可持续发展视角下人口生育政策调整思路研究

朱 剑，陆碧峰

（南通大学附属妇幼保健院 院长室， 江苏 南通 226018）

人口是国家兴旺发达的“基本盘” ，积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。2021 年5 月，党中央决定实施三孩生育政策，这是深刻研判我国人口发展变化形势后做出的科学决策。2021 年8 月，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定，这是全国人大常委会落实党中央重大决策部署和改革要求、以法治力量助推“三孩政策” 落地的举措。人口的数量和结构是影响经济社会发展的重要因素。人口可持续发展的根本目标是以人的全面发展为中心，而人口变动的特点体现在人口惯性和滞后效用上，当前的人口政策在影响现代经济社会生活的同时，对未来还有相当阶段的延伸性[1]。

1 主要相关人口理论

1.1 适度人口理论

1888 年英国经济学家坎南在《基础政治经济学》一书中首次明确提出适度人口理论，后又在1929 年发表的《经济理论评论》一书中，将适度人口理论定义为：在任何一定时期，或者在任何一定的条件下，或者其他条件均不变，总有一个可以称之为获得最大收益之点，在这一点时，人口数量如此恰当地适应其环境的需要，以致无论人口是多于此数或少于此数，都会使收益（或劳动生产率）下降。这种人口就称为“适度” 人口[2]。他又提出，适度人口并不是一成不变的，它随着产业的进步、人类知识的增长和其他条件的变化而不断地变化。马克思在研究人口与社会条件的关系时，曾提出人口的增长要与社会物质资料生产相适应，必须保持一个适度的比例。而后，瑞典经济学家维克塞尔将边际分析方法引入适度人口理论，他认为适度人口是人口达到其数量稍许增加就会导致繁荣不再增加而是减少的那一点[3]。

适度人口只是一个抽象概念，测算需要诸多长期假设，随着技术不断进步，人口承载力逐渐提高，不存在静态的、绝对的适度人口。党的十九大报告提出，要加强人口发展战略研究，促进人口长期均衡发展。有学者认为，人口均衡就是人口的发展应与社会经济发展水平相协调，与资源环境承载能力相适应，且人口总量适度、素质全面提升、结构优化、分布合理，以及人口系统内部各个要素之间协调平衡发展[4]。应从我国的具体实际情况出发，综合考虑我国目前及将来所承受的人口压力，确定适度人口比例，并根据我国阶段性发展的特征，适当调整阶段性人口政策，从而实现协调不同时期人口与经济发展之间的平衡。

1.2 人口转变理论

人口转变是人类历史中最重大的事件之一，是人口再生产类型从一种形态向另一种形态的过渡，该理论最早由法国人口学家兰德里提出。最初的人口转变理论主要将人口转变设定在经历了工业化和现代化的发达国家，只考虑出生率和死亡率对人口趋势的作用，认为人口转变应经历三个阶段的发展，从最初的高出生率和高死亡率，到工业化和现代化阶段的高出生率和低死亡率，再到现代社会的低出生率和低死亡率，同时，认为经济因素是影响人口发展过程的主要因素[5]。

随着社会经济的不断发展，各个国家之间人口迁移等变量的出现，人口转变的发生已不仅局限在发达国家。许多完成人口转变的国家也未能如传统人口转变理论所预测的，生育率下降到更替水平附近，而是迟迟未能返回更替生育水平，甚至出现新一轮的下降。基于此，欧洲学者又提出“第二次人口转变理论” 。“第二次人口转变理论” 以出生率、死亡率、自然增长率、国际人口迁移为要素，建立了人口转变模型。

目前，学界认为我国人口转变应突破传统人口转变理论和“第二次人口转变理论” 所限定的范围，不仅要充分考虑社会经济影响，还应和人口结构、人口质量、社会经济、历史、自然、地域分布、技术、人口政策等密切联系，解决低生育率及由此产生的人口年龄结构劣化和人口总量下降等问题，实现人口的平稳发展。

