地方政府投融资平台转型发展之道探寻

刘博雅 范丽邦 胡巧静 陈佳丽

（湖北永业行评估咨询有限公司 湖北·武汉 430000）

1 地方政府融资平台转型发展背景

1.1 经济新常态下我国经济发展方式发生改变，投融资体制改革伴随加速

地方政府融资平台是我国土地制度改革和投融资体制改革的共同产物，主要承担地方融资、土地储备、城市建设等任务，在经济高速发展时期对于中国快速实现城镇化功不可没。过往做法是平台公司用收储土地向银行融资，开展土地征拆，延续至开发招商，土地出让后的增值部分与政府直接进行分配。这种模式一方面框定了融资平台的基本功能，即政府授意下完成融资功能和地方建设，以适应地方经济发展要求；另一方面，土地融资的做法为地方提供了巨额的建设资金，但实际上是将政府信用拿来兜底，这个过程伴随着地方融资违规乱象、巨额债务雪球等各类风险问题的聚集。

现阶段，我国逐步迈入了经济发展的“新常态”，经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进，随着经济增长的放缓和政府融资机制的逐步规范化，以财综〔2016〕4号文为代表，地方政府投融资平台的融资功能被剥离，高歌猛进的发展态势戛然而止。

1.2 城市发展供给端从扩量向提质转变

过去的城市发展主要属于城市框架扩大阶段，以基础设施投资业务为主，专注于市政、交通等领域的建设，突出表现为建成区面积不断扩大，城市边缘不断延展。然而在经历了几十年“摊大饼”式的发展后，城市发展正逐渐转向为区域功能完善阶段，需要将相应的资源调配至环境、教育、轨道等产业发展上。甚至部分发展走在前列的城市已进入到城市品质提升阶段时，城市基建更新、文化、旅游、医疗、养老、科技等领域将成为发展的主赛道。这是整个环境的变化，以及社会内部发展需求在城市化率不断提高的背景下的转变。

十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确“推进以人为核心的新型城镇化”，强调“实施城市更新行动”的同时注重“提高城市治理水平”。在这一轮新改变的趋势之下，地方政府也经历从“建设型政府”向“经营服务型政府”的转变，地方政府融资平台作为城市发展的一线直面者或者说执行者它的角色也必然发生变化。

1.3 地方政府融资平台内部管理面临巨大挑战

传统的地方政府融资平台管理偏向高度行政化，人员配置突出表现为“重工程，轻产业”“重建设，轻运作”，在过去传统代建模式下，依靠手上几个重大基础设施项目，内部人员的待遇一般较为可观。但随着政策环境的变化与主要功能的剥离，政府和市场对于效率和质量要求的提升，以及平台公司在城市发展中角色的变化，获取传统业务的难度在不断增加，项目收益大打折扣甚至无法兑现；同时涉及城市运营类业务不断涌现，过去的人员配置很难肩负起复杂的资本资产运作；加之行政化的薪酬体系，也一定程度上影响了高素质复合人才的引进，对平台内部提升产生较大的阻碍。

2 地方政府融资平台转型发展的痛难点

平台转型发展说了很多年，但现实中大量的平台公司仍步履维艰，既面临政策转变下的角色演变也要面对愈加激烈的市场竞争，主要表现在以下几个方面：

一是错失转型窗口期，核心资源储备不足。财综〔2016〕4号文出台前已经有部分平台意识到传统融资模式风险所在，早一步借助固有优势走上了市场化融资的道路。但是大量平台特别是三四线城市的平台公司错失机遇，当被“一刀切”推向市场化竞争时，经营性资产或项目、融资渠道、人才构建等准备不足，加上资产负债率高企，几乎难以招架政策变动和市场竞争的双重压力。

二是自身定位意识转变难。过去平台公司的项目大量来源上级指派，基本不参与市场竞争。特别是一些因新成立产业园区设立的平台公司，业务范围仅限于新区部分，但随着部分领域的放开，外部竞争者争相涌入，本地平台公司坐等项目的情况一去不复返。

