内部审计推进容错纠错机制有效运行的思考

蔡媛媛

（中国石化销售股份有限公司安徽石油分公司，安徽 合肥 230009）

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调，既要长期坚持“严”的主基调，又要善于做到“三个区分开来”。现在，我国正处于实现两个百年奋斗目标的历史交汇期，是攻克难关的关键时期，面临很多风险和挑战。需要先行先试，敢于探索，错误难免。因此要充分发挥容错纠错机制的导向性作用，让担当作为者轻装上阵，让违法乱纪者无处遁行。作为在改革进程中发挥监督作用的内部审计部门，如何适应新形势，更好的履行审计监督职责，是新时期内部审计工作面临的一项新挑战，同时也是内部审计发展的新机遇。笔者认为，为了推动国企改革进程，更好地发挥企业内部审计的监督作用，防范和化解审计风险，最大化体现审计监督职责，在把握“三个区分开来”判断定性标准的基础上，要认真分析内部监督与容错纠错之间的辩证关系，积极探索推进容错纠错机制有效运行的措施和对策，为敢于担当负责的国企改革创新者保驾护航，助力企业改革全面推进、助力高质量发展。

一、内部审计要充分把握容错纠错机制的内涵

习近平总书记指出，中国的改革已进入深水区，剩下的都是难啃的硬骨头。要达到“中国制造2025”目标，推动“互联网+”信息化与工业化深度融合，打造“制造强国”，推动工业、制造业转型升级；要提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率等目标，必须加快顶层设计，建立科学、合理的容错机制。2016年政府工作报告明确“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事[1]。容错纠错机制要以“三个区分开来”作为根本遵循。“三个区分开来”界定了容错机制的适用范围，明确了哪些错误和失误可以纳入容错范畴，哪些错误和失误要接受处罚；旗帜鲜明地鼓励干部敢于担当、积极作为、勇于进取，营造风清气正、人心思进的政治生态。国企改革创新者在依法作为的过程中，在出现失误、偏差和错误时，通过容错纠错制度，及时纠正偏差和错误，对相应的责任人实施免责，并督促纠错和整改。内部审计人员只有真正理解和领会了容错纠错机制的内容，才能在实际的审计监督工作中灵活运用，保证实施中不偏离轨道，不断得到改进。

（一）对容错纠错机制的理解

容错纠错机制是要明确“错”的边界。可容可纠之“错”，是指改革创新中发生的真正意义上的探索性失误，是“非主观性因素”导致的错误，不包括“明知故犯”“故意挑战国家政策法律法规”的错误和故意“借机谋取私利”的行为。“容错”不是“纵错”，不等于无限度宽容，更不等于可以胡来，如果假借改革之名，未经科学论证、违背客观规律的行为是决不能“容”的。通过容错机制，保障和鼓励国企改革创新者敢于解放思想，勇于担当，善于尝试，及时纠正经营者在创新过程中出现的错误和偏差，将风险控制到最小限度，保证企业健康平稳发展，对相应的责任人实施豁免，防止相关部门和个人在考核和评价中受到负面影响。

（二）容错和纠错的辩证关系

容错和纠错是辩证统一的整体，是保障改革创新顺利实施的重要环节，二者相辅相成，缺一不可。容错是为了更加科学地认知改革创新中出现的失误或错误，激发国有企业领导人员改革创新的热情。纠错是“知错即纠”，即在风险发生之后，立即启动应对机制，科学评价风险产生的源头、过程及结果，找出原因，确定性质，修改相应的制度设计，及时引导创新方向，将造成损失的可能性控制到最小限度。容错是手段，纠错是容错的目的和意义，只“容”不“纠”，会形成纵容之势；只“纠”不“容”，会挫伤干部干事的积极性[2]。

