江苏高质量发展考核评价指标体系科学性提升研究*

李义良，苗成斌

(南京邮电大学 高质量发展与评价研究院,江苏 南京 210013)

一、问题的提出

江苏省自2018年推行综合考核制度以来，每年突出一个主题，即2018年“架梁立柱”、2019年“持续深化”、2020年“巩固规范”、2021年“优化提升”。近四年的高质量发展考核实践，使全省上下思想认识不断得以深化，考核制度逐步得到优化，指标体系演进不断进化。考核对象从地方部门到全面覆盖：2018年对13个设区市开展综合考核，2019年延伸到94家省级机关单位和72家省属高校，2021年将33家省属企业全部纳入，实现了市县、机关、高校、国企四个领域全覆盖。指标内容从变中趋稳到突出重点：设区市高质量发展绩效评价指标数量四年来分别为18、27、68、40，经历了由升到降的过程。指标的增加导致数量偏多质量偏低、牵引性导向性不强。如何进一步健全完善指标体系，统筹好突出重点、抓住关键和引领推动“五位一体”全面发展的关系，防止各地各单位只盯住考核指标抓工作，探索提升高质量发展考核评价指标的科学性就显得尤为重要。

二、提升高质量发展考核评价指标体系科学性的现实意义

高质量发展离不开高质量的考核评价，只有建立在科学基础上的考核评价指标体系才能对高质量的发展具有引领保障作用，才能对各地更好更快地推动高质量发展、加快实现现代化建设进程、建设“强富美高”新江苏具有重要现实意义。

(一) 是应对外部环境冲击的迫切需要

当今世界，百年未有之大变局加速演进，新冠肺炎疫情给全球经济发展带来巨大冲击，发展的不确定性显著增加。“我们要总结运用党在不同历史时期成功应对风险挑战的丰富经验，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，不断增强斗争意识、丰富斗争经验、提升斗争本领，不断提高治国理政能力和水平，从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果。”[1]高质量发展综合考核立足各地的客观条件和前行路径，紧扣高质量发展的深刻内涵，从经济社会发展的方方面面甄选指标，更好地指导和牵引地方高质量发展，以自身高质量发展的确定性应对外部环境的不确定性，创造未来更多可能性。

(二) 是保持江苏全省经济持续健康发展的必然要求

2020年，江苏全省地区生产总值迈上了十万亿元大关，达到了10.27万亿元，人均地区生产总值达12.1万元，一般公共预算收入超过9 000亿元；对外开放水平不断提升，实际使用外资、进出口总额分别居全国第一、第二位；实体经济的根基也越来越稳固，制造业增加值占比达35.8%；创新引领发展的能力也进一步增强，全社会研发投入占比达2.93%，万人发明专利拥有量达39.2件，居各省、自治区之首；高新技术企业达3.2万家，战略性新兴产业和高新技术产业产值占规上工业比重分别达39.8%、48.1%；新产业新业态新模式发展势头强劲，数字经济规模超过4万亿元，经济保持合理增长，江苏全域已全面步入高质量发展轨道[2]。这就更加需要建立与之相适应的、能够引领高质量发展的指标体系。通过将各地发展量化细化为能够契合未来发展方向的具体指标，有利于为各地在改革创新、推动高质量发展上争当表率提供客观的标准和具体的参照系，使高质量发展的理念从无形变为有形；有利于对各地的发展把脉问诊，明晰各地的发展定位和奋斗目标，激发各展所长、各具特色的发展活力；有利于在宏观层面更加精准科学地判断各地的发展形态、动态，更好地检验和衡量各地发展质量的成效和进展，及时发现问题，并有针对性地加以解决。

(三) 是建设高质量考核评价体系的关键性、基础性工作

近四年的高质量发展考核实践表明，各地各单位对考核越来越重视，对贯彻新发展理念、推动高质量发展的理解也更加深入，从对照指标抓落实，到通过指标找短板，考核正成为省委统筹推进各项工作的重要抓手，考核“指挥棒”效应日益凸显。各地各单位以考促行、以考促效，一季一盘点、一月一调度，比学赶超、奋力争先已成为常态。在考评指标的设置上，坚持定量指标和定性指标相结合，突出关键核心指标，选择最具代表性的综合性、典型性、约束性指标，操作简便易行。通过科学的指标设置，既要提出高质量发展的目标要求，更要指明推动高质量发展的方法路径，绘出“路线图”“施工图”，让“干什么”“怎么干”更清晰、更精准，以可操作、可衡量、可检验的具体要求，引导各地、各部门精准制导、集中发力，做好各项工作。

