城乡融合进程中县域治理适应性变革*

刘 晋

（郑州轻工业大学政法学院，河南 郑州 450066）

1 问题的提出：县域治理的挑战

改革开放以来，在国家治理体系和治理能力现代化的导向下，不断地加强和完善社会治理，取得了良好的成效。但是，随着经济全球化、政治社会化和社会信息化的发展，以及国内改革开放和社会主义市场经济的进一步深化，中国社会发生了深刻而重大的变化。随着政府、社会、市场三者关系的重新调整，城乡二元壁垒逐渐松动，城乡关系逐渐调整[1]。十九大报告中提出乡村振兴战略，其核心是着力破解城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题。县域作为城乡共存的基本单元，县域治理面临新的挑战。

1.1 县域社会的复杂性

在县域范围，城市和乡村共存，县域社会的复杂性表现为兼具草根性和开放性。县域不仅指县城、小城镇，还包括村庄。在城镇化、工业化和市场化的驱动下，县域突破了原有的封闭性，也成为乡村和城市重要的纽带。一方面，县域扎根于乡土，县域居民仍生活在一个熟人社会中，依然遵循乡土传统文化，维系各种乡村关系；另一方面，县城甚至一些中心城镇，逐步开始与城市同步，现代化的制度、现代化的交通工具及生活方式逐渐进入县域，于是，以县城为核心的县域社会具有城乡交融性[2]。

1.2 社会矛盾化解难度增加

市场经济转型期，利益关系发生改变，财富分配失衡，收入差距拉大，就业形势严峻，社会阶层分化，不同的利益群体之间的摩擦和冲突增加，新的社会矛盾不断出现。人们思想活动更加独立、自主，显现出越来越明显的选择性和差异性。这就使社会矛盾化解的难度指数加大。

1.3 居民对县域治理的要求越来越高

近年来，中国的经济发展迅速，随之而改变的是人民群众日益增长的多层次的、多样化的对公共服务的需求。公共设施的不完善、公共服务能力的不足等问题已成为满足人民群众对公共服务的需求的绊脚石。因此，要加强社会管理和完善公共服务体系，尤其要重视基层社会管理和公共服务的发展[3-4]。

2 县域治理面临的突出问题

2.1 农村养老问题是当前亟待解决的问题

当前农村迫切需要解决的问题按照从强到弱的次序依次为农村养老、子女教育、环境污染、农田水利建设、干部腐败等问题，如图1所示。

图1 农民迫切需要解决的问题（%）

2.2 社会治安需要继续加强

在调查的样本人口中有73.8%的人对所在乡村（社区）有安全感，其中很有安全感的占22.4%，有安全感的占51.4%。41.3%的人认为外来人员增多威胁社区（村）的安全，社会治安措施需要继续加强。

居（村）民认为政府应该加强的工作主要是：增加警员和巡逻，增加摄像监控等技术防范措施，加强青少年的法制教育，提高治安工作人员的素质，加强对外来人员的管理，加大矛盾纠纷解决力量。

2.3 公众参与意识不足

基层民主还在发展中，城乡居民的民主意识有待提高。调研数据显示，认识本社区（村）的居（村）委会的居（村）委会主任的居（村）民占不到40%的比例，认识大部分两委成员的占22.3%，而56.6%的人认识大部分党员，72.2%的人认为社区（村）干部工作可以打分在80分以上。这两组矛盾的数据说明居（村）委会领导干部在日常工作中工作方法有所欠缺，在宣传和执行党的方针政策时要加强同群众的联系。此外，城乡居民的民主意识需进一步加强，居（村）民没有真正地行使知情权、参与权、监督权和表达权。

2.4 社会治安管理日益繁重

社会总体稳定，但不稳定因素仍大量存在，并呈现“四化”特征：一是社会矛盾有扩大化趋势；二是民间维权有组织化苗头；三是社会情绪有消极化心态；四是国际动荡有共振化效应；五是流动人口管理仍存在“死角”；六是网络治理有待加强。互联网的影响已遍及国家政策、经济、文化及社会生活的各个领域，“虚拟社会”的特性日趋明显，而相应的对“虚拟社会”的管理控制手段相对薄弱。

