互联网平台封禁行为的《反垄断法》规制

□ 文 袁晨悦

互联网平台之间为了保持竞争优势、防止用户流失而互相进行链接、内容的封禁已经成为竞争模式之一。

0 引言

数字经济产业蓬勃发展，巨型互联网平台打造的商业生态系统将各自的平台力量蔓延至各行各业。像所有其他领域的竞争一样，这种以核心互联网平台为依托展开的商业竞争在推动数字经济产业高速发展的同时也出现了竞争激烈乃至竞争失序的情况。互联网平台之间为了保持竞争优势、防止用户流失而互相进行链接、内容的封禁已经成为竞争模式之一。互联网因封禁屏蔽行为频发而被戏称为“互屏网”。2021年7月，工信部启动了重点整治互联网平台封禁行为的工作。在此背景下，互联网平台间相互封禁行为的概念及其是否违法有待厘清，《反垄断法》视角下相关行为的规制方案也有待构建。

1 平台封禁行为的概念厘清与违法性分析

1.1 平台封禁行为的概念厘清

封禁行为具有非常广泛的外延，有学者将广义的封禁行为分为四类——不予直链、自我优待或平台降权、平台二选一以及关闭A PI接口。从主体上说，封禁行为通常为互联网巨型平台所采取，近来的平台反垄断诉讼的被诉方通常是生态商业系统中的核心服务平台；从手段上来说，超级平台通常会采取表面合法的技术手段进行，比如采取用户协议的方式限制其他平台的接入；从目的上来说，采取平台封禁行为的超级平台的主观目的既可以是限制、妨碍竞争，也可以是维护网络安全、保护用户隐私、保证平台服务质量等，但通常是以表面正当的理由掩盖阻止用户流向其他平台的目的，比如某平台就是以“短视频整顿”、防止“安全风险”为由屏蔽另一平台的短视频链接。本文所探讨的平台封禁行为主要是指狭义的平台封禁行为，并且着重讨论不予直链和关闭API接口的行为。

1.2 平台封禁行为的违法性分析

学界对于平台封禁行为违法与否的观点可分为两派。持平台封禁行为合法观点的学者认为互联网平台选择对其他平台开放或封禁属于平台的经营自主权，平台出于对网络安全、用户体验质量的保证有权选择对其他平台进行封禁，过早对平台封禁行为进行一刀切式的规制将削减互联网企业的创新热情和行业投资积极性。持平台封禁行为是违法观点的学者则认为，互联网以互联互通和创新为存在前提，并且巨型互联网平台的封禁行为会挤压中小平台生存空间，有损市场正当公平的竞争且会影响终端用户的自由选择权和市场正常秩序。从本质上看，互联网平台封禁行为违法性的争论是平台自主经营权、用户自由选择权和平台公平竞争权三种法益的冲突与平衡问题。

1.2.1 不予直链行为的违法性分析

不予直链行为是平台通过编程等技术禁止用户在本平台通过点击一键打开另一平台的分享链接，该现象在平台封禁问题域内受到最广泛的关注。

不予直链行为并非一概违法，在平台经济发展早期，互联网平台为了保障平台安全、维护平台秩序，甚至为了锁定用户、提高本平台流量而进行的不予直链行为对于平台运营具有正面作用。而进入数字经济产业高度发达、各大互联网生态系统无序扩张的现阶段，巨型平台的不予直链行为对于市场竞争和消费者福利的损害不容忽视。其一，巨型平台凭借足够的用户基础、流量优势实施违背商业道德的不予直链的行为，将大大提高新型互联网产品的进入成本和互联网企业的成长成本。此外，巨型平台还可通过在上游市场的市场优势为其所在的商业生态系统渗入下游市场提供极大便利，若不规制其不予直链行为很可能导致下游市场的“新支配地位”。其二，一些以促进互联互通、信息交流为存在价值的巨型社交平台已成为国民生活不可或缺的部分，承载了用户的整个社交圈，若具此规模的社交平台实施了不予直链的行为极易损害消费者对其他产品或内容的自由选择权和公平交易权。

1.2.2 关闭API接口的违法性分析

关闭API接口则是指平台禁止其他平台通过编程接口续写接入本平台。美国世纪初的微软公司垄断案就与公司的API接口密切相关。近年来美国也因互联网企业API政策问题引发了其他竞争法诉讼——推特通过常年开放的API政策持续大量获益，但为了能够取得对平台的更多控制权、获得更多广告收益，推特改变了一向的对外开放API政策，转而对许多外部应用接入程序设置了许多限制而引起美国FTC的反垄断调查。