三、江苏高质量发展考核评价取得的成效

2018年以来，江苏高质量发展考核评价工作在实践中探索、在探索中创新、在创新中提高，指标体系的功能和作用发挥越来越明显。

(一) 推动高质量发展的思想共识进一步凝聚

通过综合考核评价“指挥棒”,进一步把全省党员干部的思想凝聚到推动习近平总书记对江苏建设指示精神的落实上来,践行新思想、落实新理念,奋力走在高质量发展前列,已经成为全省上下的广泛共识和自觉行动。通过开展综合考核评价,考出了差距、短板和弱项,各地对标找差、比学赶超,思想认识更深、努力方向更明、追赶措施更实,干部群众高度统一的思想共识转化为推动高质量发展的精神力量。问卷显示(1)本文所说的调查问卷是指2021年度设区市高质量发展绩效评价考核指标调查问卷,共发放问卷860份,回收854份,有效问卷852份。,76.40%的干部认为,综合考核指标体系进一步推动了新发展理念的贯彻落实,83.3%的干部认为高质量发展的导向更鲜明、重点更突出。91.22%的受访者认为本地区综合考核结果与实际情况“非常符合”和“符合”;94.43%的受访者认为综合考核对引领推动高质量发展“作用很大”和“有作用”。

(二) 推动高质量发展的强劲态势进一步形成

通过综合考核评价“助推器”,在国内外宏观发展环境逐步趋紧的情况下，实现了经济社会“稳中有进”的发展,2020年上半年、前三季度和全年,全省GDP增速分别为0.9%、2.5%和3.7%,总体呈现稳中有升态势,显现出经济增长的强大韧性[3]。全省13个设区市生产总值均达到3千亿元以上,全部入围全国GDP百强城市。其中,9个城市在5千亿元以上,4个城市在1万亿元以上,1个城市在2万亿元以上[4]。南京市围绕创新名城建设,大力推动科技创新;泰州市致力打造高质量发展中部支点城市,加快生物医药产业发展;淮安市加快推进淮河生态经济带和航空货运枢纽建设;徐州市扎实推进淮海经济区中心城市建设;宿迁市推进“四化”同步改革等。问卷显示,94.06%的受访者对高质量发展综合考核指标体系设置的总体情况持“非常满意”和“满意”态度。

(三) 推动高质量发展的比学赶超氛围进一步浓厚

通过综合考核评价“风向标”,提振了干部群众干事创业的精气神，激发了各级干部担当作为的正能量，浓厚了奖优奖勤的好氛围,全省各级干部的竞争意识、超前意识、创新意识和求实意识显著增强,推动高质量发展走在前列的自信与自觉空前高涨,保证了省委省政府各项工作目标、各个承诺事项的全面完成。南京市加快推进都市圈建设,积极打造产业地标,城市首位度明显提升,2020年经济规模自改革开放以来首次跻身全国大中城市十强;苏州市高质量推进自由贸易试验区等对外开放平台载体建设,2020年全市外贸进出口逆势上扬增长1%、规模总量居全国第四;南通市着力打造江海开放门户,加强沪通产业合作,2020年顺利跨入“GDP万亿俱乐部”[4]。

(四) 推动高质量发展的主观能动性进一步增强

通过综合考核评价“试金石”,全省各级干部运用群众观点、群众立场和群众路线解决问题，工作的自觉性、主动性明显改进。增加群众收入、发展社会事业、实施民生工程、加强生态环境保护等事关群众切身利益的重点工作持续提升。针对统筹城乡发展、公共服务领域短板弱项,设置“重要民生商品稳产保供”“宜居城市建设”“基础教育资源建设”“提升公共卫生服务水平”等指标,不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。2020年,全省粮食总产达745.8亿斤,创历史新高;共改造城镇老旧小区775个、惠及32.5万户家庭,医疗卫生和居民健康水平显著改善[5]。

