长三角协同推进全面创新改革试验进展及对策

宋 艳

（黄山学院 经济管理学院，安徽 黄山 245021）

一、全面创新改革试验的背景和意义

全球最新一轮科技革命及产业革命的兴起，引发国际产业分工及世界竞争格局的巨大改变，创新强则国强，与此同时，我国进入经济发展新常态，谋求创新驱动的高质量转型发展成为我国经济发展的基本国策。党的十八大提出创新驱动发展及全面深化改革的战略部署，十九大报告强调要坚定实施创新驱动发展及全面深化改革战略。全面创新改革试验是我国实施创新驱动战略、全面深化改革的重大政策举措。通过全面创新改革试验区的设立，以推动科技创新为核心，统筹顶层设计和试验推广，以破除体制机制障碍为主攻方向，强调打通科技向现实生产力转化的通道，强化科技创新和体制机制创新协同带动经济、科技、教育改革，完善人才激励机制，激发全社会创新活力，以实现创新驱动发展。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》谋划深入实施创新驱动战略，构建区域创新共同体，强化协同创新政策支撑，研究制定覆盖长三角全域的全面创新改革试验方案。[1]根据《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》以及长三角一体化发展的总体要求，长三角全面创新改革试验是三省一市政府充分合作开展协同治理，探索发挥市场和政府作用的有效机制、探索促进科技与经济深度融合的有效途径、探索激发创新者动力和活力的有效举措、探索深化开放创新的有效模式的过程，是深入实施长三角“科创+产业”驱动发展战略、破解长三角一体化创新驱动发展制约的关键。[2]

二、长三角协同推进全面创新改革实验做法及成效

协同推进全面创新改革试验是党中央、国务院部署的分区域、分领域的协同创新改革，通过改革破除体制机制障碍，统筹产业链、创新链、资金链和政策链，为科技创新营造适宜的政策环境和制度环境，通过科技创新带动全面创新。长三角以G60 科创走廊和长三角生态绿色一体化发展示范区为先手棋，开展一体化科技创新和制度创新，探索政府与市场跨区域协同、科技和经济跨区域协同、协同激发创新者动力和活力、高水平协同开放的改革举措。

（一）长三角政府与市场跨区域协同的做法及成效

从政府管理机制来看，长三角在决策层、协调层和执行层“三级运作”机制的基础上设立长三角区域合作办公室，对接三省一市的基层合作意向及合作需求，为更好实现政府与市场的合作、发挥市场主体的创新作用提供了组织保证。按照2020 年12 月发布的《长三角科技创新共同体建设发展规划》[3]，政府需要协同科技创新规划体系，推动创新要素跨区域自由流动、高技术企业跨区域合作流动，形成科技创新服务跨区域通兑、科技创新人员柔性流动，形成科研生态和舆论氛围良好的一体化科技创新驱动格局，这是发挥市场配置创新资源作用的机制保证。经过一年多的探索，长三角生态绿色一体化发展示范区已形成新的运行机制，充分发挥了政府、市场和社会各界力量，形成业界共治、机构法定、市场运作的跨区域治理新格局；上海科技“创新券”已与江苏苏州、无锡、宿迁及浙江长兴、嘉兴、海宁、德清等7 个地区的“创新券”通用，实现创新服务与研发需求的跨区域对接及技术、设备、人才等创新资源的跨区域流动共享。

从政策支持体系来看，着重从知识产权、市场准入、金融创新等三个方面强化协同创新政策支撑。长三角一体化示范区出台《长三角生态绿色一体化发展示范区统一企业登记标准实施意见》，统一企业登记条件、程序、方式等标准规范，统一企业经营许可、资质互认制度，形成统一的企业投资项目核准目录、产业发展指导目录以及统一的示范区先行启动区产业准入标准。上海市持续发挥其国际金融中心支持长三角一体化发展的作用，推出“金融30条”，加大融资对外开放力度并为G60科创走廊相关机构提供金融配套服务。长三角生态绿色一体化发展示范区形成32 项一体化制度创新成果，其中要素流动、财税分享是创新发挥市场配置资源的基础和保障，围绕金融资本流动，推出金融支持政策，开展金融同城化服务，降低金融跨域交易成本、构建金融监管合作新模式等举措。央行上海总部发布“金融支持G60 科创走廊15+1 条政策”支持G60先进制造业高质量发展，“G60科创贷”“双创债”等金融产品和服务持续创新，九城联合开发长三角G60 科创走廊综合金融服务平台，出台系列措施加快促进长三角G60科创走廊产融创新发展。

