论义务教育标准化学校建设中的主要矛盾——广东省欠发达地区的视角

史梦婷

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

义务教育标准化学校(以下简称标准化学校)系指达到政府制定标准且经过教育督导部门验收合格的义务教育学校。20世纪90年代以来，标准化建设一直是推动义务教育学校发展的重要政策举措[1]。在全国范围内，标准化学校建设已有超过十五年的历史。不仅《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等文件均明确要求推进义务教育学校标准化建设，而且《教育部国家发展改革委财政部关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》也对义务教育学校标准化建设方向与重点提出了间接要求。作为一项国家行动，义务教育标准化学校建设是实现义务教育优质均衡发展的重要基础，也是深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升的必要依托，地方实践尤其是欠发达地区的实践更能检验行动的执行成效。

依据2013年9月广东省教育厅印发的《广东省义务教育学校标准化标准》(以下简称《标准》)，义务教育规范化学校一律改称为标准化学校。2014年7月广东省人民政府教育督导室印发的《广东省义务教育标准化学校督导评估实施办法和评估方案》规定了标准化学校评鉴的操作细则，规范了标准化学校的认定和验收。然而欠发达地区建设标准化学校的实际成效并不理想，主要表现为标准化学校建设达标率不高、督导评估主体重心下移、验收标准把握不准等。要破解欠发达地区义务教育标准化学校建设难题，必须厘清其主要矛盾，明晰矛盾的主要方面。

一、供需矛盾始终是标准化学校建设中的主要矛盾

广东省于2004年开始推进标准化学校建设。从2011年到2019年，全省标准化学校的覆盖率从41.6%提高至99%，珠三角地区从87.6%上升到100%[2]。与经济发达地区相比，欠发达地区的标准化学校无论在数量还是质量上均存在较大差距。以粤东的A市为例，截至2020年，A市民办义务教育标准化学校的覆盖率仅达到64.5%，乡村标准化学校的比例偏少，尤其是小规模学校的标准化率有待提高[3]。从整体上看，标准化学校建设中始终存在着总需求量与总供给量不匹配的矛盾。

(一)资金供给与需求的矛盾

政府资金投入是标准化学校建设的前提和保障。2006年颁布的新《义务教育法》虽然开启了“以县为主，省级统筹”的义务教育经费供给新模式，但由于县级政府财政总量不足、市级政府财政职能弱化和省级政府统筹力度不够，欠发达地区标准化学校建设目前依然在较低水平上运行。

其一，县级政府供给绝对量不足。这不仅折射出欠发达地区县级政府财力薄弱，反过来也将制约标准化学校的建设进程。以Y县为例，本应由县财配齐的校舍改造维修资金缺口依然较大。按学校分，不达标学校建设及改造资金仍需8483.1万元，其中非完全小学及教学点300.2万元，小学6205.7万元，中学1977.2万元；按项目分，教学辅助用房建设6265万元，办公用房建设339.3万元，生活服务用房建设1581.2万元，运动场地建设297.6万元信息化设备资金为1506万元，实验室设备经费为197万元，教学仪器及器材经费159万元，总装备经费仍需约1862万元(1)粤东，粤北，等地.义务教育标准化学校建设基本情况(调研资料)，2015—2020年。。然而，本身就要靠上级财政补贴的Y县级政府根本无力满足上述需求，更勿论对义务教育的投入按一定比例保持增长。县级财力不足注定了义务教育管理的“以县为主”只能停留于形式。

其二，市级政府供给相对弱化。在国家立法层面，《义务教育法》确立了义务教育“以县为主、省级统筹”的财政投入格局，关于市级政府教育经费投入责任的规定语焉不详。在省级政策层面，不仅《广东省推动基础教育高质量发展行动方案》对市县主体职责未作区分，而且《广东省教育领域省级与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》对市县财政责任也是以一句“按属地管理原则”带过，这相当于为市级政府在标准化学校建设中“为但又不全为”做了暗示。目前，市所在城区义务教育学校的经费投入已形成“区域塌陷”格局。据X市城区教育局相关负责人反映，市级经费投入常常自动忽略城区学校，省级倾斜性政策对其也难以兼顾，城区所辖义务教育学校的边缘地位尚未获得足够关注。

