我国公民代理制度的缺陷慎思与完善建议

戚哲非

（浙江师范大学法政学院，浙江 金华 321004）

公民代理制度设立的初衷是为了进一步保障弱势群体行使诉权，维护当事人的合法权益，这对于普及国家法治、提高群众的法律意识、激发群众互助有积极的作用。目前我国的司法诉讼和仲裁活动中存在着大量的公民代理人，其中有部分公民代理人以牟利为目的进行非法代理活动，这些非法的公民代理不仅损害了司法诉讼的管理秩序和当事人的合法权益，同时也对法律服务市场产生了巨大冲击。2012年8月31 日修正的《民事诉讼法》对公民代理制度进行了修改，新规定虽有一定的进步性和积极的作用，但总体而言对公民代理的相关法条规定仍然模糊、笼统，缺少具体的实施路径，仍有诸多问题亟须解决。例如新增的社区推荐程序，因缺少明确的执行标准、推荐标准、审查标准，在实践中很难操作；对近亲属范围没有界定，实践中只要有一点亲属关系，法院也就不再苛求；公民代理人虽不能收取报酬，但对收取报酬行为的后果和法律责任缺少明确规定；对公民代理的正面作用，尤其是引导公民通过诉讼活动，积极参与法治社会建设，促进普法，在法条当中缺少引导和鼓励。事实上，公民代理制度能够鼓励民众参与诉讼代理，实现群众互助，使人们更关注到权益保护的重要性，重视对法律的学习和运用。通过委托具备一定法律专业能力的民众来为自己代理，有助于提升广大民众的法律意识和法律素养，甚至有许多民众在学习了法律知识以后能够不委托律师代理，自己把握诉讼活动，保护自身的合法权益，这显然是我国法治进步、公民法律水平提高的表现，这对于我国法治社会建设具有重大意义。如何充分发挥公民代理制度对于法治社会建设的积极作用，拓宽法治社会建设的参与路径，是我们需要思考的重点。为突破公民代理制度的困境，应当完善公民代理制度、明确公民代理具体实施路径及各项操作标准，去弊扬利。

一、公民代理与公民代理制度

（一）公民代理

我国常见的代理形式有律师（含基层法律服务工作者、专利代理人等）代理、公民代理、职务代理等。其中公民代理是指符合法定条件的，有关团体和单位推荐的人员、当事人一定范围的近亲属以公民身份担任诉讼代理人或者辩护人，参与诉讼、行使诉权的活动。从法理上来说，公民代理制度是一项特殊的代理制度，它既尊重当事人及代理人之间的意思自治，也对代理人代理条件进行了特殊的规定，代理人只有符合特殊条件时才能成为代理人。

（二）国外公民代理制度的经验与启示

公民代理制度并不是我国独有的制度，不同法系国家都对公民代理制度有相关规定。通过分析国外公民代理制度的优缺点，我们可以更好地完善我国公民代理制度。

1.禁止模式：以德国为代表

《德意志联邦共和国民事诉讼法》第七十八条规定：“当事人在州法院必须由初级法院或州法院所许可的律师，在所有上级审法院必须由受诉法院所许可的律师作为诉讼代理人代行诉讼。”[1]可以看出德国对公民代理的态度是强制由律师来代理，德国对公民代理制度是不支持的，只有律师才能作为公民代理人。

2.严格限制模式：以法国、日本为代表

法国一般不允许非律师人员在司法机关协助当事人进行诉讼及辩护，非律师人员不得作为诉讼代理人，但特殊情形除外。

日本民事诉讼法明确规定：“除了依据法律可以作为诉讼代理人之外，非律师不能成为诉讼代理人。”[2]日本的公民代理制度相对法国、德国来说限制并没有那么严格，并非完全不允许非律师代理人参与诉讼，但委托条件依然十分严格，只有在法律规定的特殊情况下，才能够参与到诉讼活动中来。同时，日本《律师法》第七十二条规定：“非律师不得以获得报酬为目的，对诉讼事件，非讼事件及请求审查、提出异议、请求再审查等对行政官厅所作处分声明不服的事件，和其他关于一般法律事件的鉴定、代理、仲裁或和解以及其他法律事务进行处理，或对之进行斡旋为其职业。”[3]通过非律师人员的报酬问题、对法律事务的处理态度可以看出日本法律并不禁止公民代理，该制度以律师代理作为原则。