（二）长三角科技和经济跨区域协同的做法及成效

科技和经济协同的重点是产业协同创新，主要围绕联合提升原始创新能力、科技成果转移转化、产业关键技术联合攻关三个方面汇聚创新资源，融合创新链与产业链。各省市科技厅积极共建国家科技基础设施，推进跨区域科技项目协同攻关和科技资源一体化开放共享。上海张江综合性国家科学中心和合肥综合性国家科学中心深化合作，共建长三角国家技术创新中心。上海临港松江科技城作为G60 科创走廊的技术创新策源区和成果转化承载区，在产学研用一体化协同发展上持续发挥引领作用，“G60脑智科创基地”“长三角G60工业互联网平台应用创新体验中心”“国科G60 科创产业协同中心”“国科G60 数字智能产业园”“G60 金华（上海）科创中心”与长三角G60 科创走廊新能源和网联汽车产业联盟、智能驾驶产业联盟、生物医药联盟、新能源产业联盟、新材料产业技术创新联盟等产创融合及产业一体化项目不断落地，长三角G60科创走廊院士联合工作站成立，一系列措施加快要素流动并促进产业链、创新链、政策链协同发展。围绕跨区域科技成果转移转化，四方技术市场负责人签协议、建机制、搭平台、定标准，在信息、服务、活动、人才共享及一体化信息平台、技术转移人才培训标准等方面互融互通。通过区域技术市场联盟和长三角科技资源共享平台，加快推进技术信息共享、仪器设备互通、金融体系互融、科技创新券互兑，共同打造全球技术交易中心。

（三）长三角协同激发创新者动力和活力的做法及成效

长三角协同激发创新者动力和活力需要创新人才引进、评价使用、激励、培训及流动的一体化机制，打破人才流动的体制机制障碍，完善利益分享机制，这样才能充分发挥创新者的积极性和创造力。目前，三省一市先后签署《三省一市人才服务战略合作框架协议》《人才服务项目合作协议》《沪苏浙皖人才政策汇编》等政策文件，梳理长三角人才一体化的发展思路和发展基础。长三角生态绿色一体化发展示范区发布《长三角生态绿色一体化发展示范区外国高端人才工作许可互认实施方案》《上海市海外人才居住证管理办法》《长三角生态绿色一体化发展示范区专业技术人才资格和继续教育学时互认暂行办法》等政策文件，推动海外人才同城化服务和专业技术人才资格和继续教育学时互认等，破除限制人才流动的门槛。长三角一体化示范区5项人才制度创新成果在更大范围被复制推广，例如共认外国高端人才工作许可、设置外国人工作居留“单一窗口”、共认专业技术人才职业资格、共认专业技术人才职称（非自主评审）、共认专业技术人才继续教育学时等，大大提高了人才使用的效率和效益。G60科创走廊通过成立长三角人才一体化发展城市联盟，联合签署《深化G60 科创走廊城市人才交流合作协议》《人才联合培训合作协议》《技能人才合作共建协议》《人力资源产业园联盟章程》，开展长三角人才驿站、人才绿卡、人才联评和人才培训等合作项目，成立九城人才专家库、城市联盟人才培训资源库等一体化措施，打破行政壁垒，提升人才资源配置的竞争力。

（四）长三角高水平协同开放的做法及成效

开放创新的目的是开展高层次国际创新合作，长三角是我国开放创新的桥头堡，创新开放合作机制深度融入全球创新体系，可以充分利用全球创新资源。以上海临港新片区为引领，出台片区规划、支持政策、行动方案、支持意见等系列文件，加快建设开放经济区，上海自由贸易试验区临港新片区、安徽自由贸易试验区、浙江自由贸易试验区扩展区、江苏自由贸易试验区是长三角高水平协同开放的窗口，各自由贸易区已联合成立长三角自由贸易试验区联盟。《G60科创走廊九城市协同扩大开放促进开放型经济一体化发展的30条措施》打造九城市协同开放新格局和开放型经济体系。

三、长三角协同推进全面创新改革实验过程中存在的问题

长三角协同推进全面创新改革试验，首先要以科技协同创新为重点领域，发挥政府跨区域协同作用，让市场在资源配置中起决定性作用，从思想上、制度上清除一切制约创新的障碍和藩篱，打造区域协同创新共同体，在科技创新领域实现一体化发展。其次要实现区域内产业链、创新链、资金链和政策链的一体化对接，提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益。最后要统筹推进在营商环境创建、市场联动监管、公共服务等领域的一体化发展。总的来看，长三角全面创新改革的协同推进以长三角绿色生态一体化发展示范区和G60 科创走廊为试点区域开展先行先试的改革举措，然后在其他城市选择性地推广，这些取得了显著的成效。但是对构建长三角区域创新系统来说，实现全域的产业链、创新链、资金链和政策链的一体化对接，还需解决如下问题。