其三，省级政府供给成效有待检验。基于经济社会发展的复杂性、差异性及不平衡性，欠发达地区建设标准化学校对省级政府加大教育财政转移支付力度具有迫切需求。在广东基础教育“创强”期间的调查发现，学龄人口众多、教育基础薄弱、财政收入较低、历史欠债过多等一系列因素共同导致了省级财政转移支付并不能有效弥补欠发达地区巨大的教育经费缺口。2021年，广东省财政下达省级教育发展专项资金、基础教育高质量发展奖补资金共138795万元，实行“大专项+任务清单”的管理模式[4]。按照《广东省省级财政专项资金管理试行办法》的规定，专项财政的拨付具有“竞争性”“绩效化”分配的特点，一般需要基层政府予以相应配套，且限定专款专用，这对欠发达地区政府的财政供给能力与分配使用将是一个较大的挑战。对粤东西北的各市县来说，专项资金或奖补资金并不能从根本上缓解当地的财政紧张局面，反而还可能潜藏风险，即立足于供给方而非需求方的财政供给体制，可能会导致欠发达地区标准化学校建设资金因地方政府配套投入的“不能”或“不愿”，或者绩效目标难以达成而陷入僵局。

(二)土地供给与需求的矛盾

土地是标准化学校建设的基础和根本。随着城镇化的不断推进，土地供不应求成为阻碍义务教育学校发展的瓶颈。据调查，当前欠发达地区义务教育学校的用地困境主要表现在如下方面。

城区学校土地资源紧张。这与农村学校土地供给的相对充足形成鲜明对比。由于人口密度集中、随迁子女较多以及人们对优质教育的需求不断增长，城市义务教育学校的土地资源奇缺。虽然《标准》规定了生均占地面积市中心城区小学不低于9.4m2、初中不低于10.1m2，校舍建筑面积小学生均校舍建筑面积(不含宿舍)不低于7m2、初中(不含宿舍)不低于9m2的标准。但据了解，生均占地面积不足5m2、生均建筑面积不足3m2的学校在A市城区不在少数。在广东省十三届人大一次会议上，来自A市的人大代表反映“本市最好的一所小学有3100多名学生，学校运动场只有1400平方米，生均才0.4平方米。有的中学一个教研室120位老师，办公室是由两间教室打通的，老师下课后尽量不回办公室，因为没有能坐的地方，连板凳都不够”[5]。而与此同时，学校周围土地大多用于建设商业区或居民区，学校增建、扩建、扩容工作寸步难行。相比于农村学校校舍的大量闲置，大班额已成为困扰城区学校管理和教师教育教学的头等难题。A市教育局官网发布的《2021年以来全市教育工作情况报告》[6]显示，虽然城区义务教育学校在控制大班额方面取得了明显成效，但要完成国家和省政府确定的全面消除中小学大班额的目标要求，仍然面临着新改扩建学校和教职工配备的双重压力。

归根结底，教育资源配置的不均衡不仅导致了人们客观上不能随机选择学校，主观上也不愿随机入学。另外需强调的是，在地方政府高度重视经济发展、日益依赖“土地财政”的现实背景下，城区学校土地供给不足的难题单单依靠教育行政部门行使“软性”权力实在无法解决。换言之，城镇化背景下城乡教育差异的现状如不改变，城区义务教育学校办学空间不够的问题将无解。

(三)师资供给与需求的矛盾

教师是标准化学校建设的主力和核心。城镇化在给城区义务教育带来无限压力的同时，也在冲击着农村义务教育的根基。城乡学校的差距一直在拉大，其中师资不均衡问题尤为突出。在“招生难”造成学校设施设备投入浪费的同时，教师的有效供给却远远不能满足义务教育均衡发展的需要。

首先，就数量而言，教师供给极为短缺。在现行城乡倒挂教师编制制度的影响下，农村学校往往存在着“新人进不去、能人留不住”的尴尬局面。其中，农村教学点的师资状况更加岌岌可危，“在编不在岗”的现象也是屡见不鲜。随着标准化学校的建设，学校维持基本运营的成本逐年增大。很多小规模学校6个教学班，一般也只有6～8个教职员工。除老弱病残和二胎产假，小规模学校“开齐课程，开足课时”更是困难重重[7]。

其次，就结构而言，师资供给结构严重失衡。具体表现为符合学历的教师、青年骨干教师及音体美教师供给极其不足。教师年龄偏大、职称学历较低、性别男少女多几乎成了学校的“通病”。但由于受到现行编制制度的制约，教师队伍结构不合理的局面短时间内又难获改观。这不仅于教育教学质量的提高无益，也与素质教育的要义相违背。