3.合法但宽松限制的模式：以英国为代表

英国承认公民代理制度的合法性地位，对公民代理持积极态度。英国的公民代理制度起步较早，存在的历史较长，英国1959年的《郡法院法》规定了在不得收取报酬的条件下，非律师在经过法院许可后可以作为代理人进行诉讼。英国从立法层面便允许非律师可以在取得郡法院的许可后作为诉讼代理人出庭进行诉讼。同时英国也细化了公民代理的细节，详细规定了非律师代理人可参加诉讼的情况以及专属于律师的具体事务等内容。

从前述各国家的公民代理模式来看，严格限制公民代理、强制实行律师代理制度对于诉讼的效率以及司法的专业性有极大的帮助，但该严格限制需要建立在国家具有相适应的经济水平的基础上，同时与司法发展水平相适应才能最大程度上发挥律师代理制度的优点，避免公民代理对诉讼、司法带来不必要的麻烦以及对当事人的合法权益造成损害。宽松的模式扩大了对公民权益的保护路径，但非律师代理人对于公民权益保护效果的有效性仍是需要考量的，总体而言宽松模式对于提高整个国家公民法律素养特别是法律意识是有一定帮助的。

（三）我国公民代理制度立法与实践

我国立法和司法对公民代理的态度是立足于我国法治建设的实际，是从中国的基本国情出发做出选择。在我国，特别是基层，长期以来缺乏足够数量的律师和法律工作者。因此，必然允许人们通过各种途径找到能够帮助当事人的有较高的文化程度和一定的法律知识的公民作为代理人参加诉讼、仲裁活动。

1.立法上对公民代理制度持支持、保留但是加以限制的态度

民诉法修改前可担任公民代理人的群体是经人民法院许可的公民，修改后对公民代理制度规定的变化体现在“经人民法院许可的公民”不再作为代理人，允许当事人所在社区推荐的公民、当事人的近亲属两类群体满足条件后代理公民诉讼。民诉法修改前相关规定并没有限制公民代理，当事人委托公民代理人十分方便，法院一般对公民代理持无条件许可的态度，这样的便捷虽能够保障公民行使诉权，有利于保障法院高效解决纠纷，但是也容易出现各种问题。2015年民诉法司法解释新增许多具体规定，对公民代理的程序和条件予以规范，明确了公民诉讼代理人具备哪些手续可以出庭、社团推荐及工作单位推荐的公民代理人该具备哪些条件等内容，与《民事诉讼法》共同发挥作用。多项立法工作推进，进一步规范了我国公民代理制度的实施。但是也会将部分真正具备法律专业知识、技能的群体，如法学教授、实习律师、法学专业学生等给排除[4]。目前只解决了专利代理人参与诉讼的问题，以前曾有过的从事法律教学和研究的高级知识分子可以申请获得法律资格这个规定已经被废止，他们要从事专业活动只能是取得法律资格，以律师身份参加诉讼，不利于其提升教学科研能力和专业技能。

民事立法主张当事人的意思自治，尊重当事人的内心选择，当事人对于权利的支配是十分自由的。公民代理制度虽规定了五类可委托的公民代理人，但总体而言民事诉讼代理仍侧重当事人意志自由[5]，然而立法虽尊重公民的自由，但仍不具体，司法缺乏完善的立法指导。不论是《民事诉讼法》还是《民事诉讼法司法解释》，虽与以前对比有巨大进步，但对公民代理人品格道德审查时法院审查权属于何性质、推荐主体如何承担责任及责任如何划分、公民代理人能否收取报酬等关键性问题仍然没能给出答复。

2.司法上对公民代理制度进行严格的审查并采取排除的态度

笔者在裁判文书网以“公民代理合同”“判决书”为关键词，将年份限缩在2020年及2021年，共搜索出82 份判决书。通过整理、归纳，得出以下观点。

我国公民代理制度缺乏统一的身份登记和管理措施，已有措施在面对非法、隐蔽的公民代理活动时不能保障司法实践的有效管控。我国《民事诉讼法》规定法院是审查公民代理人资格条件的主体，但该审查又仅限于形式审查，同时司法行政部门缺少具体的法律规范来对公民代理主体身份资格进行审查。这就使得仅仅依靠法院一方无法控制非法公民代理隐蔽活动，其他监管主体在未经授权时无法参与管控公民诉讼代理程序。

