588亿千瓦时，已超过2019年同期水平。2021年1-8月，全社会用电量同比增速高达19.3%。即便有序用电导致用电量增速放缓的情况下，2021年全年用电量同比增速仍有10.3%，比2019年增加了超过10000亿千瓦时。

图1 我国全社会用电量及其同比增长速度

另一方面，受煤炭供给紧张、煤炭价格高涨、水电和风电增量有限等多重因素影响，我国发电量增速无法匹配需求增长。一是国内产量增速减缓和国外进口减少导致煤炭供给不足。受多重因素影响，2020年我国原煤产量同比增速仅有0.9%，2021年1-9月规模以上企业的原煤产量仅同比增长3.7%。同时，煤炭进口量大幅减少，2021年1-8月同比减少约10.3%①数据来源：海关总署统计快讯，http：//www.customs.gov.cn。。二是供给不足引发煤炭价格大幅上涨，火力发电企业积极性严重不足。2021年燃料、动力类购进价格保持高位增长，2021年5月当月同比增速超过20%。同样地，煤炭进口价格（规格品7000）高速增长，从2021年3月的750元/吨左右提高至9月的1200元/吨左右，到11月12日更是高达2196元/吨②数据来源：中国电力企业联合会《中国电煤采购价格指数（CECL进口指数）》，https：//www.cec.org.cn/d-etail/index.html?3-303219。。煤炭价格高涨但电价上涨有限，火电企业发电越多、亏损越大，因而缺乏积极性。如图2所示，虽然2021年规模以上企业火力发电量整体增速高于10%，但却呈现明显下滑趋势，且高增速很大一部分是因为疫情冲击下2020年同期基数较小。三是水电严重不足、风电总量有限，我国发电量增速明显低于需求增长。受气候因素影响，2021年我国水力发电量大幅锐减。2021年6-8月，规模以上企业的水力发电量当月均出现4%以上的负增长，与往年形成鲜明反差，导致累计发电量同比增速自7月份起由正转负。与此同时，风力发电量虽然高速增长，但其总量规模有限，增量部分仅能够弥补水电的减少。相应地，我国发电量虽然增速高于10%，但仍然低于全社会用电量的增长。

图2 2021年我国发电量累计同比增速

电力供需缺口不断扩大，各地区特别是电力输入型省市不得不启动有序用电方案，且其实施等级随着供需矛盾加剧而不断提高，拉闸限电、“开二停五”等现象大范围出现。

（二）用能约束产生的根本原因

当前，我国企业遭遇的用能约束存在于两个领域：一是一次能源特别是煤炭；二是电力特别是火电。这些普遍性用能约束直接源于市场供需失衡和相应的政府调控，而根本原因在于产业结构转型升级滞后。能源结构偏煤、产业结构偏重、产业高端化发展不足，从多个方面引发或强化了用能约束。

第一，能源行业对化石能源依赖度过高，煤炭供给不足和价格上涨直接引发用能约束。长期以来，我国积极发展新能源和可再生能源，推进能源结构优化，2020年非化石能源消费占比提高至15.9%。但是，化石能源特别是煤炭仍然是我国能源消费的主要构成，2020年原煤、原油、天然气的占比分别为56.8%、18.9%、8.4%。同时，在2020年的电力消费中，火电占比高达67.9%①数据来源：《中国统计年鉴2021》、国家能源局。。由于能源结构偏重，煤炭进口不足和国内产量有限，导致火电企业和工业用电企业所受约束增强。

第二，工业特别是高耗能行业生产加快，其煤炭和电力需求快速增加，进一步加剧了煤炭和电力供需矛盾。受疫情全球大流行影响，大量海外订单回流，出口需求增加带动生产规模迅速扩大。2021年1-8月，我国规模以上工业企业增加值同比增长13.1%，增速比2020年同期高出12.7个百分点。其中，高耗能行业增速更快，黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、化学纤维制造业、金属制品业的营业收入同比增速分别高达43.3%、37.3%、35.7%、30.0%①数据来源：国家统计局，http：//www.status.gov.cn。。工业生产加快，其对煤炭和电力的需求急剧增加。例如，2021年上半年建材行业的用煤量同比增长12.0%②数据来源：《国家能源局举行新闻发布会介绍2021年上半年能源经济形势等情况》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/29/content_5628146.htm。；2021年1-8月，四大高耗能行业用电量同比增长11.0%，增速比2020年同期高出10.1个百分点③数据来源：中国电力企业联合会《2021年1-8月电力消费情况》。。由此，电力行业同时面临煤炭供给量减少和用电需求增加双重压力，电力供需矛盾更加尖锐。

