浅议欧美组建“数字治理联盟”

□ 文 邱 静

1 引言

近期，美国战略与国际研究中心、马歇尔基金会、贝尔弗中心等美国智库纷纷出台报告，呼吁加强跨大西洋数字合作，组建“数字治理联盟”，打造全新的“数字化大西洋”。2020年12月，欧盟委员会向欧洲议会、欧洲理事会提交了《欧盟-美国应对全球变化新议程》，表达了欧盟希望与美国加强合作的态度。

随着数字技术的快速发展和普遍应用，数字治理已成为关乎世界经济发展和国际规则主导权的重要议题。数字治理的范围也越来越广，目前主要包括数据治理、人工智能治理、数字基础设施及其技术政策、数字平台治理以及数字税收等议题。

美国觊觎数字霸权已久，迫切希望整合盟友资源，强化对数字治理的话语权。美国智库、机构去年以来已多次发布报告，呼吁欧美双方加强跨大西洋数字合作。2021年6月，美国国会参议院通过《2021美国创新和竞争法案》。该法案明确针对可能对国际科技竞争格局产生重大影响的十大关键技术领域加强投资，提出加强与盟友之间合作。同月，欧盟与美国宣布建立贸易和技术理事会，引领欧美数字化转型。2021年9月30日，美国-欧盟贸易和技术理事会在美国匹兹堡举行首次会议，会后发布了联合声明，强调消除贸易壁垒、制定全球标准和促进关键技术发展，以深化跨大西洋两岸经贸合作。

随着数字技术的快速发展和普遍应用，数字治理已成为关乎世界经济发展和国际规则主导权的重要议题。

2 欧美加强数字治理合作

总体来看，欧美各领域交流广泛，存在较大合作需求。在经贸上，双方利益深度融合，合作领域广泛。美国在欧盟的投资总额是对整个亚洲投资的三倍；欧盟对美国的投资约为欧盟对印度和中国投资的八倍。双方政治关系经历特朗普时期的“倒春寒”后，目前正在转暖。自拜登政府上台后，欧美双方关于强化跨大西洋关系同盟的呼声就不绝于耳。在安全上，欧洲更是高度依赖美国，尤其是中东欧国家，希望在网络安全等方面加大与美国合作力度。此外，欧美在历史、文化、语言上同根同源，价值理念相通，人文交流深入。

在数字方面，美欧市场紧密联系，美国科技巨头在欧洲占有绝大部分市场份额，例如脸书在欧洲用户有3.87亿，在美国仅1.9亿。同时，中国数字经济快速发展，某些领域的数字技术全球领先，让欧美感受到较大威胁。

目前美国与欧洲在具体数字治理上具有相似之处并展开合作。例如，为解决数据流动问题，美国与欧盟展开一系列谈判，先后签署了《安全港协议》《隐私盾框架协议》，虽然两个协议先后被欧盟法院判定无效，因为欧盟法院认为美国法律与司法实践无法有效保护欧盟公民数据权利，但是欧美商定针对数据流动议题继续加强谈判，寻求再次形成合作机制；欧美主导的人工智能全球合作伙伴关系（GPAI）基于经合组织的人工智能原则，明确根据“包容性、多样性、创新和经济增长”等原则开发人工智能；双方提出将在出口管制上进一步合作，尤其关注用于“防卫与安全”的新兴技术，还会在半导体供应链上加强合作；在网络治理上欧美拥有较多成功的合作，例如互联网数字分配机构（IANA）职能移交和欧洲互联网治理对话（EuroDIG），并拥有能够互联互通的数字平台和设施；美国与奥地利、法国、意大利、西班牙、英国宣布就数字服务税争端达成妥协，明确欧洲五国将在2023年经合组织支柱一方案生效后取消征收数字服务税，在争端解决上取得了重大进展。

3 形成数字治理联盟的前景并不乐观

尽管欧美双方都有加强数字治理合作的意愿，但组建“数字治理联盟”仍面临诸多掣肘，前景难言乐观。

首先，从地缘战略看，欧美战略目标不同。美国要维护自身霸权，冀图拉住欧洲盟友，维持“美主欧从”的盟友体系。而欧洲越来越意识到，要想成为世界一极，必须实现“战略自主”，加快推进欧洲一体化。即使是拜登政府口口声声“欧美一家亲”，“甩锅”“捅刀”的事情也干了不少。去年美国仓皇从阿富汗撤军，没有事先通知欧洲。欧洲盟友被迫仓促撤离，一片混乱。接着美英澳三国又宣布建立安全伙伴关系“奥库斯”（AUKUS），向澳大利亚转让核潜艇技术，直接导致澳法之间巨额常规潜艇采购协议流产。法国一直对此耿耿于怀。今年法国担任欧盟轮值主席国后，将推动欧洲“战略自主”作为重要议程，主要包括防务自主、数字自主、金融自主等。法国正计划推动欧盟进一步加快数字货币化、企业数字化进程，打造一批欧洲“数字冠军”，进而提升欧洲在全球数字治理中的话语权。