虽然法院已经加强了对于公民代理人身份信息的审查，但是审查仅停留在形式审查层面，主要关注公民代理人提交的材料是否齐全以及推荐手续材料上是否有推荐单位的印章。如果满足条件则允许公民进行代理，不会进一步审查材料是否真实、材料获取是否合法等更多方面。该形式审查容易衍生出一些不满足条件的非法公民代理人，他们通过与单位签订虚假劳动合同的方式虚构劳动关系，甚至虚构亲属关系以满足公民代理的条件来参与诉讼活动，并且这种行为屡禁不止。

最高人民法院在2010年9月16 日对重庆高院《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》答复中表明：“未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。”司法的基本观点是不支持公民有偿代理的职业化倾向，但对公民代理作为互助行为还是加以鼓励的，但不能以此营利。如徐某某、黄某某、余某某委托合同纠纷一案中，浙江省衢州市中级人民法院在民事判决书中指出，“徐某某以公民身份代理案涉受托事宜，且主张剩余土地收储款系按照双方约定应支付的代理报酬，按照最高人民法院上述答复意见，本院对于双方约定的高额代理费用不予支持。但考虑到徐某某确实履行并完成了受托事项，付出了劳务，产生了一定的实际支出，黄某某从徐某某的代理行为中实际获益，应当支付徐某某完成代理事项所需的必要费用”。

二、我国公民代理制度的缺陷与争议

（一）突出缺陷

1.少数公民代理人高价乱收代理费

公民代理人范围的扩大及目标的不确定致使许多不具有专业法律技能的公民参与诉讼，他们在庭审活动中并不依靠法律知识来进行正常诉讼活动，法庭秩序受到影响，庭审工作效率受到影响；同时也有部分公民代理人，依靠自身积累的人脉关系来干扰诉讼，违背了公民代理制度设立的初衷；还有一些公民代理人并不以保护当事人权益为代理目的，仅仅是为了向当事人收取高额的费用，并不维护当事人的权益，此举同样影响法律服务市场的经济秩序等[6]。值得注意的是，也有一些公民代理人并不以金钱作为对价，但是往往又向当事人提出了非常苛刻的非金钱类的条件，法律也拿他们没办法。

2.公民代理人素质参差不齐

在公民代理人中，有法律素养极高的精通法律者，但是更多的是没有专业资质、法律知识不完备、未经专业法律职业培训的公民。个别的公民代理人并不是以自己的法律智力活动开展服务，而是通过自己与法官之间的人情关系来办理案件。也有代理人向当事人承诺一定胜诉，在诉讼活动中藐视法律、恶意拖延诉讼程序等，影响案件的审判。在败诉之后更是鼓动当事人对法官进行抨击，严重影响了法院的权威，对司法产生负面影响。公民代理人素质参差不齐无疑是公民代理制度中的乱象之一。

公民代理人并非都具有法学专业知识，更多时候是依照自己生活的经验以及公民代理经验来解决一些简单案件，假如碰到较为复杂的案件，这些公民代理人相对于专业的律师代理缺陷就体现出来了。公民代理制度的立法目的是为了更好地保障当事人的权益，但保护权益必然离不开诉讼代理人的庭审活动，而专业能力薄弱的部分公民代理人显然是不能达到公民代理制度立法目的的。因此，笔者认为在案件范围标准上，对于简单的、权利义务关系明确的案件可允许公民代理，对于较为复杂的案件，应加强对公民代理人的审查力度，确保复杂案件的公民代理人相较于简单案件公民代理人更专业、更符合标准、更能保障当事人权益。

《民诉法解释》第88 条规定社区团体和单位推荐的公民诉讼代理人应提交推荐材料、当事人地域归属、身份证明等材料。但社区工作人员出于立法对该程序的明确标准、出于对公民代理的认同度低，往往不敢对公民代理人出具推荐材料，致使社区仍专注行政服务工作。由于当事人所在社区、单位的推荐制程序设计缺失，缺少具体的规定，我们在生活中经常可以见到公民代理人推荐机制失效、社区和单位之间相互推卸责任的情况：要么街道社区和单位怕负责任，不敢担当；要么随意地增加不合理的条件，如要求公民代理人住房在本社区外还要户籍、工作单位也要在本社区，要求工作单位必须要先有推荐意见等等；要么以代理人不是专业人员为由拒绝推荐。这使公民代理难上加难，从而导致立法的目的落空，形式意义大于实质意义。