三是业务单一，缺乏能够适应市场经济发展的盈利模式业务，发展方向左右为难。大量投融资平台公司受地方政府委托“不得不”运营域内的公益性事业领域的业务和准公益性的项目，这些业务和项目本身的公益性，基本没有给平台公司带来市场收益的可能。如果固守带有公益性的项目，依靠这种缺乏完全市场化的业务和项目的经营模式，将成为限制平台公司市场化发展的绊脚石。

四是治理结构不规范，管理制度不健全。投融资平台公司虽然是企业法人，但在实际运作中，由于其介于市场主体和政府平台之问的模糊定位，治理往往不够规范。在投资决策上，往往是由政府直接参与平台的经营活动，投资决策均体现政府意志，公司治理自主性较差，缺乏风险防范意识。在项目建设上，政府部门直接参与，注重建设形象，致使城市基础设施建设多头参与，管理职能交叉，也阻碍了平台公司实现市场化转型的进程。在人力资源上，平台公司没有完全实现市场化选人用人，人力资源的引进常受到各种因素干扰，造成地方投融资平台人力资源良莠不齐，岗位需要与人才素质未能完全匹配。

3 地方政府融资平台转型发展的对策

对很多平台公司而言，转型已经迫在眉睫，在政策以及经济变化的浪潮中找到自己的定位，破除转型痛难点成为当务之急。

3.1 全面审视，培养核心竞争力

不同平台公司在不同发展阶段、发展规模及区域需要根据自身特点逐步形成自己的核心竞争力。有些平台公司可以继续以业务领域取胜，重点是依托规模保持适当的竞争地位。有的平台公司则需要形成自身的特色，比如在水环境治理、固废处理、养老、文化旅游、新能源等某类产业领域的特色；或形成某个专业领域优势，如区域规划策划能力、产业运营能力、融资能力等。有的则形成服务于政府的能力，即对于政府社会综合治理的命题，能整合大量资源于一身，解决或者可提供资源配置管理的服务。在现阶段，平台公司的发展类型不断分化，区域内平台再也不像过去那样几乎没有竞争压力，地方国企、央企、其他平台公司都可能涉足于原来固有的范围，在半市场化竞争中，平台公司需要找准自己的定位，适应地方政府不同阶段的核心需求。

3.2 扩展领域，摆脱原有单一融资功能

扩展领域，换句话就是从原有单一的融资平台，转向到从事或涉足当期政府需要解决的经济或社会管理命题。过去平台公司是政府开展项目的钱袋子，重融资，轻运营，收入来源简单且基本不受市场影响，旱涝保收。然而，城市的发展在不断升级，已经从城市基础建设向城市综合治理过渡，加上原有的政策变化，平台公司剥离融资功能后几乎无事可做。另外伴随着自身巨大的债务压力，平台公司的每一步走得既艰难又慎重。面对这种情况，扩展业务领域，成为转型的必经之路。

一般来说，业务的扩展分为三个维度：产业链、产业领域、地域。对于大多数平台公司来说本地区的发展是占绝对优先地位，少量的平台公司子公司会跨区域发展。因此，摆在平台公司面前的业务延展只有两条路径。一条是沿着城市建设的产业链延伸，包括规划、项目策划、投融资、设计、建设、运营几个主要板块，对于平台公司来说，从投融资环节切入向上下游延展，向上着力争取区域内项目的主动权，策划符合区域以及自身发展的项目；向下覆盖建设和运营，获取市场化的利润，参与深度竞争。另一条是产业领域的延展，一般是从固有基建板块出发，与城市的产业化发展相契合，向关联领域逐步延展。

3.3 合纵连横，探索业务延伸的最佳组合

平台公司是一类非常特殊的企业，特别是区县平台公司，人员总规模不大，可能只有几十号人，但是旗下项目多、资产复杂，并且在区域内有特殊的话语权。只要与政府当期的经济社会治理目标同步，平台公司企业就具备涉猎多个领域产业链维度和产业领域的可能性。但与此同时，平台公司员工的专业背景较为单一，多数属于工程建设和工程管理类，因此在业务延伸上面临着人才与技术积累的双重短缺。