2.5 公共服务设施不足

公共服务设施建设是县域发展最基础的硬性条件，它是居民日常生活的基本保障，但目前公共服务设施的供给不足以满足居民的需求，在文化体育、养老服务、卫生、商业服务、金融服务、市政公用、邮政服务等方面的配套设施仍然需要加强。城乡公共服务设施、场所数量及种类不足，使用率不高。一些社区（村）的居（村）民很少使用公共服务设施，甚至一部分居（村）民不知道自己所居住的社区（村）有相应的公共场所及公共设施，公共设施及场所不能充分发挥其公共性[5]。

2.6 县域义务教育发展不均衡

在教育方面，主要表现在城乡教育资源分配不均，师资力量差距较大。与大城市相比，义务教育呈现出教育资源相对不足的状态；县域城乡义务教育呈现出不均衡发展的状态。农村学校软硬件设施及配套实施的落后、师资力量的薄弱等，致使农村教育质量不尽人意。而大量的优质教育资源相对集中于县城的学校，在高考升学率中尤其凸显。因此，县城成为县域上学的中心，甚至出现了来自农村的家长在县城买房、租房陪读的现象。这种教育的不均衡发展必将会导致城乡教育质量的分化[6]。

2.7 公共文化服务体系不完善

当前，县域民间文化组织较少，文化娱乐活动较匮乏。主要表现为：一是公共文化服务设施不足或流于形式，并未发挥其功能；二是文化体育活动民间组织发展缓慢，不能满足人民日益增长的精神需求，成为居（村）民丰富多彩的精神生活的客观障碍[7]。

2.8 就业难与招工难并存

就业主要靠经济增长拉动，经济增长快，企业活力足，就业岗位多。近年来，经济增速放缓，对就业带来一定影响。同时，由于从业人员对于工资的刚性需求及对城市就业的渴望，造成县域企业的“招工难”，形成就业难与招工难共存的局面。

3 影响和制约县域治理的因素剖析

1）县域治理体制与基层社会的张力。随着我国经济的持续健康发展，城镇化进程不断加快，我国在县域治理上取得了一部分成就，县域体制在县域治理中发挥了重要的作用。但分割的体制难以应对县域社会的综合性问题。首先，分割的体制难以应对综合的社会问题[8]。县域的体制资源被分割在不同的职能部门，以分门别类地处理专业性的问题，但县域的社会问题往往是综合的问题，难以进行归类，由专业职能部门治理；其次，科层治理的复杂逻辑难以有效地应对县域治理复杂性，有限的体制资源难以与县域问题精准对接。

2）经费的短缺制约着社会管理的加强和公共服务体系的完善。社会管理需要资金作保障才能实实在在地解决问题。如信访部门、人民调解组织、公安部门等都面临相同的资金不足问题，司法救助资金、社会救助资金薄弱。部门工作需要大量经费支持，而地方财政又不宽裕，工作开展遇到资金“瓶颈”，因而经常陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。

3）人力资源不足、人才队伍“断层”，不适应加强县域社会管理、提高县域公共服务水平的要求。政法部门、公安部门普遍存在人力不足、人才队伍“断层”现象。农村基层党员、干部能力素质不适应新形势、新任务、新要求的需要。大多数农村基层党员干部缺乏社会管理和服务的专业知识，对新的社会管理和服务理念、制度、手段、方法不清楚、不了解。主要表现：基层党员干部年龄偏大，思想观念陈旧，接受新生事物慢；部分基层党员干部政策水平低，法律意识淡薄；部分基层党员干部工作作风漂浮，方法简单粗暴，服务意识不强。

4）部门间协调合作机制不完善，阻碍有效整合资源。县域是一个完整的基层治理单元，也是“条”“块”资源整合者和矛盾的协调者。县域治理涉及多个领域，公共事务日益多元化。社会管理及公共服务中的某些工作是多层次问题的集中表现，需要多部门的综合治理。完善的部门合作机制有利于提高社会管理工作的效率。