四、江苏高质量发展考核评价指标体系存在的不足

江苏高质量发展考核评价指标体系进行了四年的实践探索，取得了明显的成效，但是还存在着一些值得重视研究的问题和不足。

(一) 考核指标数量偏多质量偏低,牵引性导向性不强

指标高质量才能牵引发展高质量，但在考核实践中因为各种因素导致的指标膨胀现象时常发生。一是有些人认为只要指标多就能提升考核质量，其实不然，指标数量的增加非但不能全面提升考核评价的质量，反而容易降低考核评价水平，增加被考核评价单位的负担。二是指标增加很难聚焦高质量发展内涵，甚至因为有些指标质量不高导致基层造假现象发生。如新增市场主体数指标，有的地方利用个体工商户登记门槛低的便利条件，搞虚假注册，有的镇一天凭空新增市场主体600多个；再如生猪出栏数考核指标，导致一些县(市、区)对养猪任务层层加码，甚至有的地方对生猪出栏数造假。三是有的从本部门利益出发，把本属于部门正常工作纳入高质量发展考核，如退役军人服务保障水平等。造成这些问题的原因，既有国家指标的新增，也有部门利益的驱动，更有对高质量发展实质内涵的认识不清，把指标牵引高质量发展与推动部门正常工作混为一谈，致使高质量发展指标精简压缩难度大、阻力大、障碍多。

(二) 指标体系与社会发展实际结合不够紧密,评价结果的差异性特色性不强

由于高质量发展评价研究尚处于初级阶段和探索期间,学术界无论是在指标体系架构还是在测度分析上，大多是停留在理论层面上的探讨,与实际生产生活联系不够紧密,甚至出现评价指标与现实考核目标不相容的现象,导致研究发现以及提出的对策建议对于实际推进高质量发展的指导性、引导力作用不大。与此同时,现阶段已有研究对于评价对象的异质性考虑不足,尚不能够有效反映不同评价对象的高质量发展特色与需求。如2021年考核培育科技型中小企业、专精特新小巨人企业,指标导向性很强,但由于各地发展基础不同,设置的目标不同,很难评价各地的难易程度;还有“推进新一轮太湖治理”的指标,全省入太湖河流15条,其中苏州承担治理0.5条、常州2.5条、无锡13条,由于河流治理任务轻重差别较大,考核很难保持公平。调查问卷显示,认为对所在地区的个性指标设置非常合适的仅占21.19%,认为不合适和非常不合适的占2.55%。

(三) 评价数据来源与测度方法较为单一,指标评价依据不够全面充分

由于目前已有的研究主要依赖于统计年鉴、统计公报等公开发布的统计数据,导致指标体系建设极大地受制于统计数据的可得性。一是由于高速增长阶段的统计多以“物”为主,对于就业失业、消费行为、生态环境、医疗保健、教育养老等与“人”相关的数据统计不够全面,如新技术、新产业、新模式等数据尚未被有效纳入统计体系中,导致一些能够充分有效反映高质量发展情况的指标无法被选入评价指标体系。二是传统统计数据与大数据相比,在灵敏度、实时性以及颗粒度等方面都有着明显差距,因此难以准确、及时和全面地揭示高质量发展状况。三是基于访谈座谈、问卷调查、专家评价等获取的诸如直观感受、主观判断等定性信息较少被纳入评价过程;而现实生产生活情况并不是仅靠统计数据就能够全面、充分反映的,因此就会导致信息来源单一造成的判断依据不完整不全面,最终影响评价结果的客观性与准确性。

(四) 指标优化的形成与退出机制还不够健全

虽然江苏省建立了综合考核指标管理办法,但对设置指标的提出、论证评估、审核决策、淘汰退出尚未建立较为成熟的机制,使一些地方不同程度出现了指标设置的盲目性、随意性,甚至在个性指标设置过程中出现了个性指标共性化、分散多聚焦少、重眼前轻长远的现象。譬如,2018年至2020年高质量发展个性指标均是从“经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、文化建设高质量、生态环境高质量和人民生活高质量”这六个高质量发展进行设置,2021年又根据“五大发展理念”进行设置,导致共性与个性指标设置多、变化大、延续性差,很难突出特色、聚焦重点。调查问卷显示,只有22.67%的人认为去年所在地区高质量发展综合考核结果与实际情况“非常符合”,有3.18%的人认为“不符合”。这些数字表明，综合考核在指标形成与退出制度和机制上还存在不完善不到位的情况。