（二）主要争议

1.公民代理标准以何为标准

我国民事诉讼公民代理制度需要一个统一的标准是多数学者都一致保持的观点。我国以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构，导致城乡之间存在巨大差异，公民代理制度实施基础条件差异也十分巨大，因此公民代理制度的统一标准应当做到都一致还是在城乡之间区别对待则产生了争议。

熟人关系适用人情原则，互相要讲人情；生人关系社会交换预期最高，彼此之间依照实际利害情形行事[7]。而乡村更讲究熟人之间的关系，农村生活中人与人之间交流比城市生活更加频繁，更多的是基于对他人的信任而委托代理。城市则是讲究交换预期，依照实际利害，因此在城市环境中更容易滋生公民代理问题。除此之外，城市相对于农村纠纷更为复杂，但各种制度基础更加完善，发生的纠纷更多依照法律解决，相对而言，农村中的纠纷更多的则是由当事人之间的矛盾及习俗导致的，调解的方式更加适合案件的解决。

2.公民代理合同效力认定

在司法实践中，由于法律对此没有明确规定，有一些公民代理人会通过规避法律手段参与诉讼，法院仅做形式审查无法筛除这些非法公民代理人，立法存在空白导致司法实践无法统一，因此法院作出的判决也各式各样。目前存在两种截然不同的判决与观点：第一种观点及判决认定代理人没有公民代理人资格，因此诉讼代理协议是无效的。第二种观点认为，在认定合同是否有效时，不应当由公民代理人资格来决定合同是否有效，而应当直接依据《合同法》的相关规定来认定协议是否有效。

展示这四则材料，提示学生从“程朱理学”和“陆王心学”二者的内容及影响上分析相同点，从“理”存在的方式及把握“理”的方法途径上理解二者的不同点。有了材料的辅助，学生能很快得出以下结论：1.相同点：（1）认为“理”是世界本源；（2）主张灭人欲，存天理（纲常道德）；（3）都压制、扼杀人们的自然欲求；（4）都继承了孔孟“仁”“礼”的思想，复兴了儒学；（5）都有利于维护封建专制统治。2.不同点：（1）对理的认识不同：“程朱”：万物皆是理，理在心外；“陆王”：心是世界万物本源，心外无理，理在心中。（2）把握“理”的途径不同：“程朱”：格物致知，向外求真；“陆王”：致良知（内心的反省，内省去欲）。

从民事诉讼法的性质来讲，应当遵循“法无授权即禁止”的原则，而《民事诉讼法》在修改后规定可与当事人签订公民代理合同的范围仅有五种类型，如果当事人与这五种类型之外的人签订公民代理合同则违反了《合同法》第五十二条第（五）款规定：“违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效，应当认定为无效合同。”这对于司法实践认识更加清晰，也更加符合《民事诉讼法》立法及修改的目的与精神。

3.公民代理是否可以收取报酬

学界对此有两种观点，第一种观点认为公民代理属于委托行为，应当依据《合同法》规定，公民代理人有权获得报酬[8]。第二种观点认为公民代理人不应当收取报酬，公民代理行为具有合意性及司法性，无偿代理符合作为诉讼保障制度的公民代理制度设计本意。相关法律对是否应收取报酬也并未指明。具有指导作用的《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》的答复表示公民代理不能作为公民谋生的手段。然而《关于公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示》在效力位阶上低于法律，并不具有普遍约束力。

三、完善我国公民代理制度的建议

民事诉讼的程序发挥作用一定是需要有配套制度的共同作用的，环环相扣，共同保障程序有序进行。公民代理制度缺乏相应的配套制度，缺乏相应的约束制度。在推荐和委托程序中，缺乏对公民代理人如何登记管理、是否需要支付酬劳等配套制度；在约束制度中，缺乏对非法公民代理人处罚的措施，忽视了对公民代理人的培训与教育，如果当事人得不到充分的程序保障，那么追究当事人的责任便不具有正当性[9]。只有相关配套制度得到完善，司法实践活动得到统一的指导，非法公民代理人行为受到约束及处罚，当事人的实体权益才能够得到有效保障。

公民代理制度是出于拓宽公民在诉讼活动中可寻求路径、满足人民法律服务的需求而设立的。从立法的修改、司法实践的具体化以及理论的争议当中我们也能够看出各方面都在保持细致化以期完善该制度，各项规定的出台、各种政策的颁布都表明了对公民代理制度完善的积极态度。从上文分析可以得出我国民事诉讼公民代理制度最大的问题就是缺乏统一的标准，缺少具体的标准。因此，下文在前述分析现阶段公民代理制度所存在的争议及缺陷的基础上，尝试提出公民代理制度困境的解决路径，以期实现公民代理制度设立的初衷。