2 生育政策调整的现状分析

目前，中国正逐步迈入人口接近深度老龄化、低生育率和人口增速放缓的新阶段，这是有史以来中国面对的最大人口变局和挑战。生育转变是人口转变过程的重要环节。计划生育政策导向，有效地改变人口增长方式，推动了经济发展和社会转型，为我国资源与环境的可持续发展创造了空间，形成了人口系统相对均衡发展的趋势。近年来，我国生育政策调整在取得一定成效的同时也面临一些的问题。

2.1 人口增长速度过缓

改革开放之前，我国人口转变处于高增长阶段。自1998 年起，我国人口自然增长率首次低于10 ‰，迈入低增长阶段。在2014 年实施“单独二孩” 和2016 年实施“全面二孩” 生育政策后，人口数量并没有如人口专家预计的那样出现大幅反弹，甚至在2016—2020 年“十三五” 期间，每年平均出生人数不超过1 600 万。2020 年，我国人口自然增长率仅为1.45 ‰。2021 年末，全国人口比上年末仅增加48 万人，自然增长率创有史以来新低。按照目前的总和生育率，全国人口将在2033年前后达到峰值15 亿左右[6]。与此同时，生育水平仍在缓慢下降，人口增长的势能在逐渐减弱，目前增长的主要动力是人口惯性的效能作用。劳动年龄人口增长率的快速下降，伴随而来的是劳动力成本迅速上升和市场萎缩，今后20~30 年，劳动力的供给也会持续减少，人口红利将逐步消失，对劳动密集型产业带来不利影响。第七次全国人口普查数据显示，2020 年，我国16—59 岁劳动年龄人口总规模为8.8 亿人，与2010 年相比，减少4 000 多万人。

2.2 人口抚养压力增加

2.2.1 老龄化问题凸显

目前，中国老龄化水平相当于世界发达国家平均水平，但人均国民总收入不到世界平均水平的1/5[7]，人口老龄化水平的提升将对经济和社会发展带来巨大挑战。我国人口老龄化呈现速度快、规模大等特点。根据第七次全国人口普查数据，我国65 岁及以上人口占比达到13.50 %，人口老龄化程度已高于世界平均水平。2020 年底，我国60 岁及以上老年人口达到2.64 亿，占总人口的18.70 %[8]。老年人口的剧增与未成年人口、劳动年龄人口的缩减相伴随，成为不可逆转的趋势。受生育政策和人均寿命延长等因素的影响，我国的老年人口比重将进一步增大，社会负担将进一步加重[9]。

2.2.2 家庭结构稳定性削弱

家庭不仅是一种亲情关系，还是一种社会关系，需要依靠婚姻、经济和血缘纽带来维系。受社会经济、多元价值、多样文化的影响，人们对婚姻、生育、家庭的观念变得更为多元。第七次人口普查结果显示，我国家庭规模已降低到2.62 人，家庭规模趋向小型化，核心家庭数量的增加使家庭关系简单化，独生子女家庭和独居老人比例升高，目前累积已有1.8 亿政策性独生子女。家庭的稳定性受到削弱，婚姻、生育、养老等传统功能逐渐弱化，抵御风险的能力也逐渐减弱。

2.3 区域间人口发展不均衡

由于经济社会发展水平的影响，城乡、各区域人口政策实施效果有较大差异，城乡间、地区间、不同类型人群间生育水平相差较大。城镇化进程进一步加速，“务工经商” 人口流动和迁移变得异常活跃[10]。城乡间、区域间人口迁移在推动经济快速增长、为区域发展提供充足人力资源、缩小地区差距、改变人口分布格局的同时，也带来了包括公共服务缺口大、社会管理难度增加、社会保障压力增大、区域间人口融合水平低、部分边境人口外流等诸多问题。受户籍管理制度、人口迁移管控政策等的限制，流动人口游离于迁入地，其新生代一方面基本与农村生活经历隔离，另一方面较难融入迁入地。