内部审计在日常监督和评定改革创新者功过时，要准确理解“三个区分开来”标准，准确理解容错纠错机制的内涵和相互关系，把握好容错的“度”，从内部审计的角度揭示风险，提示改革创新者通过改进方法和完善制度等方式及时纠正错误，有效预防或减少犯错机率，在纠错的同时，不断促进容错机制的完善，促进企业精准问责、达成监督目标。在审计监督中，发现改革创新过程中出现失误时，要追本溯源，通过事前、事中、事后的科学评价，分析风险产生的源头、过程及结果，分析判断改革者是否有正确的干事创业心态，是否有严格规范的干事行为，是否在错误中积极反省前行，在试错过程中不断改进方式和方法，总结经验，不断举一反三、完善制度、创新成果。因此，在推进改革发展的道路上，不仅要允许犯错，还要能控制可能发生的风险，建立完善的纠错机制，让审计人员在内部监督过程中，发现偏差和失误时有据可依，并及时提出解决措施。

二、内部审计推动容错纠错机制有效运行面临的困难

在新形势下，内部审计在执行“三个区分开来”思想,推进容错纠错机制的有效运行方面，还存在尺度把握、人员素质、部门协调等方面的问题。

（一）内部审计难以准确把握容错纠错机制的尺度和界限，导致审计风险加大

当前，容错纠错机制的相关规定大多较为宽泛，“三个区分开来”也是对大方向的定性把握，存在很大的弹性和自由裁量空间，而改革创新往往会突破许多旧条款和法规政策。传统审计是以文件资料、管理制度、会计报表、账薄凭证等书面实物载体作为判断依据，审计发现问题后，需要判断相关责任人的动机等主观因素，因无标准参考，较难把握容错免责的边界和尺度，可能导致容错不足的风险，如果过于严厉，就会失去建立容错纠错机制的初衷，扼杀创新者的积极性，但如果把边界放得过于宽松，又会极大增加内部审计的风险，更有可能会纵容犯错，使容错纠错成为犯错者的避风港。所以如何把握容错纠错的尺度和界限，是内部审计部门亟待解决的一大难题。

（二）审计人员的专业结构不合理，素质能力有待提升

容错纠错需要内部审计人员把握改革形势，吃透政策精髓，不断丰富审计实战技能，创新审计理念，善于透过现象看本质，从发展角度看待管理者的决策，从纠错中总结经验，提出合理化建议，促进相关制度完善。目前，国有企业内部审计人员大多局限于财务审计专业，经营、法律、IT等相关专业的知识还有所欠缺，从经营角度很难理解公司管理层作出的决策以及在先行先试上所做的尝试，只能按照企业各种规章制度的条条框框，对管理者的决策和经营成果进行评判，有时难免会有失公允。

（三）审计监督原有理念与容错机制存在冲突，审计部门权威性需要进一步加强

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，职责是发现问题、解决问题，对问题“零容忍”，依法审计是审计工作必须坚持的基本原则，而容错机制是允许犯错误，两者的要求和理念有差异，存在冲突。并且要推进容错纠错机制有效运行，仅仅依靠内部审计部门是无法实现的，必须协调公司决策层、审计、纪检监察、组织人事、综合办公室等相关部门通力合作才能完成。目前，内部审计部门力量还很薄弱，有些国有企业甚至没有独立的审计部门和专职审计人员，审计的独立性和权威性受到一定限制，有时难免人微言轻，无法有效推动容错纠错机制运行。另外，内部审计容易让人觉得是在鸡蛋里挑骨头，加上审计问责过于死板，缺乏变通，容易引起被审计对象的抵触情绪。

三、积极发挥内部审计的建设性作用，推动容错纠错机制有效运行的措施与对策

内部审计负责对企业经营管理活动的全过程进行监督，为了充分发挥内部审计的建设性作用，需要与时俱进，更新审计观念，改进查证方法，完善审计职能。因此，面对当前国有企业改革发展的新形势，内部审计部门要抓住发展的新机遇，克服重重困难，尽快在实际工作中全面运用“三个区分开来”思想，推进容错纠错机制建立和有效运行，牢牢树立容错纠错理念，正确把握改革和发展过程中出现的新情况、新问题，科学合理地开展内部审计监督，利用审计查证技术方法，进行客观的定性与评价，提出建设性意见，在促进企业发展的同时提高审计的地位，推动内部审计事业的完善与发展[3]。