第一，长三角区域协同创新实践方面经验丰富，成效显著，但以政府主导的契约式合作为主，区域协同创新战略规划、政策的协同还不够。长三角由于缺少覆盖整个区域的科技政策和计划，存在科技政策、财政项目的壁垒及行政化分割，科技创新要素，如人才、知识、技术、资金等有效组织的系统性还不足，创新要素的组织化与联动没有形成体系。各类科技计划（专项、基金等）存在重复设置、分散管理、封闭实施、整体低效等问题，优势科技资源不能实现深层次联合与互补，资源配置“碎片化”问题亟需解决。

第二，区域协同创新协调与合作机制还有待进一步完善，区域内创新资源与创新平台整合未突破行政区划边界，制约着整个区域整体创新效率提高和创新能力提升。安徽、江苏、浙江、上海三省一市存在科技创新能力差距较大、创新资源配置不均、创新相关政策和制度不协调的问题[4]，应建立区域协同创新的协调机制，改变政策碎片化现状，打通公共服务的壁垒，统一市场交易制度、企业服务制度、社会保障制度，营造良好的创新生态环境。区域协同创新协调与合作机制需要充分发挥政府职能，建立合理的制度协同支持体系及合作模式，充分利用各种创新合作工具对区域内创新资源进行整合配置，形成协同创新合力。

四、长三角进一步推进全面创新改革实验的优化对策

习近平总书记在2019 年9 月召开的中央全面深化改革委员会第十次会议上提出全面创新改革要加强系统集成、协同高效。长三角协同创新共同体是创新主体跨行政边界的协同创新，存在显著的公共服务及公共政策壁垒[5]，四地政府协同推进长三角全面创新改革，应打通区域创新主体跨区域合作过程中的体制机制障碍，打造长三角一体化协同创新共同体。可以借鉴区域一体化科技创新的实践经验，从顶层设计、制度创新、平台搭建几个方面入手，实现总体一盘棋谋划，提升劳动、信息、知识、技能、管理、资本的效率和效益，建立和完善跨区域创新管理机制和政策支持体系。

（一）加强顶层设计，成立长三角区域科技创新合作委员会

长三角全面创新改革的目的是促进科技协同创新，微观上是通过一定的手段或者平台促进组织中技术、知识等创新要素的分享，以提高组织的整体创新能力和竞争力，宏观上是政府、企业、高校、科研机构、中介机构和用户的协同创新组织模式变革，是战略目标变革带来的组织模式的再造。打破原先的组织模式和条块分割的格局，需要重新进行权利和利益分配。政府通过分权一方面要让市场发挥配置创新资源的决定性作用，另一方面要突破各省市各自为政的分割局面，设立独立于各方政府的区域科技创新合作委员会，让渡部分权利给区域科技创新合作委员会，在区域层次、省际层次、地区层次和相关利益机构层次之间进行纵向协调和横向协调，以有效弥补市场机制的不足。纵向协调是在长三角区域科技创新合作委员会、各省市和地区之间的协调；横向协调是指政府、企业、高等院校、研究机构和科技服务机构等利益相关者之间的协调。区域科技创新合作委员会负责制定总体发展战略、确定优先发展领域、对各省市和地区层次的建设进行指导和监督，各省市和地区在区域总战略的指导下制定各自的发展战略并进行相关建设，组织利益相关机构进行研究和创新，执行区域和各省市的各项政策及措施，开展跨地区、跨部门的研究创新合作。

（二）做好跨区域协同创新的制度安排

跨行政区域创新系统的建立是为了有效应对经济全球化及区域一体化的系统变革，是一国内部的跨区域协同创新，通过府际合作完善区域创新制度体系，营造创新驱动发展的良好生态环境。

首先，需要配套合理的跨区域协同创新政绩考核标准，充分发挥政府在一体化进程中推动和引导作用。政府在创新系统的建设中主要起组织、管理、协调等宏观作用，政府职能的转变，诸如推动区域合作创新、营造良好创新环境、推进制度创新等方面，需要绩效目标和考核标准的配套调整才能形成职责明晰、长效管用的创新治理体系。以科技创新功能性平台为例，长三角地区要按照产业发展需求和成果转移转化要求，定位于促进研发与转化、优化创新体系，强调用公共科研和非盈利属性来建设以上海为中心和以浙江、江苏、安徽为辐射带的科技创新功能性平台系统，采取市场化、专业化运作机制，建立基于社会价值实现和平台联盟的价值考核标准，形成前沿性、辐射性、关键性的核心服务能力，引导平台对外开放，共享创新能力和资源，弥补市场机制的不足。