在实际过程中，平台公司需要更多与产业链上下游合作，形成一定的合作模式（包括股权收购、项目合资、运营外包等等），一方面影响政府传统的甲乙方关系，牵头搭建良性的互动，从而保障项目的高效推进，解决政府层面融资、运营、管理等一系列头疼的问题。另一方面更多地打通产业链的壁垒，让平台公司的经济抓手作用真正发挥出来，让成本、信息、运营等原来孤岛般的要素彻底打通，提升整体的运行效率。

3.4 有的放矢，创新优化项目投融资模式

加大项目谋划储备力度，创新投融资路径，充分挖掘提升项目商业价值，提高项目可融资性，实现现金流整体平衡，提升平台公司自我造血能力。充分借助第三方专业机构的力量，以“两新一重”、县城城镇化补短板强弱项为重点，科学谋划、争取、建设一批事关长远发展的大项目、好项目；结合自身优势资源，通过并购或组建专业化子公司，充分发挥财政资金带动作用，以债贷组合、专项债做资本金等路径撬动社会资金，结合产业引导基金、PPP、基础设施REITs、ABS等方式依法开展片区开发、产业园区、公用事业、污水垃圾、智慧停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务，形成现金流比较充沛的业务体系，打造精品的国有资本运营公司。

3.5 拥抱资本，实现资本与产业的共赢

平台公司过去凭借着土地资源产生海量的银行融资，但是在剥离融资功能后，大量的特别是区县级的公司唯一融资渠道被截断，在自身负债率高企，自身造血业务短缺双重压力下，资本运作能力几乎趋近于零。但这并不意味平台公司与资本产生不了共鸣，一方面平台公司的地方资源优势无与伦比，其隐形资源是资本市场所高度关注的，具备开展混合所有制改革的市场基础；另一方面，平台公司自身延续的业务往往是单一的，以资本身份开展产业领域的拓展可快速进入，规避自身专业能力短板的同时能在区域产业发展中获取更多主动权、话语权，并为接下来的业务延展提供可能。总之大胆地拥抱资本，利用资本与地方资源的有机结合，最大限度发挥出平台公司履行国有资本保值增值的职能效用，形成区域产业升级的动力引擎。

笔者曾实际执业过的某区级平台公司，过去仅仅作为区级城市基础设施建设主体，主要围绕城市道路桥梁、给排水等项目进行建设和运营，主要收入来源于政府代建和维护。随着平台转型工作的推进，在维持原有城建主体的定位之下，迅速整合区域内的优质国有资产，争取到部分经营性资产或资源的特许经营权，加上兼并设计、施工、运营企业以及开展政府购买服务、PPP模式，使得业务从原有的单一城建板块，迅速扩展至涵盖污水处理、地下管廊、海绵城市、公共停车场、棚户区改造等领域，形成集“投、融、建、管、运”于一体的综合城市运营主体。并随着主体信用评级的提升，企业债券、中期票据等市场融资形式也顺利推进，丰富了企业的融资渠道。平台转型过程中，除了立足于区域内的相关资源，还对接市域、省域发展利益诉求，与省市级平台公司和知名企业合作，成立合资公司，进入互联网、化工、文旅等领域，以资本运作与股权投资为纽带串联起业务板块，获取投资回报。致力于打造成为具有高度市场化经营能力及持续盈利能力的国有资本运营与投资公司。

4 结语

地方政府投融资平台作为地方建设的主力军和政府推进经济社会健康发展的重要抓手，在“稳增长”“补短板”背景下，如何结合政策导向、经济发展、产业现状、财政实力，充分发挥自身常年累积下来的“软优势”，补足资金、项目、人才等参与市场化竞争的“硬实力”，实现规范化的发展，是目前地方政府投融资平台最核心的命题。在新发展格局，国内大循环蓬勃开展的战略机遇中，“十四五”将是平台公司剩下不多的转型窗口期，只有按照市场化、实体化、多元化、产业化的思路才能破题启航，不负发展使命。