（一）转变审计理念，推进建立宽容适度的容错机制

新时期的内部审计工作要充分利用新思想，转变审计观念，在加强审计监督的同时，着力促进相关部门出台容错纠错的相关实施办法，明确容错、纠错的范围和界限，可容错的具体情形以及容错纠错的操作细则，使得容错纠错机制制度化、具体化、规范化，增强可操作性。

1.合理划定容错界限，使审计监督工作合理定性。内部审计在开展审计监督工作时，必须严格遵循习近平总书记关于“三个区分开来”的重要指示和要求，充分考虑主、客观原因，科学区分为公为私、有意无意、有禁无禁的界限，全面辩证地分析、看待过程中出现的各种错误和偏差[4]，要划定容错的界限，把“三个区分开来”的重要思想作为审计定性判断的标准，即把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级没有明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后仍然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎作出结论和处理。在政策、法律法规允许范围内、不涉及原则性问题，出发点是真心为企业谋发展的，慎重地做出结论和处理。容的是改革创新中出现的探索性失误，免的是失误之责。因此，在领导人员的经济责任审计中，要坚持“五看”的标准，严格区分敢于作为而失误与因胡乱作为而犯错的界限，严格区分失误、错误与违纪违法行为的界限，严格区分“主观无意”与“明知故犯”、“大胆改革”与“无视规矩”的界限，是否在错误产生后积极补救最大限度挽回损失、消除影响，区别对待探索失误和违纪行为。如何划清因乱作为而犯错与因敢作为而失误的界限，人民日报曾有过湖北省这样一个例子，湖北省纪委在民生资金监管试点工作中，发现某山区的一个县将粮食直补资金用于支持当地的桑、茶项目。调查发现，该县粮食种植很少，桑、茶业是扶贫的重点项目，而且不涉及优亲厚友、失职渎职，因而在处理时没有动用纪律处分，只是责令当地制定政策稳妥解决。

2.推进制定容错细则，使审计监督活动有据可依。实际工作中，内部审计应当加强针对性和实效性，结合允许犯错的具体标准，结合客观条件、动机态度、性质程度、影响后果等具体情况，对失职、失责等行为依纪、依规进行全面分析，根据工作中多发、频发的现象，合理划定容错的具体情形和条件，对于坚守底线、不触碰红线、工作中主动承揽责任、着眼推动发展的领导人员，以及勇于解决复杂矛盾、打破僵局、新官理旧账，解决历史遗留问题的领导人员，要注重看大局、看主流、看长远的要求，不简单地“扣帽子”。内部审计要按照法制思维和法制方式，结合日常审计工作中总结国有企业领导人员在改革创新中遇到的新情况、新问题，全面分析各级经营管理人员在改革创新过程中出现的失误或者错误的产生原因、历史背景、对情节轻重和对社会的影响度等因素，进行归纳，合理分类，推进相关部门制定容错纠错的实施办法、认定标准和认定程序，明确可容错情形，使审计监督活动有理可依，有据可查。还要根据实际工作中可操作性等需求，及时反馈实施办法的适用性及容错认定程序规范性等，使之不断完善。

（二）完善纠错防错机制，充分发挥内部审计的建设性作用

内部审计应通过制定一系列行之有效的措施，在经济责任审计和各类专项审计活动中，充分发挥纠错防错的作用，及时发现改革创新中的偏差和失误，预防或减少领导干部犯错机率。同时，针对推进改革创新任务过程中遇到的困难和障碍，要提出切实可行的建设性意见和建议，最大限度降低改革创新的探索成本，不断完善容错机制。