（一）应当支持并鼓励合法公民代理活动的开展

我国在民事立法上强调当事人的自主选择、意思自治，以意思自治为基石的民事私法原则必然与民事诉讼法息息相关，而民事诉讼法背后的程序价值也不能完全与实体法理念相背离[10]。假若从立法上便否定公民代理，不仅违背了意思自治的民事诉法原则，从民诉法角度上来说也是与其解决纠纷理念相违背的。公民代理制度之所以出现了如此多的乱象，并非该制度不适合我国法律发展环境，相反，我国独特的环境更应该体现出公民代理的优越性。

当事人在诉讼过程中无法行使诉权，无法保障自己的权益，权益受到损失，这显然不是法律所期待的结果。立法规定五类人群可以进行公民代理活动，允许当事人在自己信任的近亲属等群体中适度扩大范围，邀请自己所信任的、对诉讼具有影响的且品性也没有问题的亲友来帮助自己代理诉讼，这正是立法对当事人能够依据自己各项因素综合考量下作出诉讼代理人选择的帮助，使诉讼活动良性发展，也更易于把控，保障纠纷解决的公正及高效。对公民代理制度加以规范表面上看是对公民选择范围的缩小，实际上是让当事人能够更加明确诉讼代理人选择对象，充分发挥当事人的自主选择权，更好地促进纠纷的解决。支持公民代理制度并细致化公民代理细节不仅符合意思自治原则，也与实体法解决纠纷目的相一致。

（二）明确公民代理的统一规范

1.公民代理不得以代理行为收取劳动报酬

目前公民代理存在诸多乱象的根本原因是许多非法公民代理人通过影响诉讼活动从当事人手中获取高额利润。公民代理不得以代理行为收取劳动报酬目前已成为学界普遍认同的观点，但立法并未体现公民代理是否可以收取劳动报酬的观点，公民代理人一般情况下不允许收费应当作为立法中应明确的规范之一。对于特殊情况，如公民代理人支付了一些为完成代理工作不可避免的必要费用等，允许公民代理人向当事人要求支付这些不可避免的费用。同时为防止公民代理人借这些合理费用为名，实质上是变相收取劳动报酬的情况发生，法律、政策可以对一些必要支出费用项目进行明确，在诉讼活动中对该块内容加大审查力度，保障公民代理的纯粹性。

2.明确公民代理标准在城乡中区别对待

我国地域辽阔，各地区间的发展很不平衡，如果公民代理在全国各地区标准统一，那么这一制度的效果发挥会不尽如人意，部分地区可能出现低于现阶段作用甚至弃用的情况。如上文所述，城乡在基础条件及社会文化背景等方面存在较大差异，城乡之间有着不同程度的法律服务需求，因此公民代理制度在城乡之间的标准应区别对待，根据当地的实际情况来进行调整，因地制宜地实施。因地制宜并不代表在城乡间拥有着两套公民代理制度，只是在符合法律的预测性前提下，根据各地区的经济发展水平、律师服务行业发展水平、基层法律服务开展状况等因素制定本区域公民代理实施细则来实现公民代理制度在司法实践活动中的使命。

3.明确审判中的统一标准

从目前的公民代理司法实践案例中可以看出各地区各法院对于公民代理案件的审判各法院态度不一，存在类似案例不同判的情况。法院内部有自己的案例库，对于公民代理中的相同、相似案例，法院可以根据此前的案件来进行考量，尽量做到同案同判，保障结果的公正性。

（三）法院应加大对公民代理的审查力度

法院作为审查主体，对公民代理人的审查仅为形式审查。如果要求法院实现审查工作的面面俱到，对公民代理人进行细致审查，显然缺乏现实条件，忽视了细致审查工作的难度，加大了法院的工作量，降低了法院审判活动的公正及效率，这对公民代理活动的开展并无好处。对当前公民代理人的身份审查可以统一标准，明确审查内容，保障审查活动高效开展。