其次，打破地区的行政壁垒和保护主义，建立区域创新制度的一体化机制。跨区域协同创新共同体的建设需要各区域相关制度的协调一致，否则会形成制度壁垒，阻碍知识共享、知识流动和人才流动等，进而影响协同创新。长三角绿色生态一体化示范区为促进人才流动，在户籍制度、医保制度、社保制度、养老制度、教育、人事、住房等方面深化改革取得了部分成效，下一步需要全域联合制定相关的一体化政策，保证人才的利益在流动中不受影响。在高层次人才吸引方面，长三角三省一市联合争取国家税务总局支持，降低人才税赋，吸引高端人才；对战略核心新兴产业领域的高端人才，给予个人所得税最高优惠；对重点产业，设定针对研发特点的减税扣项，合法合理降低研发机构及人员的实际税收额度。此外，在跨区域创新项目的审批和资助制度、知识产权制度、科研基础设施共享制度、科技成果转移转化体系、创新收益分配、创业融资服务等方面的机制与体制创新，也是区域协同创新共同体建设的前提和保障。

（三）开发多种工具推动跨区域合作创新

为了实现长三角各创新主体有效合作，可借鉴欧洲研究区经验，结合长三角的实际情况开发以下几种工具，从不同层面推动协同创新。

1.资金工具

资金工具包括通过区域科技创新合作委员会设立专项基金和科技合作模式。发挥政府资金引导作用，建立长三角区域自然科学基金、科技重大专项基金、重点研发计划基金及技术创新引导专项基金，在区域内协同开展重大项目和重点领域的合作创新，制定统一的资助和管理制度。借鉴欧洲科学技术合作模式的经验[6]，在传统的自上而下的区域协同创新模式的基础上，搭建多元创新合作机制和模式。

（1）对基础研究和应用基础研究合作项目采用框架计划模式

框架计划模式注重加强区域内部的合作和交流，争取长三角在科学技术领域的领先地位。首先，将围绕特殊课题工作的各个区域的科学家聚到一起，建立合作网络，开展交流与合作，并由科学家和工程专家提出自己的行动建议和选择领域，领域范围以自然科学和科技重大专项为主，主要围绕国际前沿和科技难点，设立内容丰富的区域科研与科技开发计划。区域内一个科学家联合其他三个区域的成员开展研究行动。由区域科技创新合作委员会提供合作框架并成立管理机构，最高管理机构是高级官员联席会议和高级管理委员会（由各省市代表组成），高级管理委员会下设技术委员会、管理委员会、区域协调员、秘书处等。

（2）对产业化工程化合作项目采用市场导向科技合作模式

借鉴江苏省科技项目开放合作的经验和尤里卡计划合作模式，采用自下而上的市场导向科技合作模式，核心是发挥市场的引导力量，自下而上由工业界和研究机构联合确定研究项目、合作对象和时间进度，研究伙伴由来自不同区域的成员组成，项目除了合作方共同提供资金外，可以向区域科技创新合作委员会申请区域重点研发计划基金资助。通过市场力量加强企业和研究机构在先进技术领域的合作，充分发挥研究主体的作用。

（3）对预竞争研究项目采用自上而下的科技合作模式

预竞争项目的研究结果需要进一步开发，以生产市场化的产品和工艺，这可以使互为竞争对手的公司成为研究的伙伴。[7]预竞争研究项目属于技术创新引导专项基金计划，由长三角区域科技创新合作委员会制定，三省一市共同出资建立产业技术研发平台，合作规则要求项目申请者由长三角不同省市的成员构成，合作者具有互补性。

2.项目合作平台工具

由区域科技创新合作委员会主导，调动社会各界力量，跨区域搭建重点领域、重点行业创新合作平台，包括创新资源开放共享平台、创新主体高效协同平台、创新成果转移转化平台、创新创业孵化平台。科技创新基础设施共享平台以长三角科技资源共享服务平台为基础，发布长三角地区现有研究与创新基础设施、共享条件、拟共建的研究与创新基础设施、相关招标公告等。关注整个创新链条，开放共享区域科技资源，让各类创新要素高效便捷流通，促进各相关主体的协同发展，协同提高科技实力、经济实力。

3.信息网络服务及促进人才流动工具

这类工具包括科技创新人才平台、协同创新项目信息平台、科技创新基础设施共享平台。长三角科技创新基础设施共享平台搭建成效显著，共建科技创新人才平台，提供人才招聘与求职信息、交流信息，以及为研究人员流动提供咨询和服务。协同创新项目信息平台可以为政府和其他创新主体发布协同创新项目招标信息，以及为创新主体寻求合作伙伴的信息和各类交流论坛信息。每一个正在进行的联合创新项目应设立相关网页，介绍项目目标、参与主体、项目进展，并及时对研究成果进行公布，对合作项目的影响进行分析，对所形成的研究合作网络进行评价。