1.加快审计信息化进程，前移风险关口，有效“防错”。现代社会已经进入信息时代，内部审计人员也要与时俱进，一是积极运用大数据系统的优势，结合审计预警系统，前移审计风险关口，改变传统的事后审计和现场审计的模式，做深做透审前调查，积极开展事前事中监督，从以离任经济责任审计为主，转以任中经济责任审计、管理效益专项审计为主，推进实施嵌入式动态审计和“数据分析+现场核实”的远程在线审计，运用大数据分析持续关注企业经营管理过程,准确了解经营运作状况和风险变化趋势,及时预警风险、分析问题、采取措施、提高审计精准度,审计人员必须树立大数据审计思维,熟练运用各种信息系统,充分利用大数据的分析功能,科学锁定风险点,夯实证据链条,严控现场时间,使审计由“橄榄型”向“哑铃型”转型。 二是做足审计取证工作，充分信息沟通。追责问责往往涉及员工职业发展、经济责任界定等切身利益，在问题定性和追责问责前，一定要多方收集证据，确保相关证据的真实、合法、充分、关联及有效性，做好做足取证工作。必须要将审计事实、证据、政策，公正透明地展示给被审计单位及当事人，并与之进行充分有效的沟通，避免主观推断，确保不出现重大偏差。

2.践行审计容错理念，提高研判能力，合理“纠错”。审计人员应始终拥有容错纠错的审计心态，始终将容错纠错的审计理念贯穿于审计活动的全过程，不断总结容错纠错实践中积累的经验和教训。不断加强内部审计人员对改革措施出台背景等知识的学习和研究，增强自身研判“容错纠错”的政策能力和法制水平。不仅要从微观入手，还要进行宏观分析，对审计中发现的问题进行深入调查，弄清真相，运用“三个区分开来”和“五看”标准仔细甑别，给管理者决策提供意见和建议。对于在容错范围内的问题，合理地把握容错尺度，综合考虑问题形成的内外因素，以及错误发生后能否主动采取纠错措施等进行实事求是地分析，做出合理的责任界定和审计评价。对于重大违法违纪问题，要充分发挥内部审计的批判性作用，强力纠错，促进企业经营管理规范化。

3.提示高风险环节，规范免责程序，容纠并举。内部审计部门要提高政治站位、工作作风和能力水平，精准掌控容错纠错原则，在审计实践中及时查找容错纠错机制执行不畅的原因，充分运用以往的审计成果建立审计发现问题库，在深入总结历年审计工作的，结合企业经营管理现状和同类企业发生案件警示，从申请提交、核实调查、协商共议、情况公示、决定决议、反馈意见等各环节，对资金、商品、资产等相关管理领域进行梳理，找出审计发现的关键节点和高风险环节，提示给相关管理者，推动容错纠错程序的标准化，促进企业管理规范化。要坚持容错并举的原则，对失职失责单位及个人容错的同时及时督促纠错，做好“后半篇”文章。

4.探索联动机制，加强成果运用，构建系统集成、协同高效的“大监督”格局。一是加强对审计项目的计划管理、计划统筹以及科学组织，以上级监督为主，指导和组织所属审计部门采用联合、交叉、委托审计等方式，充分利用审计资源，实行审计全覆盖，体现审计监督的权威性、有效性和独立性，实现“提级监督”目标和要求；二是落实成果的运用。要对问题事项容错纠错认定作出后，把结果用在经济责任考核、评先评优、干部选拨作用、职级职称晋升等方面；三是审计部门要加强与纪检、组织人事等相关部门的密切合作，深入推进协同发力的大监督工作机制，既要在融合资源、创新方式、理顺机制上重点发力，又要在提升质量、效能和功能上狠下功夫，推广和运用容错纠错过程中的经验与成果，推动推进相关激励机制和制度规范的不断完善。