首先，法院及司法行政部门可共同对公民代理人进行登记管理，目前网络数据发展速度极快，互联网对于身份信息的收集可以方便对公民代理人登记管理且准确登记公民代理人信息。对于非法公民代理人活动范围不仅在一个辖区的，可以建立公民代理人黑名单，记录非法公民代理人的诉讼行为，当公民代理人扰乱诉讼秩序、损害当事人合法权益时则取消其代理人资格，并上报司法行政部门对其予以处罚。同时，从立法层面来明确公民代理人的资格条件，如对曾在公民代理纪录过程中存有不良代理纪录的人员，不允许进行公民代理活动。通过构建登记管理系统来加强公民代理人管理及行为记录对公民代理制度净化是必要的。

其次，对公民代理案件法院应当告知当事人公民代理人的条件、委托程序及法律后果，并且可将当前法律规定、公民代理特殊性及法院的观点告知当事人，使当事人在选择公民代理前考虑更加充分，减轻法院公民代理审查工作量。

最后，在立法活动中，对社区推荐、社会团体推荐的公民代理人材料法院应当积极联系组织，核实公民代理人的身份真实性及材料规范性，严格规范推荐流程，避免这些单位组织在推荐时看关系出具推荐信函或出于推卸责任出具不规范信函的情况发生。

（四）完善立法以明确标准

1.明确公民代理人范围、审查流程、材料等内容

公民代理制度的问题主要是由于立法存在空白，无法规范司法行为，无法排除非法公民代理人进入诉讼流程。首先，对公民代理人所列举的五个类型人群仍存在许多规定模糊的地方，对此我们可以采用列举法，将可作为公民代理人的群体再进行列举，填充已有类型人群中的模糊处，防止在公民代理审查工作环节发生争议[11]。例如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十五条就规定：“与当事人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属，可以当事人近亲属的名义作为诉讼代理人。”其次，从立法层面明确规定审查流程以方便社会团体在开具推荐信函时有法可依，依照流程办事，保障公民代理的真实性、有效性。

2.明确公民代理案件类型的区分度

在城乡之间需要因地制宜开展公民代理活动，而在案件范围上，简易程序审理案件、小额诉讼案件等显然是与上诉、再审、标的额巨大的民商事案件的难易程度差异巨大。对于简单的民事案件来说，公民代理专业程度不高、程序简易，公民代理人在法院的协助下便可以完成案件代理，非法公民代理人可谋取的利润空间也小，公民代理人在简易程序中对于当事人权益的维护作用极大。而对于复杂案件来说，并非任何公民代理人都可以胜任，对此则需要加强对公民代理人的审查力度，提高公民代理的要求，这样不仅可以保护当事人的权益，也能发挥公民代理制度的作用。

3.废除公民代理制度中有关社区推荐规定的内容

社区推荐、工作单位推荐规定内容从本质上来看是将不相干的程序套入公民代理制度当中。公民代理制度是让当事人委托公民代理人进入诉讼活动当中为自己保障合法权益。立法规定允许公民代理人进入诉讼活动程序的批准手续由社区来进行，但是社区平日所做工作与司法诉讼程序毫不相干，社区工作人员无法良好保障公民代理批准结果，影响当事人正常权益保护，影响司法的公正性及效率，并且社区工作人员对于立法规定的理解各不一致，在实践中极易根据自己的理解作出不同操作。除此之外，社区开具推荐函的流程规定也并非十分具体，在具体操作过程中缺少统一标准，开具过程趋于形式化，对于公民代理制度帮助较小。笔者认为可以废除公民代理制度中有关社区推荐规定的内容，该规定对于司法实践活动帮助较小，且易引发公民代理制度的乱象。同时工作人员对于模糊规定的理解以及受自己原先工作的影响，会衍生出多样的具体流程，造成操作上的不统一。

四、结语

我国有着独特的历史及社会背景，也有特殊的中国国情，在这样的环境下公民代理制度是十分符合我国国情及法律发展的一项制度。但现阶段公民代理制度仍不完善，还需要与我国法治进程相契合。从立法角度，我们需要完善立法以明确标准，使公民代理有法可依，推荐流程有详细规定可参考，实现制度良性运作；从司法角度保障公民代理的真实性、可靠性，各法院可参照案例库作出判决，在案件后的监管与救济中也需加强对公民代理人的监督。随着我国律师行业的逐步发展，多元化法律服务机制逐渐完善，公民诉讼代理制度作为拓宽公民诉讼路径的制度，对纠纷的解决具有重大作用，该制度必然能顺应法治现代化、专业化和国际化的主流方向，为我国法治事业作出贡献。