上述存在的问题与不足，需要在考核实践中不断进行经验总结，在处理好“考”与“被考”二者相互关系的基础上，对考核指标体系加以修订完善，进一步提升考核指标体系的科学性。

五、提升江苏高质量发展考核评价指标体系科学性的对策建议

立足新阶段、对标新目标、落实新要求，要以更高远的视野、更宽广的格局、更宏大的气魄、更扎实的举措，着力把高质量发展综合考核提升到新的更高水平。

(一) 深刻理解高质量发展内涵,做好考核指标的优选工作

一要进一步明确指标内涵导向。开展高质量发展综合考核，精髓要义在于将高质量发展的目标要求明确为适合地区发展实际的指标，使高质量发展的理念从无形变为有形，从而促进新决策导向和新政绩导向的转变。二要理论与实践相结合，区分好评价指标与考核指标之间的关系。好的评价指标不一定适应于考核，同样，好的考核指标也不一定适应于评价。三要明晰发展范畴，防止把高质量发展考核当作一个“筐”，什么都往里装，更不能在下发文件的时候，最后都要注明“纳入高质量发展考核”。四要进一步界定高质量发展的边界，制定发展标准，让打着“高质量”幌子的所谓政绩工程无处遁形，要克服不良倾向，端正考核工作态度，使高质量发展考核评价沿着健康正确的轨道运行。

(二) 突出高质量发展考核评价重点,发挥指标体系的牵引作用

高质量发展考核不能“上下一般粗、左右一个样”，不能求大求全，而要突出重点，强化牵引，提高效能。一要对标国家，体现地方。在考核评价的实际工作中，既要积极对标国家和省的各项指标要求，又要结合本地发展特色和发展需求，抓住重点领域、重点项目和关键环节，进一步凸显关键性指标，充分体现“重点指标、重点权重”。二要对接“十四五”，聚焦现代化。综合考核要与本地的“十四五”发展和现代化建设结合起来，对接“十四五”时期的各项指标与现代化发展指标，坚持“一年接着一年考、一锤接着一锤敲”，充分利用考核的指标引领，更加有效地加快各地现代化建设的进程。三要精简指标，提高效能。考核评价指标要减而又减、精而又精、好而又好，决不能指标设置“一刀切”、考核类别“一锅煮”“眉毛胡子一把抓”，克服评价不客观、不全面的问题，提高评价的精准度和社会公认度，充分调动各级领导班子和领导干部干事创业热情。

(三) 完善考核评价指标管理机制,形成考评链条制度闭环

一是做好前期调研和实施方案。在全面总结过去一年综合考核经验教训的基础上,优选科研机构做好新的一年综合考核前期的课题研究工作,省主管部门在充分吸纳课题研究成果的基础上,与省相关部门、设区市三方面联合制定考评实施方案。二是优化考核评价指标管理机制。建立指标“评、进、管、出”规范性操作标准,严格把好新增指标“进口关”,规范指标的提出、论证、评估、决策、退出运行流程。对指标的评估论证要实行主管部门领导、相关权威专家和基层代表综合评估,保障指标科学合理、务实管用。制定详细的指标管理办法和规章制度,对指标实行刚性管理,从制度上避免指标设置的盲目性和随意性。三是开展综合绩效评价。构建日常监测、季度考核、半年评估和年终考核“四位一体”工作机制,采取监测预警、暗访调查、督办提醒等方式,加强日常调度预警。将季度考核、半年评估情况纳入年度考核计分,反馈考核指标排名情况,实现压力前置传导。年终考核由省考核办牵头、省发改委参与,对各地指标牵引发展情况进行全面评价。四是完善考评结果的应用。考评绩效结果形成后,要通过反馈单形式,逐一反馈各地在指标牵引下推进高质量发展情况。建立完善信息互通机制,对各地反映的在考核中存在的问题要及时梳理解答,相关意见建议作为下一年度综合考核绩效工作优化的调整依据,真正打通考核结果运用“最后一公里”。

