浅谈农村集体产权制度改革中遇到的问题及对策

岳红玲

（甘肃省临洮县洮阳镇农经站，甘肃 定西 730500）

随着市场经济时代的快速发展，我国农村集体资产在总量和整体规模上呈持续增长的态势，大量集体耕地、林地、草地与未利用地等集体闲置资产的出现，促进了农村集体产权制度改革。截至目前，中共中央相继颁布诸多关于农村集体产权制度改革的政策文件，在2018年中共中央出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》（简称乡村振兴战略意见）中，发起了完成农村集体资产清产核资等任务的倡议；在2019年出台的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（简称“三农”工作意见）中，又提出要深化制度改革，以此来活跃农村气氛和推动农村发展。这些中央一号文件的相继出台，标志着农村集体产权制度改革是现代农业发展的必然趋势。对农村集体产权制度改革问题的研究，有利于提高农村竞争力水平，实现农民增收。

1 概念界定

1.1 农村集体资产

农村集体资产，学术界对此众说纷纭，一种最普遍的观点将其定义为农村集体经济组织成员的共有资产，资产范围不仅包括经营性、资源性的资产，还包括非经营性以及非资源性等方面的资产。并且，该资产的支配权是经济组织而非个人。

1.2 产权与农村集体产权

1）产权。产权在法律上被定义为个人或集体对财产的所有权。与此同时，其也可被认为是主体对客体的一系列权利的总称。

2）农村集体产权。农村集体产权指的是集体资产的归属权、使用权等各项权利属于农村集体经济组织，这些权利包括对农村集体经济组织所拥有的自然资源的产权以及非自然资源的产权。此外，组织必须承担起相关的义务和责任。在我国，农村集体产权制度经历过历史和时代的检验，与我国的农村具体情况相结合，内容、措施在不断调整，极大地促进了我国农村社会经济的发展水平提高。

1.3 农村集体产权制度改革

农村集体产权制度改革，是中共中央、国务院根据我国农村目前经济现状所展开的一次统分结合的改革。改革的意义在于对农村集体收益的再分配，将收益公平地惠及每一个村集体成员。改革的目标在于从根本上改变以往农村集体资产“人人无份”的虚拟状态，从而实现“人人有份”的真实状态。

2 农村集体产权制度改革的动因

2.1 农村集体资产流失问题的驱动

由于制度的不完善以及政策本身存在局限性，集体资产归属不明、分配不均、分配不公等问题，严重导致了资产被滥用、被侵占现象的发生，从而加剧了其成员对集体组织的不满，影响了村集体的稳定以及基层政府的公信力。

2.2 农民增收的需要

土地等资源性资产是农村集体资产最关键的组成部分，在所有农村集体资产所占份额最高，但由于集体土地资产变现的方式主要是出租，不能流转，使用效率低下，而出租后的收益因产权归属不清晰引发收益分配不公问题，且资产带来的回报率低。对农村集体产权制度进行改革，可以将难以流转的资产盘活，增加其效益，从而促进农民增收。因此，广大人民群众要求农村集体产权制度改革的愿望愈发强烈。

2.3 成功驱动其他集体经济组织成为改革试点

2014年，原国家农业部通过了关于农村股份合作的决议与农村集体资产股份权能改革试点方案，同年又从多个省份选取了29个县作为改革试点，这些试点的改革取得了一定的成绩，获得了经验教训，这为农村地区集体产权制度改革提供了动力和经验借鉴。

3 农村集体产权制度改革出现的问题

3.1 思想认识具有局限性

1）在农民群众层面上，农民群众由于受到思想的束缚，对农村集体产权制度改革带来的实效缺乏了解，加之大多数农民群众对集体资产存在认知偏差，认为集体资产收益与自己无关，采取无所谓的态度，不配合产权制度改革工作，严重影响着农村集体产权制度改革的推进[1]。