其次，从经济利益看，欧美结构性矛盾难解。美国科技巨头在欧洲攻城略地，几乎垄断了欧洲市场。无论是谷歌、亚马逊等电子平台还是脸书、推特等社交平台，在欧洲都已占据绝对统治地位，掌握了欧洲90%以上的用户数据。美国在数字领域遥遥领先于欧洲，严重挤压了欧洲数字企业的发展空间，损害了欧洲数字利益。欧盟拟出台《数字市场法案》和《数字服务法案》，限制大型数字平台获取垄断性巨额利润，其规制对象主要是美国科技巨头。目前来看，在数字经济中，美强欧弱的态势还将持续，欧洲也会持续寻求“技术主权”。欧美在数字贸易上的分歧恐怕还会加深，错综复杂的矛盾更难解决。

再次，从数字治理理念看，欧美存在分歧。一是隐私权保护。欧洲非常注重隐私权保护，强调“个人尊严”；美国更加注重自由表达权利，对隐私权保护的强调不如欧洲。二是企业发展与个人权利问题。欧洲将个人权利保护视为最高价值目标，而美国则将自由创新理念和政策当作重中之重。当企业自由创新与个人权利保护可能存在冲突时，两者的价值选择有所差异。三是多边主义与单边主义之争。欧洲认同多边主义理念，强调通过国际合作和国际规则实现全球治理。美国自认为“山巅之国”，骨子里认定“美国至上”，强调国家实力决定国际地位，在国际政治上惯用单边主义。

还有从具体数字治理看，欧美有所不同。欧盟制定了非常严格的《通用数据保护条例》，美国的数据立法则采取了“自由市场+行业监管”模式，联邦层面没有统一的数据权利法律；欧盟主张有效保护数据权利是促进数据跨境流动的前提和基础，美国则更加强调数据流动，在其主导的贸易协定中设定数据自由流动条款；“棱镜门事件”导致欧洲对美国政府缺乏信任，美国的《云服务法案》赋权执法机构获取境外数据，让欧洲反感美国的“数据霸权主义”；欧盟主张对人工智能技术发展和应用加强监管，尤其是强调监管高风险应用，立志成为“道德人工智能”的领导者，但美国认为在提供必要指导的同时，避免繁琐监管对人工智能创新的限制；欧盟对美国数字大平台的严格监管可能被美国指责为贸易保护主义行为，容易引发欧美潜在冲突。

最后，从对华态度看，欧美有明显温差。中欧关系与中美关系存在本质差异。欧洲与中国不存在地缘战略冲突，更多从合作视角看待中国发展，与中国保持着紧密的合作关系。美国冷战思维深厚，对中国崛起有很强不适应感，更多从竞争甚至对抗视角看待中国发展。美国拉拢欧洲、组建“数字治理联盟”的重要目的就是应对中国在数字领域的快速发展。而欧洲不赞成美国以安全为由对中国数字企业极力打压的做法，认为这不符合开放合作的国际经济秩序，也将损害欧洲自身的长远利益，因此对组建“数字治理联盟”态度谨慎。

双方成立的美欧贸易和技术理事会将就此发挥重要作用，可能发展为欧美数字治理合作的重要平台。

4 结束语

当今世界，在百年变局与世纪疫情相互交织影响下，大国愈发重视对数字治理的顶层设计、理念引导和实践操作。欧美作为世界最发达地区，拥有先进的数字技术和广阔的市场。如双方在数字治理领域进行强强联合，开展“联盟式”的合作，将进一步强化西方国家在数字领域的领先地位，可能形成新的创新垄断。因此尽管面临诸多挑战，欧美双方仍在通过磋商与协调，努力弥合分歧，凝聚共识。双方成立的美欧贸易和技术理事会可能发展为欧美数字治理合作的重要平台。经济合作与发展组织、世界贸易组织、二十国集团峰会、七国集团峰会、联合国互联网治理机制、国际标准化组织等都可能成为欧美共同推动数字治理议题的平台。未来欧美在技术研发、基础设施建设、治理规则推广等方面推动发展“数字大西洋”伙伴关系，有关动向值得密切关注。■