总体而言，供需总量的不匹配是标准化学校建设中的主要矛盾。但具体到地区层面，矛盾的侧重点又有所不同。如土地供需矛盾主要是针对城区学校而言，师资供求矛盾则在农村学校较为突出。由于“教育的供求问题不单是要求受教育和社会能提供多少的问题，还包括提供什么样的教育问题”[8]，由此产生的矛盾实则涉及两个方面：一是数量上，人力、物力、财力资源供给难以满足人们对基本教育教学条件的需求；二是结构上，质量与数量供给失衡，即质量上的供给小于数量上的供给或是数量上的供给大于质量上供给的状态。当前，此种状况在农村义务教育学校普遍存在。值得一提的是，师资作为教育教学中最具能动性和创造力的要素，在其供给不足的前提下，土地与资金即使供应充足也终会因为缺乏转化手段和途径而失去意义。由此，农村师资供给与需求矛盾不仅是标准化学校建设中主要矛盾愈加突出和尖锐的主因，也是贯穿在三种供需矛盾表现形式中的主线。此矛盾若是解决，反过来也将释放城区学校的生源压力、缓解其用地需求。

二、政府作为义务教育标准化学校建设中的矛盾主要方面

近年来，广东省义务教育人口数量呈持续增长趋势。2020学年广东义务教育阶段在校学生达到1445万人，增加基础教育学位供给是推动义务教育优质均衡发展的重要内容，是摆在广东面前最刻不容缓的事情[9]。学生数的不断上升进一步刺激了社会对标准化学校的需求不断增长。囿于欠发达地区政府的义务教育供给水平有限，社会对高质量义务教育需求的无限性与政府能力有限性之间的矛盾有不断加剧之势[10]。根据矛盾论的观点，“矛盾着的两方面中，必有一方面是主要的，另一方面是次要的。其主要方面即所谓矛盾起主导作用的方面。事物的性质，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所决定的”[11]。而在标准化学校建设过程中，政府显然处在矛盾主要方面的位置。在教育资源有限的状态下，增加教育有效供给是缓解供求矛盾的关键。有效的教育供给应当是与经济社会发展相适应、最大限度地满足、适应与引导各种教育需求的教育供给[12]。在厘清标准化学校建设中主要矛盾的前提下，政府应该扮演好教育需求的供给者角色。

(一)政府供给体现了义务教育的基本性质

义务教育作为一项国家的教育制度和法律制度，具有强迫性、公共性、免费性及基础性等特点[13]。其公共性反映在政府提供相对均等的办学条件和统一的学校教育之中，免费性体现在政府依靠国家公共财政举办义务教育、开办义务教育学校、免除学生学费的行为之中；强制性具体表现为政府采取必要手段强制要求父母或监护人送子女入学，否则课以不利法律后果的命令之中；而基础性则蕴含在政府向所有儿童提供基本的教育条件和均等的教育机会以促进教育公平的办学宗旨里。正如我国《义务教育法》第二条规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。在此，“国家统一实施”之规定明确了政府的义务教育责任，“义务”之涵义则意味着政府“应当、必须做出一定行为或不得做出一定行为”[14]。因此，标准化学校作为实施义务教育的基本组织形式和有效载体，其建设过程中的政府供给不仅体现了义务教育的基本性质，而且也将避免义务教育沦为精英教育。

(二)政府供给能够满足标准化学校建设的基本需求

当前，教育不均衡现实与教育公平理想的差距仍然较大，教育资源有限性与教育需求无限性的矛盾依然突出，这必然会阻碍标准化学校的建设步伐。“市场确实是了不起的，但市场不能给予我们安全的街道、清洁的环境、平等的教育机会、贫穷婴孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年。”[15]可以说，维护好标准化学校建设这一义务教育的“最低保障线”是政府应尽的社会责任。这在《义务教育法》第六条之“政府合理配置教育资源”和“促进义务教育均衡发展”的规定中亦可得到明确体现。具体来看，政府满足标准化学校建设基本需求的途径有二：一是行政途径。即凭借法律赋予的政策制定与管理规划权力，充分发挥政府在义务教育管理中相对于公民个人和社会组织的支配力与控制力[16]，关注并优先满足弱势群体的基本教育需求；二是经济途径。即通过调整现行经费拨付机制和实施办法，优先满足欠发达地区义务教育学校的刚性需求，逐步消除财力、物力不足对其发展造成的限制。