2）在村干部层面上，部分村干部对农村集体产权制度改革认知有误。各级政府和基层组织虽响应上级号召，全力进行农村集体产权制度改革任务，可是有些干部在改革过程中缺乏执行力，认为开展这项工作不仅妨害了各村民的利益而且牵扯到村集体的历史遗留问题，在执行环节容易使农民群众利益受损，从而导致村集体内部动荡，影响社会稳定。由此在执行过程中难以大展拳脚，导致改革不彻底。

3.2 农村改革红利未及时得到释放

截至2021年年底，我国农村集体产权制度改革任务已基本完成，可由于改革的工作的系统性、协调性和集成性还很欠缺，改革的红利未能得到及时有效的释放。而农村改革的红利能否及时释放，将会直接影响着农民群众的积极性，从而间接地影响了改革的成效。在农村改革过程中，农民群众是主要参与者、执行者，但村民常因为红利未及时释放的问题导致其对改革持消极态度，不愿意参与或配合改革工作，这让农村集体产权制度改革陷于被动局面[2]。

3.3 农村集体经济组织运行机制不完善

任何一个公共组织的顺利运行，都离不开运营机制的保障，具有公共性和公益性的农村集体经济组织同样如此，机制是否健全和完善直接决定了其产权制度改革的成败。目前，农村集体经济组织的运行机制在股权抵押等方面还存在欠缺。大多数金融机构对以村集体股权作为抵押物进行贷款持有怀疑态度，村民只能靠抵押个人资产获得小额贷款，甚至有些金融机构没有设此类业务，当前仅有少量金融机构对农村经济组织提供金融信贷支持。这严重打击了农民群众对进一步壮大农村集体经济的积极性，影响了农村集体产业发展的活力。

3.4 农村改革中压力传导递减趋势明显

我国在农村集体产权制度改革过程中，改革工作统一由市（县）政府指挥，分别成立以市（县）、乡（镇）、村为单位的“三级”改革领导小组，各领导小组的组长任职各级农村集体产权改革的总负责人，负责将各项改革任务依次进行推进。但在推进过程中，由于各级领导小组依次施压程度不断减弱，且各小组对完成改革任务的执行力度、重视程度不一样，成效在三级领导改革小组中依次呈递减趋势。现阶段农村改革的压力传导递减趋势，将严重阻碍农村集体产权制度改革工作的落地实施[3]。

4 国内农村集体产权制度改革的经验借鉴

“三变”改革，包含资源变资产、资金变股金、农民变股东，是早期农村集体产权制度改革的核心内容。最早的改革试点是贵州省六盘水市。如今，六盘水市的农村经济得到振兴，农民群众过上了小康生活，其经验值得推广。

4.1 六盘水市的基本情况

六盘水市地处贵州西部乌蒙山区，全市土地面积约9 914 km2、92个乡镇、人口355.93万人。六盘水市农村人均可支配收入由2013年的4 788元增长至2021年的13 796元，增长了188%。改革的成绩已经说明，该市已经从农村集体产权制度改革中开辟出了一条新的发展道路。

4.2 六盘水市农村集体产权制度改革的经验

4.2.1 坚持党的领导

六盘水市政府严格贯彻党的领导。在遵循党的相关制度政策的前提下，成立了以市委书记为核心的农村集体产权制度改革小组，将该小组作为相关改革工作的总指挥，坚决遵循制度政策指示完成各项工作，最终使改革取得成功。

4.2.2 因地制宜采取不同的发展模式

由于各个农村集体经济组织有着不同的地理条件，因此农村集体经济应采取不同的经营方式，且应该按照“三变”改革模式和各类市场主体建立合作关系，通过联合组建经济实体的方式来入驻市场。第一，将农村集体经济组织与特色农业产业相结合，如果某一个特色农产品来自某个农村集体经济组织，则该农村集体经济组织可通过此农产品来打开市场，从而起到壮大农村集体经济组织经济的综合实力之效。第二，将农村集体经济组织与旅游业相结合，可凭借经济组织所处的独特环境和乡村旅游产业展开合作，入驻旅游业市场，推进农旅产业的融合，从而形成一整套的旅游休闲产业。第三，将农村集体经济组织与服务产业相结合，经济组织凭借其便利的交通或优质的公共资源进入服务业市场，例如为一些服务厂商提供停车场、商铺或广告位等资源，亦可通过股份合作的方式来发展农村服务业。因此，从经济组织所具有的特点出发采取不同的发展模式，才能使得农村经济组织的优势产业得到可持续发展。