对于API是否应当开放，有的学者认为监管者不应对平台企业的API政策施加过多的干预，否则将给予平台拥有者一种忧虑，即一旦该平台获得一定的用户基数和数据优势，自己将会失去对平台的控制权。有的学者认为若通过平台API接口建立起来的程序与平台构成竞争关系，平台就应当保持开放的API政策。也有学者认为平台API可以保持封闭但一旦开放并从中受益便不得再关闭。上述观点均有值得认可之处，但API政策决定着平台与平台之间的联通，巨型平台关闭API的行为与不予直链行为能产生相同的危害效果，甚至这种效果将更为彻底。因此，巨型平台关闭API接口也应当成为《反垄断法》规制的行为。

2 平台封禁行为的反垄断规制困境

不予直链、关闭API接口这两种平台封禁行为主要违反的是《反垄断法》第十七条禁止滥用市场支配地位中的拒绝交易行为。但区别于传统市场竞争，互联网经济具有双边市场、网络效应、用户锁定效应等独特性，完全依照传统《反垄断法》的“相关市场界定-市场支配地位认定-竞争损害认定”的规制框架难免会有削足适履的不良效果，主要产生了以下规制困境。

2.1 相关市场界定困境

互联网企业的双边市场一边市场面向终端用户，通常对用户免费或收取极低的价格，而另一边市场则面向商业用户并要求其缴纳数目高昂的费用。在这种情况下，确定相关市场就具有了难度，是否应当将互联网平台作为一个产品来确定相关市场抑或是选择平台接入的其中一个市场作为相关市场仍未有定论。由于对两边市场的收费具有完全的倾斜性，且商业用户与终端用户之间的联系与价格需求弹性紧密相关，使得通过价格提高的假定垄断者测试SSNIP无法有效地进行相关市场的界定。

互联网企业的双边市场一边市场面向终端用户，通常对用户免费或收取极低的价格，而另一边市场则面向商业用户并要求其缴纳数目高昂的费用。

2.2 市场支配地位认定困境

即使克服了上一难题，平台封禁的反垄断规制仍然难逃市场支配地位认定的困境。在《反垄断法》广泛被适用的传统商业市场中，市场份额往往是最具有决定性的要素，但是数字经济产业并不依循这一规则。因为平台的免费特征，用户可能在多个平台都注册了账户，同时使用多个平台，各平台可能都在相关市场占有极高的份额。实际上，在互联网平台市场最能反映市场竞争状况的因素已经从市场份额要素转向流量要素。注意力是互联网经济时代的硬通货，通过获得更多的用户注意力平台可以更为精准、有效地进行广告投放，平台流量的多寡是商家用户作资金投入选择的首要考虑因素，互联网平台的用户锁定效应、网络效应以及算法对终端用户造成的信息茧房效应则会放大用户注意力的重要价值。

2.3 拒绝交易行为的判断困境

平台封禁的规制还需要解决判断行为是否损害竞争构成滥用的难题。《反垄断法》对于拒绝交易行为效果的认定仍然是以市场交易行为为前提的，而互联网平台的封禁行为只是禁止自身平台的流量流向其他平台，实际上并不存在具体的市场交易行为，因此在封禁行为性质的判断上无法契合《反垄断法》的方案。《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》和《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》均提出了“必需设施”的概念，经过我国的本土化后基本可归纳出以下两个要件：第一，设施具有必需性；第二，拒绝行为具有正当性。但上述条件要求极高，目前为止国内互联网平台很难满足，即使是像谷歌这样的互联网巨头也很难被认定为必需设施。此外，必需设施原则仍然无法跳脱以相关市场界定作为前提的规制思维。

3 平台封禁行为反垄断法规制体系构建

3.1 规制对象的确定：引入“守门人”制度

互联网行业的竞争早已不是单个应用之间的角逐，而是以巨型平台为核心服务平台搭建起来的商业生态系统之间的较量。超大型互联网生态系统通过较早进入数字经济产业获得竞争优势，渗透进经济生活的方方面面，甚至能够对资源进行配给，进而形成垄断、抑制创新，除非再出现一次破坏性创新，否则几大互联网商业生态系统割据互联网市场的场面将长久维持。有学者提出，互联网核心平台所滥用的并非传统《反垄断法》规定的市场支配地位，而是构建和运营商业生态系统中的核心地位。因此，规制平台封禁行为的前提是如何识别核心平台，界定相关市场和认定市场支配地位在平台垄断情况中可以不予重视。