第三，地方政府既要加强能耗双控，也要调节电力供需矛盾，强化用能约束成为必然选择。工业特别是高耗能行业过快增长，部分地区能耗指标出现紧缺。其中，广东、江苏、福建、陕西等9个省份2021年上半年能耗强度同比不降反升，另有10个省份的能耗降低率未达到进度要求④参见《国家发展改革委办公厅关于印发〈2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表〉的通知》（发改办环资〔2021〕629号）。。事实上，这些地区1-8月的用电量增速大多都高于全国平均水平⑤参见：中国电力企业联合会《2021年1-8月电力消费情况》。，普遍面临用电缺口扩大问题。在双重压力下，部分地方政府只能扩大有序用电实施范围，加大对企业特别是高耗能企业生产的限制力度。其结果是，2021年三季度，我国非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业等行业的产能利用率分别比去年同期减少1.8、4.6、1.0个百分点⑥数据来源：国家统计局《2021年三季度全国工业产能利用率为77.1%》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf-b./2021 10/t20211018_1822961.html。。

用电缺口扩大、用能约束增强，是供需矛盾、环境恶化等多重因素共同作用的结果。但是，产业结构转型升级滞后无疑是根本原因。在能源结构偏煤、产业结构偏重的情况下，经济增速加快必然导致煤炭和火电消费齐升，同时伴随能耗强度提高、污染物排放增加。能源供需矛盾叠加经济发展与环境保护之间的矛盾，使得市场性和行政性用能约束同时出现。

（三）用能约束的未来演变及其影响

以有序用电为代表的用能约束更多属于短期问题，但产业结构转型升级滞后将使得用能约束长期持续存在。除能源危机不断加剧、环境污染日益严重所引致的市场性约束外，各级政府在加强生态环境保护、建设生态文明的过程中也必然给企业施加行政性用能约束。实现碳达峰、碳中和，是解决资源环境约束的根本保障，但这必须通过主动加强用能约束来实现。只有全面建立绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系，我们才能真正消除用能约束，实现用能自由。

在实现“双碳”目标背景下，我国经济社会主体所面临的用能约束将呈现如下变化趋势：一是范围更加广泛。到目前为止，用能约束主要作用于煤炭和电力需求较大的企业，其中高耗能企业是重中之重，较少波及居民生活和公共领域。而要实现“双碳”目标，政府、市场和社会任何一方都必须积极参与。随着“双碳”战略的推进，用能约束将逐步覆盖到社会各界。二是刚性更加突出。相比于发达国家，我国实现“双碳”目标的时间更紧、难度更大、困难更多。特别是我国仍处于工业化发展阶段，化石能源消耗和二氧化碳排放量还将刚性增长，并不断推高碳排放峰值。为此，我们必须从现在开始不断提高用能约束的刚性和强度，确保2030年达到一个较为合理的峰值，为实现碳中和增加腾挪空间。这一过程中，经济社会主体在能源使用上必然面临日益强化的制约。三是形式更加多样。现阶段，企业面临的用能约束形式较为单一，主要是市场供需失衡引致的用能成本提高和政府调控引致的用能可得性降低。但在中长期，不管是市场层面还是政府层面，各种新型的用能约束都将不断涌现，以便督促经济社会主体切实减少碳排放。例如，征收碳税已经在全球多个国家出现，我国也正在研究制定中。