4.2.3 以农民权益为保障点

农村集体产权制度改革的最终目标是整合集体优势资源，保障和增加农民权益，而非损害农民合法权益，所以在遇到困难问题时，首先要考虑的是怎样做才能保障广大农民群众的合法权益。改革措施中凡是有利于农民权益的，就要坚决维护；反之，则不行。在农村集体产权制度改革工作中必须以农民为主体[4]。

5 完善农村集体产权制度改革的对策建议

5.1 思想层面变革

5.1.1 加大宣传力度，人人认可改革

应从农民的角度出发大力宣传改革的意义，让广大农民群众从思想上对产权制度改革产生正确的认知并高度重视改革，鼓励最广泛的农村群众参与进来，增强农村集体经济组织凝聚力、向心力。党员、村干部应在强化宣传机制建设作用方面发挥带头作用。充分发挥报纸、广播、电视等传统媒体以及网络媒体的宣传作用，通过贴标语、挂条幅以及发布公益广告等多种形式，做好宣传动员工作，让群众意识到农村集体资产产权改革的意义和重要性以及参与改革的益处。

5.1.2 强化培训，建立激励机制

针对许多村干部和相关工作人员对此次改革曲解以及缺乏执行能力等问题，应就改革工作对其加大培训力度。第一，定期邀请专家分层次、分类别、分区域举办专题培训班，对其进行理论培训，加深其对农村集体产权制度改革的相关工作内容、改革目的以及长远价值的认知。第二，将试点地区改革工作的重点、难点等实践方面可借鉴的经验推广普及到市（县）、乡（镇）、村三级干部队伍中，提高其业务素质。第三，建立培训人员入村讲座机制，确保每个基层干部都能得到培训。第四，以村为单位建立激励机制，对专业素养过硬、思想积极、执行力强的工作人员给予奖励，从而提高他们投身于改革的动力。

5.2 优化农村集体经济组织的运营体系，促进改革红利的释放

农村改革红利的释放直接关系到新型农村集体经济组织的运营情况，两者相辅相成。如果一些新型农村集体经济组织运营状况良好，那么农村集体资产就会得到增值，该集体经济组织的改革红利就可以及时得到释放。相反，如果农村集体经济组织运营状况不佳，则该组织会推迟改革红利的释放，进而影响了集体成员参与改革的积极性。所以说，优化农村集体经济组织的运营体系势在必行[5]。

优化运营体系具体可从这两方面进行：第一，各农村集体经济组织应充分利用改革成果，探索出实现农村集体资产增值、增效的策略，增加集体资产份额，从而促进红利的释放。第二，加大企业、资金的引进力度，最终提高农村集体经济组织的农业发展水平、运营水平，及时释放改革红利[6-8]。

5.3 深化农村股权融资体系

只有深化农村股权融资体系，才能坚守农村集体经济组织的市场主体地位。经济组织应与各个金融机构加强合作，担保费由各级政府按比例承担，打通农村集体资产股权等抵押物融资渠道，彻底解决农民融资难的问题，促进农村集体产业的发展。

5.4 严格督导考核

由于市（县）、乡（镇）、村三级书记在抓农村集体资产改革中压力传导呈递减趋势，上级主管部门应严格实行“一周必督导、督导必考核、考核必奖罚、惩罚必问责”的督导制度，不断对乡（镇）、村集体资产改革工作开展督查考核，奖优罚劣。要制定农村集体产权考核机制，监督和指导农村集体产权制度改革，助力乡村振兴[9-10]。