(三)政府供给决定了标准化学校建设的基本状态

它反映了政府在供需矛盾统一体中具有主导性地位和决定性作用。标准化学校建设作为一项政府的法定行为，主要包括入学机会平等、办学条件相当、师资优质均衡等基本要素。其中，每一要素的实现都离不开政府的积极有效供给。政府供给对标准化学校建设基本状态的作用与影响是无可替代的。首先，政府经费供给不仅是保障义务教育稳定发展的必要因素，更是决定标准化学校建设品质的重要条件；其次，政府关于教育资源配置的政策供给不但决定了经费投入能否以及如何在义务教育事业中发挥作用，而且也将成为标准化学校建设稳步推进的导向和依据；再次，政府还可以通过行使行政管理权，实现对标准化学校建设的规划与监督，充分保障标准化学校建设中其供给内容的有效。需要指出的是，尽管欠发达地区公办义务教育学校已基本完成标准化建设，但是民办学校在标准化学校建设中的受惠面和受惠力度并不尽如人意，距离全省在2017年全部完成民办义务教育学校标准化建设的目标尚有距离。如何保持义务教育标准化学校的持续性、落实好对民办义务教育学校的供给责任，政府现阶段推进标准化学校建设应当予以考量。

三、义务教育标准化学校建设中的政策重点

政府作为标准化学校建设的责任主体，其地位毋庸置疑。为切实履行好该项职责，政府从未停止过相关政策的制定。在教育供需矛盾日益严峻的大背景下，政府究竟该如何通过制定相关政策来实践标准化学校建设的政策目标，则是今后必须考虑的重点。

(一)分类供给，统筹保障城乡义务教育学校的办学经费需求

城乡义务教育学校发展面临的需求不同，标准化学校建设中的政府供给指向也应有所区别。不仅不同层级政府的职能重点不同，而且同一层级政府对城镇与乡村、城镇不同区域的义务教育发展的经费投入方向与比例、软硬件投入比重也要予以侧重。根据激励相容原则，只有政府的资源投入与人们的利益诉求相匹配时，才能产生最高的教育效益。从教育公平的角度，不断加大的经费投入也必须体现出“同种情况同等对待、不同情况差异对待”的原则。虽同在财力艰难的欠发达地区，但市域、县域、乡镇乃至村落范围内各学校面临的“待遇”各异，而若“为不同地区提供数量相同的资金，最终带来的是服务量必定不相等”[17]。在此意义上，加大经费投入并优化配置结构直至满足所需是对政府的一项基本要求。省级政府要不断加大对欠发达地区政府的转移支付，并逐步提高一般性转移支付的比例，以减少专项转移支付需要基层政府配套资金产生的反向制约。市、县级政府要明确协调管理责任，清晰划分各自的主体责任。市级政府在发挥其“上传下达”的桥梁功能的同时，也要对市城区义务教育学校予以重点关注。县级政府不能总以“吃饭财政”为由逃避责任，不能一味地等着上级政府“救穷救急”，而应该提升分配、使用省级和市级财政投入的精准度，并根据标准化学校建设状态与需要动态地投入资金。各级政府尤其要注意处理好增量与存量的关系，严格按照各地义务教育发展的均衡程度，“将存量资源重新调配，将增量资源按照一定规则分配”[18]。在考虑教师工资待遇与福利、学校新建与改扩建、“麻雀学校”处理等不同事项轻重缓急的基础上，既统筹推进资金供给、又有所侧重地规划资金类目并分类细化资金去向，避免再走“重硬件、轻软件”“重标准、轻特色”“重配置、轻使用”“重手段、轻目的”等义务教育学校“浅层”标准化建设的老路。

(二)形成联动，重点解决城区义务教育学校的办学空间难题

学位紧张、空间不足的现状不仅折射出城区义务教育学校用地难，而且也将严重影响其教育教学及管理。因此，有必要充分调动并发挥各级政府土地管理部门的职能，使其与教育主管部门形成联动，共同为城区义务教育学校创设、开拓办学空间。一是省级规划建设及土地管理部门要突出统筹引导职能。由于未占有学校所需土地的实际信息，在省域地区差异显著的情况下，省级规划建设及土地管理部门要合理行使规划管理和土地审批权，主动平衡发达与欠发达地区、城镇与农村学校的用地需求。除给予欠发达地区城镇义务教育学校用地充分关注外，也要向未满足学校实际用地需求的地方政府部门提出指导意见与整改要求。二是市级规划建设及土地管理部门要发挥监督协调职能。从管理层次上看，市级土地规划管理部门联结城乡并接受省级部门的指导监督，向下可以指导教育用地规划，向上亦能反馈学校土地需求。其根本职责即在于有效沟通政府、学校之间的土地利用信息，着力保障标准化学校建设土地资源及时供应。此外，县(乡镇)级土地规划管理部门可基于对所在区域学校用地需求信息的掌握，制定具体可操的土地规划方案交上级审批。基于教育用地的特殊性，各级土地规划管理部门在编制标准化学校建设用地专项规划时要综合考虑城镇化进程、人口出生率等因素，积极听取教育行政和户籍管理部门的意见与建议，以加强土地供应的计划性、针对性及前瞻性。具体地说，教育行政部门作为义务教育学校的业务主管部门，应以县(市、区)为单位科学编制城乡义务教育学校布局规划，科学测算学位需求，建立入学矛盾突出地区的分区分级预警机制，积极向土地管理部门、住建部门争取资源，减轻扩大城区学位增量的现实阻力。其中，城市周边和新建小区配套义务教育学校应该成为标准化学校建设中的一个明确政策点。而对于那些虽已建成但用地面积低于标准、在原有基础上又扩容无望的学校，各部门可积极探索用学校重组、土地置换等方式创造性地解决其用地难题。