正如习近平总书记所言，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。实现“双碳”目标将使得用能约束长期存在且不断趋严，使得用能成本不断提高、环境污染外部性进一步内部化，这将从方方面面推进经济社会的重构。产业特别是工业，是能源消耗和碳排放的绝对主体①在2020年的综合能源消费中，工业的能源消耗量占比高达66.2%（数据来源于《中国统计年鉴2021》）。，因而也是用能约束的主要受体。用能约束将全方位改变产业发展面临的环境和条件，其中主要包括以下四个方面：一是生产经营成本不断提升，比较优势将发生根本性变化。用能约束将促使能源价格不断提高，并从能源、原材料、设施设备、排放物处理等多个方面推高企业特别是传统企业的成本压力。相应地，我国企业长期具备甚至赖以生存的低成本优势将加快消失。企业要想适应相应的生存条件，就必须加大技术和工业创新投资力度，这在增加成本的同时也会改变企业和产业的比较优势。二是资源禀赋加快调整，产业空间布局将发生系统性变革。用能约束扩面和趋紧，使得以化石能源和电力为核心的资源禀赋加快变化。相应地，主要基于资源禀赋的产业布局也必然进行调整。中西部地区的资源劣势可能转变为资源优势，进而成为未来产业布局的重点。同时，高耗能行业向清洁能源和可再生能源富集地区转移必将加快推进。另外，中低端制造业可能进一步向欠发达国家转移，这可能使我国面临产业空心化等问题。三是国家公共政策体系深度调整，传统产业发展空间进一步受限。用能约束趋严将改变各个产业的相对重要性，传统产业特别是高耗能产业的地位将逐渐弱化。在实施“双碳”战略过程中，公共政策体系必将向绿色低碳产业倾斜。传统产业既要应对不断趋紧的用能约束和成本压力，也将逐步丧失政府优惠政策的支持，发展空间将日益缩减。四是市场需求结构加快演变，转型升级外部压力不断凸显。在日益全面的用能约束下，各行各业所面临的市场需求都将加快向绿色化、低碳化、智能化转型。市场需求结构的系统性变化，将给产业转型升级施加日益增强的外部压力。

五、应对用能约束的思路与策略

在实现“双碳”目标过程中，供需结构变化引致的市场性约束和政府施加的行政性约束相互交织，将对经济社会发展产生深层次、全方位影响。要推进经济社会可持续高质量发展，必须妥善处理应对用能约束趋紧所带来的冲击与挑战。

（一）基本思路

如前所述，我国实现“双碳”目标并非易事。这一过程之中，政府、市场和社会等多方主体都必须发挥积极性和主动性，协同推进节能减排降碳工作。因此，《2030年前碳达峰行动方案》明确提出要“重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等‘碳达峰十大行动’”。相应地，源于政府调控或干预的行政性用能约束将逐渐成为用能约束的主体。

不管是有序用电还是能耗双控，政府主动施加用能约束的根本目的在于提高企业特别是高耗能企业的能源使用成本、内部化其生产经营中的外部性，进而倒逼企业走绿色低碳发展道路、加快产业结构转型升级。但是，强化用能约束必然对产业发展产生不利影响。对于产业结构转型升级而言，用能约束趋严既是机遇也是挑战。其中，挑战主要包括三个方面：一是能源行业清洁化、低碳化发展的难度将因为腾挪空间缩减而大幅增加；二是高耗能行业的生存与发展环境将不断恶化；三是制造业高端化发展将因为内外制约的增加而面临更多风险。只有妥善应对好这些挑战，我们才能有效建立起绿色低碳循环发展的经济体系。

不管源于市场还是政府，用能约束都将不可避免地出现并不断增强。但是，我们可以通过优化施加行政性约束的方式方法、构建有利于增强经济社会主体应对能力的制度和政策体系等，最大程度地消除用能约束的负面冲击。事实上，行政性用能约束是实施“双碳”战略的一部分或自然结果。在做好碳达峰碳中和工作中，我们必须正确处理好三个方面的多组关系。基本目标方面，应权衡好节能减排降碳与经济发展、产业低碳发展与产业安全稳定、产业稳定发展与基本民生保障、清洁能源发展与能源稳定供应之间的关系，不能只顾其一，而是要统筹兼顾并把握主要矛盾。例如，必须以创新体制机制、优化产业结构、加快技术创新和转型升级等促进经济发展，进而实现节能减排降碳，而不是通过降低经济发展速度来实现。工作安排方面，一是处理好短期与中长期的关系，必须将中长期目标融入短期发展规划和实施中来，强化中长期目标的约束和指导作用，以此为基础做好短期工作；二是处理好整体与局部的关系，在推进节能减排降碳全国一盘棋的过程中，也必须兼顾地区之间的差异，注重调动各个地区的积极性和能动性。制度设计方面，一是兼顾制度的刚性与柔性，制度体系既要有足够的刚性，确保各方都参与减排降碳工作，也要有适当的柔性，允许各地、各行业实现碳达峰的时间节点有先有后；二是兼顾政策的确定性与灵活性，政策措施既要有较强的规则性、确定性，便于市场主体建立稳定预期，也要有一定的灵活性，以便应对日益增加的风险与不确定性。