对于核心平台如何认定，《欧盟数字法案》中的“守门人”制度为我们提供了镜鉴。该法案第三条提出了“守门人”的定性标准：首先，该平台能够对互联网行业产生重大影响；其次，该平台能够为其他平台提供接触用户的渠道；最后，该平台已经或即将拥有持久深远的市场力量。当被认定平台提出反证时，欧盟委员会将对该单一企业进行考察，考察因素包括：第一，平台的规模，即平台的市场价值、营业额、营业状况等；第二，平台连接的双边市场的用户的数量；第三，在数据方面其他平台进入该市场的难易度；第四，该平台的盈利范围；第五，其他市场结构性要素。

我国也可参照欧盟的标准，对互联网生态内具备以上要素的平台识别为“守门人”，继而对该类平台作出限制，要求其承担相关义务，包括不得实施限制用户通过点击外部链接进入连接平台、限制其他平台通过该平台的API接口开发小程序等排除限制竞争的行为，有关部门也可以要求该类守门人平台履行更多的信息披露义务，使监管部门和公众及时识别平台行为对竞争和消费者权益的影响。

3.2 违法行为的判断：从市场交易标准到流量标准

“强即罪恶”非《反垄断法》的精神内核，即使识别了核心平台（即“守门人”），也不意味着此类平台的一切封禁行为均为不当。封禁行为一般由合理商业利益和不当竞争双重目的驱使，行为合法与否的边界当如何把握呢？传统认定过程中判断经营者是否滥用市场支配地位或者是否产生竞争损害一般以经营者的行为对竞争对手交易行为造成的影响为依据，考察经营者的违法行为是否会对交易过程和交易价格形成负面效应，是否妨碍或排除其他经营者的交易行为等，而在当今的数据竞争中超级平台行为对对手方数据的影响取代了对对手方交易行为的影响的地位。具体到平台封禁行为中，在判断封禁行为违法性时，监管者应当更多关注封禁行为发生后被封禁平台的用户数量是否大幅下降，流量通畅度是否严重受损。

3.3 规制思路的优化：从救济性转向预防性

此前较为常见的平台封禁规制方式是救济性的规制方式，即反垄断执法机构在涉嫌垄断的行为发生之后对实施行为的平台进行调查，根据“界定相关市场-认定市场支配地位-判断损害后果”的框架对平台行为展开违法性认定，数据获取与分析的难度使得原告机构承担繁重的举证责任。除了举证难外，高额罚款等救济性措施对实施封禁的平台而言，杀伤力巨大，该市场的竞争状况也无法迅速恢复到正常状态，反垄断执法机构对救济性措施的适用慎之又慎。

相比较于被动的执法，政府的主动管制似乎更加有效。近期，工信部等就平台链接封禁问题作出强有力指示，要求互联网平台，尤其是类似腾讯、阿里、字节跳动等具有稳定且大量用户基数的即时通讯软件，遵循三条“互联互通”合规要求。工信部的管制对互联网平台行为具有明确指导性，加强了管制方与互联网平台的合规互动性，理顺了国家在互联网问题上对于互联互通的坚定倡导，扶正平台竞争秩序，提高全体互联网用户的体验。未来应当加强执法机构和管制机构的合作，平衡竞争政策和管制方案的关系。

对待互联网平台封禁治理问题，监管机构态度上需高度重视、标准上需及时革新、方式上需科学设计，方能促成互联网平台经济良好发展。

4 结束语

在激烈的数据竞争之下，互联网巨型平台越来越多地通过不予直链、关闭API接口这类平台封禁行为来维护自身的流量优势，对消费者的公平交易权和自由选择权构成威胁。传统的反垄断法规制方式难以有效应对流量竞争下的不当封禁行为，我国可以借鉴欧盟的“守门人”原则，将能够为互联网企业提供接触终端用户途径、对互联网具有持久深远影响力的平台识别为“守门人”平台，对其设置更加严格的平台对外开放标准，在判断平台封禁行为时从市场交易标准转向流量标准且更多关注行为后的行业流量变化，并将救济性监管与预防性监管、政府监管和平台自我监管良好结合起来。对待互联网平台封禁治理问题，监管机构态度上需高度重视、标准上需及时革新、方式上需科学设计，方能促成互联网平台经济良好发展。■