(三)强师留师，着力破解农村义务教育学校的师资困局

《广东省“强师工程”实施方案(2017—2020年)》针对粤东西北等欠发达地区义务教育学校的师资困局，尤其是农村学校合格教师培养不足、补充困难的情况提出明确要求。要真正破解欠发达地区农村教师“补充难、稳定难、提升难”的窘局，还有赖于政府在以下方面积极作为。

一是多维核定编制，补足教师数量。基于现行编制管理机制下欠发达地区缺编缺资源的现状，建议广东省按照“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的原则多维度核定教师编制[19]，针对不同类型学校的实际需求采取差异化核编规则。比如可适当放宽经济欠发达地区和农村地区的教师编制，积极采用“班师比”或“生师比”与“班师比”相结合的方式进行动态编制核定与管理。或采取强制性政策将由财政保障的教师编制首先拨付给农村学校，并兼顾满足城镇薄弱学校的师资需求。换言之，师资配置的顺序要逐步实现从重点学校优先向非重点学校优先、城市学校优先到农村学校优先的转变。而针对艺体学科教师的结构性缺编矛盾，可考虑在固定区域内采取学生集中上课或教师走教的方式予以缓解。此外，可利用与珠三角地区学校“结对子”的机会，着手区县教师发展中心建设，探索教师本土化培养路径，为本地本校骨干教师的成长搭建平台。

二是着力优化激励政策，稳定教师队伍。良好的激励政策与机制不仅是调动教师工作积极性的有效手段，更是稳定教师队伍的重要保障。2015年，广东省开始针对山区和农村边远地区义务教育学校教师发放每人每月700元的岗位津贴。但补助标准低、补助方式没有差异性，教师津贴难免会因过于形式化而缺乏实效。可考虑在教师工资保障机制、社会保障制度、职称制度及激励制度等方面向农村地区做出必要的调整与倾斜。如根据农村地区的边远程度、人文环境、经济及财政状况设定教师特殊津贴系数[20]，规定教师享受的岗位津贴补助与工作条件的艰苦程度成正比，以真正产生激励实效，吸引更多人到欠发达地区农村义务教育学校从教。而在此过程中关键要把握三点：一是注意把握物质激励与精神激励的关系，重点突出物质激励；二是能够平衡津贴补助普惠性与针对性的关系，主要突出针对性；三是可以协调激励本身与教师利益诉求的关系，关注教师利益诉求。

三是重点开展培训交流，提升教师质量。培训交流不仅是帮助教师个体提升素质的有效途径，也是优化欠发达地区薄弱学校师资队伍的重要渠道。为此，市县级教育行政部门一方面要积极组织新教师入职培训，逐步建立科学合理的评价体系以保障培训效果，奠定教师专业发展基础；另一方面要大力开展在职教师业务培训，不断发挥市(县)域优秀教育资源的辐射和带动作用，丰富教师专业发展内容；此外，要积极调整教师轮岗交流机制，重点给予农村教师更多交流机会，创新教师专业发展模式。在此方面，人事部门要积极进行人事制度改革，为教师的合理流动扫除障碍。

总之，标准化学校建设是均衡发展义务教育的重要抓手，也是提升欠发达地区义务教育发展水平的根本举措。政府作为标准化学校建设中矛盾的主要方面，应当立足于学生和家长的基本教育诉求，在兼顾城区和农村学校不同特点的基础上，无条件地增加供给总量，有针对性地从“为供给而供给”向“为需求而供给”转变，早日解决标准化学校建设的思想观念、标准执行、管理体制、既得利益群体、资源配置等诸多方面的困境。