2.4 出生人口性别比失衡得到有效缓解

2014 年之前，我国出生性别比长期严重偏离正常范围（103～107）。性别比失衡已经成为社会的普遍问题，2000 年和2005 年分别有28 个、30个省份的出生人口性别比超出正常值域上限[11]，严重影响了人口和社会的可持续发展。但据第七次全国人口普查数据显示，我国男性人口总数为72 334 万人，女性人口总数为68 844 万人，全国总人口性别比为105.07（以女性为100），说明出生性别比长期偏高的问题得到了有效控制，性别平等的生育观念更加普及，初步达到了人口性别结构优化的目标。

3 人口生育政策的调整思路

2016 年，“全面二孩” 生育政策正式实施，2016—2019 年我国出生人口分别为1 786 万人、1 723 万人、1 523 万人和 1 465 万人，依旧呈现连续下降趋势。“全面二孩” 生育政策在短期内虽对提升全国生育率产生了一定作用，但总体来说并未达到预期效果。在我国现有的经济和社会发展情况下，人口爆发性增长已不可能。由于人口规模持续萎缩，人口老龄化的社会危机在不断深化，必须进行适当的政策调整。

2021 年，我国正式启动了新一轮调整生育政策工作，即实施“一对夫妻可以生育三个子女政策及配套措施” 。首先，要清醒认识国家实施三孩政策的目标、意义和效果。三孩政策的宏观目标是进一步释放生育潜能，平缓总和生育率下降趋势，推动实现适度生育水平，从而减缓人口老龄化进程。任何一项生育政策的提出和实施，都要与这些宏观因素保持协调，并能促进人口与经济、资源、环境等因素的可持续发展。与此同时，生育政策的贯彻落实，特别是要在人口发展中发挥作用，同样离不开社会各项相关政策的协同和配合。在深入推进的过程中，尤其要注意把握好两种关系。一是供给和需求的关系，即供给和需求要匹配。应关注人群需求的意志性，既要满足一般需求，也要满足处于不同生命周期人群的特殊需求，措施制定要从使用者的角度出发。二是可行性和可持续性的关系。即要考虑可行性和可持续性，特别是涉及资金发放、假期安排等的政策措施，要兼顾利益相关者的多方诉求，确保政策措施的落地实施，并能在较长时期内持续施行。

3.1 适时调整配套政策制度

当前，我国人口发展已进入深度转型阶段，人口与生育方面的公共服务投入仍存在不充分、不均衡等问题。为提高育龄家庭生育意愿，迫切需要建立和完善人口与生育公共服务体系，保障公民的生育权，促进人口长期高质量均衡发展。促进生育政策与相关社会经济政策配套衔接，尤其是其他社会经济政策应配合生育政策的落地，具体包括完善生育登记服务、生育补贴奖励、生育医疗保健、特别扶助和社会保障制度等。此外，家庭生育养育子女的经济成本和机会成本是当前抑制生育的显著因素之一。亟须建立家庭生育一般社会保障制度和针对职业女性生育养育子女的社会支持制度，构建家庭生育友好型工作环境和社会支持体系，解决家庭生育的后顾之忧。为切实解决该问题，国家正从顶层设计层面逐步出台并完善生育相关配套政策，比如，各地医保局指导当地三孩生育政策费用和生育津贴待遇的给付工作，教育部统筹推进的“双减” 工作等。2022 年，国务院政府工作报告中更是明确提出“3 岁以下婴幼儿照护服务费用纳入个税专项扣除” ，发展普惠托育服务,减轻家庭养育负担。此外，各地已相继出台以带薪产假、丈夫陪产假、父母育儿假为主要内容的时间支持措施。