5）农村基层社会管理和服务缺乏一套成型的、可借鉴的有效工作机制。在一些地方，农村基层社会管理和服务仅仅停留在口头上。同时，从事基层社会管理和服务的工作力量很单薄，尤其是社区最为明显。大部分社区没有配备专职工作人员，仅靠社区党委会三五个人服务管理好社区成千上万的居民，难度很大，很难满足居民群众多层次、多样化的管理和服务需求[9]。

4 加强和完善基层社会管理和服务体系的政策建议

1）确立政府提供公共服务的责任主体角色。政府要为公众所获得公共服务的充足性和服务质量承担最终的责任。公共服务的充足性与政府的财政投入有关，而公共服务的质量既与财政有关，又与监管有关。因此，政府要扮演好责任主体的角色，就必须为公共服务的提供给予资金的保障，还要做好对服务质量的监控和有效评估。

2）完善部门合作有效机制，建立上下结合、多元互动、资源共享的区域化社会管理和服务的统筹格局。激发合作需求，增强合作认同，规范合作制度，推动合作常态化，使政府部门合作有“形”更有“行”。统筹区域内的组织资源、人才资源、信息资源、物质和财力资源等，为大众提供“一体化”“一站式”管理和服务。

3）建立一支管理有序、高效务实、服务有力、协调配合的社会管理和公共服务人才队伍。基层干部队伍的素质高低决定基层管理和服务水平，因此要培养一支契合群众意愿、熟悉基层情况、掌握科学工作方法的高素质干部队伍，尤其是基层党员干部队伍。要贯彻“以人为本、服务优先”的现代社会管理理念，加强基层干部专业理论知识的学习，使社会管理工作和公共服务的提供适应人民群众各方面的需求[10]。

4）加强社会治安基本措施，健全重点场所的管控机制。根据城乡居民的需求，基层政府需要增加警力、加强巡逻和增加摄像监控等技术防范措施，使城乡居民获得更多的安全感。在管辖旅店业安装信息管理系统，对未获得许可证、没有任何证件的、打着“出租”“租房”名义经营旅业的旅馆，进行专项整治。

5）加大基层教育投入力度，优化基层教育资源配置。教育资源能否合理配置，是城市能否全面提升城乡居民素质的关键所在。当前教育资源，尤其是师资力量的悬殊，是和地方经济实力及财政支持密切相关的。政府部门在增加教育投入时，在财政上可以按照资源分配均等的原则，基本保证同一地区的学生基本享受义务教育财政的公平。对贫困地区加大对学校建设与发展的投资力度，切实改善贫困落后地区的办学条件，缩小学校间的各方面差距。

6）实施积极就业政策，帮助劳动力提高专业技能。就业作为保障和改善民生的头等大事，地方政府应给予更多的关注，并采取积极的措施。一是政府应实施更加积极的就业政策，把就业政策与地方经济政策进行有效的衔接，在发展地方经济的同时带动更多就业岗位的增加。二是大力加强职业培训，提高劳动力的专业技能，为一些急需技术型人才的行业提供能胜任岗位的人才资源。

7）成立并创新农村文化活动载体，丰富基层文化生活。鼓励城乡居民成立各种文化体育活动民间组织，引导居民树立积极健康的思想道德观念，引导城乡居民积极开展形式多样、内容丰富的文化活动，活跃城乡居民的文化生活。让居民在各种活动中各展其才，各得其乐，丰富城乡居民的精神生活。

8）加强对公共服务设施的建设。城市公共服务设施建设与群众利益密切相关。公共服务设施建设要以群众的需求为出发点和落脚点。加强对公共服务实施建设的统筹规划，科学合理选址投建，优化公共服务设施资源配置，加大公共产品供给。注重对公共服务设施的常态运营管理，使其更好地满足群众日益增长的精神文化需求。