(四) 破除有些地方存在的“为考而考”问题,强化考评正向激励赋能

随着综合考核工作的深入推进,各地对其的重视程度大大增强,但也有的地方忽视了促进高质量发展的根本目的，为考而考,紧盯考核分数和排序,这些问题要高度重视。一要树立正确的政绩观和科学的绩效观。坚持用实绩说话、向实处发力。把“谋其位、担其责、尽其能”融入高质量发展考核的实践中,用心、用情、用力践行正确的政绩观,提高群众主观感受满意度,用好考评“助推器”“评分尺”,提升考核“导向性”。要淡化考核分数的高低、名次排序的先后,把人民满意作为最大的政绩和最大的绩效,秉承“干部业绩在实践,干部声名在民间”的执政理念,不断满足人民群众多样化的新需求,以“愿为、善为、有为”担当精神回应考核的新要求。二要把握正确发展导向，着力实干实效。要通过考核指标的牵引,促进本地在又好又快发展的基础上,彰显特色和差异化发展,既要长短结合,延伸和拉长产业链,解决发展又好又快的问题;又要优劣互补,大力发展优势产业,从发展的潜能和后劲上增强发展活力;还要专特共育,以指标牵引培育和促进地域发展的特色优势,做好本地重大专业技术项目、重特大建设项目和卡脖子技术攻关,不断把特色优势转化为高质量发展优势。三要坚持正向激励赋能和用活反向鞭策。将考核结果与选拔任用、职级晋升、职称评聘、轮岗交流、评先评优、绩效奖金分配等挂钩,并增加政策性激励,提高干事创业的积极性、主动性和创造性。将考核结果与函询提醒、诫勉谈话、通报批评等惩戒措施挂钩,实行“提拔重用+组织调整”并重,真正让“优者上、平者让、庸者下、劣者汰”贯穿考核结果运用的全过程。

(五) 深化高质量发展指标科学性研究,提高考核评价的水平和质量

要对全省推动高质量发展的指标体系和服务高质量发展指标体系、高校高质量发展指标体系和省属国有高质量发展指标体系进行综合评估,通过专家评估论证和广泛征求意见,进行精简压缩、提炼优化。凡是不能体现牵引和服务高质量发展的指标建议去掉,凡是推动部门本身正常工作的指标建议去掉,凡是与条条考核重复且不简便易行的指标建议去掉,确保考核指标体现科学性、牵引性、导向性和可操作性。针对指标“分”多“统”少的机制弊端,建议优化指标形成机制,指标形成不再由责任单位提出,而是直接由牵头单位根据牵引导向高质量发展的要求,会同相关专家提出指标设计方案,经综合评估等程序,形成年度指标体系。对于一些优质的评价指标的筛选、培育,一方面可以从实践检验中来,尤其是一些地方创建的一些务实管用的好指标;另一方面可以从专家发表的论文的指标词频统计中查找,一般词频高的基本都是好指标。

六、结语

江苏高质量发展考核评价指标体系的科学构建,既要彰显新发展理念的引领,又要聚焦“争当表率、争做示范、走在前列”的目标导向,更要考虑到指标数据获得的可靠性、可能性和可行性。为此,在指标体系设计过程中,既要考虑到统筹衔接国家指标体系内容,对照省委省政府的工作部署要求,制定符合江苏省情的指标评价体系,同时也要体现“三个关注”内容,即关注发展高质量,不断增进人民福祉,满足人民需求,让他们有更多的幸福感和获得感;关注发展差异性,考虑到江苏南北地区发展的不平衡性,在共性指标设计过程中,既考核评价发展速度,也考核评价发展水平,尽量做到统筹兼顾、协调联动,以彰显指标评价体系的科学性、合理性;关注发展时代性,指标的作用重在牵引,而创新发展是高质量发展的灵魂所在,因此,创新投入、创新产出和创新机制的考核评价是引领高质量发展的重要环节,也是体现高质量发展的新要求、新动力所在。本研究仅仅在指标体系的科学构建方面做了一些探讨,对于指标体系的运用、指标数据库的构建等仍有待于在以后的研究中继续深入。