做好失独家庭的保障工作，首先，完善失独家庭的保障制度，有针对性地对失独家庭父母在医疗、社会保障上提供便利；其次，简化失独家庭生育第二胎手续，放宽失独家庭收养孩子的条件；最后，建立失独家庭扶助制度，对失独父母进行适当的经济、生活、心理支持，适当缓解失独对家庭和社会造成的不良影响。

3.2 努力提高人口素质

人口素质是影响国家竞争力的关键。当前，人口数量和人口更替水平已达到相对稳定的状态，下一阶段应将工作重点放到稳定人口生殖健康和人口素质提高上。国家应积极倡导婚前医学检查和免费孕前优生健康检查，普及预防出生缺陷基本知识，加强出生缺陷的筛查，为保障出生人口的素质提供重要政策支持。政府要加强对医疗事业的支持力度，推进公共卫生服务体系建立，进一步提高我国的医疗卫生服务水平，促进医疗卫生服务事业的发展，并积极倡导健康的生活方式，保障居民享有高水平医疗服务，提高人民群众的身体素质。不断完善教育体系，建立独立完整、衔接贯通的现代职业教育体系。构建具有职业教育类型特色的普职“双规制” “双通制” ，从纵横两条线出发，纵向着力加强建设衔接顺畅、独立完整的“职教轨” ，包括设置职教高考、“1+X” 纵向衔接、中高职及应用技术本科纵向衔接、产教共同育人等措施；横向积极遵循学习型社会建设要求，将普通教育与职业教育、学校教育与继续教育、学历证书与职业证书有效衔接，推动职普互通、课程互选、学分互认。多维度统筹建立产教融合、多元办学、技术人才等制度，满足学生个性化、多样化发展需求，为学生提供更多的选择机会和更适合的教育[12]。

3.3 妥善应对人口老龄化

生育率降低和人口老龄化是经济社会发展的必然结果，是人口发展的常态。要缓解老龄化社会和劳动力人口减少对社会造成的压力，必须制定合理的人口发展战略，综合运用各种方式降低人口老龄化对经济社会带来的负面影响。首先，要转变生育观念，保障合理的人口增长水平，维护人口发展的可持续性。其次，积极建立老龄人口的保障制度和社会医疗服务体系，健全老龄人口基本医疗保障体系；做好老龄人口医疗卫生保健服务，建设老年健康支持体系，保障老龄人口身体健康素质。再次，发展老龄服务产业，为老龄人口提供完善的照顾和护理服务，努力满足老龄人口特殊生活的需求。最后，充分利用高层次老年人才智库，在调查研究、咨询建言等方面发挥作用；采取劳务收入减免税的方式，激发返聘人员就业活力；鼓励低龄老年人参与经济活动，减轻家庭养老负担和社会赡养压力。

3.4 认真做好人口的管理与服务

着力推荐卫生基本服务均等化，统筹城乡和区域发展，引导人口合理有序流动。坚持经济发展和社会服务同步协调，打破城乡二元制分化与利益分割，把人口分布规划和生产发展要求相结合，促进小城镇和中小城市有效吸纳流动人口，同时加强对流入人口的服务与管理，切实解决好流入人员户籍、就业、就医、社会保障及子女的受教育问题，促进区域间流动人口平等地享有公共服务。建立健全返乡回流人口保障机制，尤其是“智力回流” 群体的保障，鼓励返乡回流人员将技术、管理经验和资金投入振兴家乡建设中，兴办企业、发展地方经济，将其内化为乡村转型发展的内生动力，不断提高乡村地域的资源配置效率，促进乡村经济和空间资源的转型发展。

4 结 语

人口是国家的重要资源，是国家力量的重要组成部分。提升生育率是一道“综合题” ，必须打出“组合拳” 才能达到应有效果。当前，随着国家经济社会的高速发展，我国生育率仍面临着高成本生活、生育观念转变和城市化进程的三重压力。国家“全面三孩” 政策及其配套政策的不断完善，必将对我国人口均衡发展产生积极影响和深远意义。