（二）对策建议

当前，必须以做好上述多重目标权衡为基础和准则，加快推进制度创新和政策调整，以促进产业结构转型升级为着力点，整合资源、统筹行动、形成合力，有效应对日益普遍、多元、趋严的用能约束。结合调研中企业表达的诉求和建议，我们认为现阶段应当着重做好如下工作：

第一，健全协同推进体制机制。围绕实现“双碳”目标的需要，加快深化各个领域的体制机制改革和优化调整，为协同、系统推进节能减排降碳工作提供有力的制度支撑。一是进一步深化价格、资源、事业单位等领域的体制机制改革，加快推进全国和区域一体化要素市场的建设，推进各类资源、各种要素的跨地区、跨区域、跨行业自由流动，为市场机制发挥资源配置作用奠定基础。二是加快推进政府职能转变，进一步厘清政府与市场的关系，明确政府在实现碳达峰、碳中和战略中的职能定位和作用边界，引导各级政府从微观干预转向宏观调控、从行政管理转向公共服务，为政府、市场与社会协同参与扫除制度障碍。三是强化顶层设计和规划引领，有效提升中长期发展规划和行动方案的约束性、引领性。四是完善跨部门、跨地区统筹协作机制，理顺部门间权责划分，有效做好全国减排目标的细分，协调好部门间、地区间、行业间的关系，使得各地区、各部门、各行业拧成一股绳、力往一处使。

第二，有效提升政策实施效能。加快推进国家治理体系和治理能力现代化，提高政策制定的科学性、政策执行的合理性、政策调整的规范性，并充分发挥市场和社会主体的作用，全方位提升政策实施效能，有效推动产业结构转型升级。一是以中长期规划为指引，充分发挥各领域专家委员会和高端智库的作用，在广泛调研和征求意见特别是吸收产业界诉求的基础上，针对各行业、各领域出台更加具体的行动指南，指导各部门统筹制定节能减排降碳相关政策，切实提高制度政策体系的科学性。二是以推进数字政府建设为契机，以加快推进政府数据开放共享和整合利用为基础，充分发挥数字技术降低成本、提高效率、加强匹配等作用，提高政府运行和施策的智能化、精准化，在减少支出压力的同时提高政策效能。三是多措并举提高政策调整的规范性、可预见性，避免政策不确定性扰乱市场主体的预期。四是充分发挥行业协会等社会主体的决策咨询、统筹协调、资源整合、沟通联络等作用，为提高政策效能创造更好的社会环境。

第三，加快完善能耗双控政策。创新施加行政性用能约束的方式方法，提高政策的针对性、适用性、系统性，避免出现政策成本大于收益的困境。根据企业反映的问题，现阶段应当重点完善能耗双控政策，引导和督促各地区、各行业切实降低能耗强度，为实现“双碳”目标奠定坚实基础。其中，重点是提高能耗指标管理的弹性、增强能耗双控政策的协调性、提升能耗双控管理的精度。在提升精度方面，可以考虑对企业的能耗进行周期管理。例如，企业在进行数字化改造过程中，大量新设施设备的引入会增加其前期能耗，但会显著降低其后期能耗。如果简单地进行年度管理和考核，则会大幅增加企业的数字化转型成本。相反，周期管理可以更好地发挥企业的主观能动性。另外，应当以“一企一策”原则为基础进行能耗指标分配，不搞行业性歧视，不搞一刀切和突然袭击，确保企业有时间、有机会、有能力通过市场化手段和技术创新来实现转型发展。

第四，构建全面支持政策体系。在施加约束的同时，各级政府也应当从人才、金融、土地、科技创新等各个方面予以系统支持，激励与约束并重，促进企业绿色化、低碳化、数字化、智能化发展，加快实现产业结构转型升级。一是整合利用政府投资政策，不断完善企业转型发展的基础条件，在侧重于清洁能源开发等新兴产业发展的同时，也要为高耗能行业等传统产业的低碳绿色发展创造有利环境。二是完善国家中长期人才发展规划纲要的实施机制，强化地区间、行业间人才政策的统筹协调，确保人才配置结构符合产业转型发展需要。三是提高金融政策的普适性、公平性，有效降低企业转型发展的融资成本。四是建立健全公共资源统筹利用机制，切实提高土地等资源分配的有效性和协同性。五是完善科技创新公共服务体系，加快促进企业科技创新。