生态环境管理体制改革视角下的基层环境规制问题及对策分析

刘蓉

摘要：当前，国家对生态环境的管理力度越来越大，管理体制改革也趋于完善，但对于基层环境规制问题，还并没有建立起完善的体系。与此同时，在环境规制的过程当中还容易受到环境污染、环境资源的属性等因素的影响，只有使用完善的管理制度才能弥补因为政府和市场失灵对公共环境权益所造成的损害。为了有效解决这些问题，就要转变环境规制的意识，对当前的环境规制体系进行完善，并建立合理的评价体系，以此来为生态环境保护工作的顺利推进提供良好的环境。

关键词：生态环境;管理体制改革;基层环境规制;存在问题;解决对策

一、生态环境管理体制改革的基本概述

在我国，为了实现对生态环境实行有效的管理，人们结合自然环境和自然资源的特点，基于所有制经济的框架，建立了管理体制。该管理体制在制定之后并不是一成不变，而是随着市场化改革在不断完善，同时在其中也融入了多种环境问题，形成了以政府为主导、以行政管理为主要特征的体制。该体制可以有效应对工业化与城镇化发展过程当中出现的各种环境问题，尤其是在对污染物的控制、在生态资源的管理方面已经展现出了明显的优势。在进入到新时期之后，生态环境保护的重要性越来越突出，已经成为了我国社会发展的重要构成部分，这对管理体制改革提出了新的要求。

针对这一要求，我国在党的十九大之后启动了新一轮的改革，这实现了环境治理体系的推进，同时也为环境治理能力的现代化发展创造了良好的条件。本次生态环境管理体制改革主要在以下两个方面取得了进展。第一，解决了制度碎片化的问题，将各个部门的环境保护职能进行了整合，这促进了职能的统一，为职能的发挥创造了条件。第二，增强了环境保护的权威性，通过设立督查办公室的方式实现了一岗双责的落实。同时，还建立起质量检测体系，通过中央垂直管理的方式确保了信息的准确性。

二、生态环境管理体制改革视角下的基层环境规制问题

（一）意识不到位

在我国法律制度和相关政策建立的过程当中，并没有经历形式法的发达与反思过程就直接进入到了实质法的阶段，从整体上来看自治的效果比较差。与此同时，大多数社会秩序的建立过程政府都是“大包大揽”，环境规制也是如此。在这样的情况下，无论是环境规制者还是被规制者，都会错认为环境保护的工作属于政府的公共职责。在这样的意识下，基层环境规制效果受到了影响。尤其是在近年来政治经济结构发生变化的背景下，在基层环境规制过程当中所采取的手段以强制型为主，这种方式虽然可以建立起良好的环境秩序，但是难以适应当前复杂的环境管理环境。

（二）各个环境规制部门的联动性比较弱

生态环境问题的出现背后有着综合性的原因，在通过环境规制来解决这些问题的时候也需要各个部门之间的相互交叉与相互配合。与此同时，环境规制本身就是一项实践性比较强的工作，这其中涉及到了很多的部门和工作，无论是管理体制的改革还是体制的实施都需要多个部门的衔接。在这其中，环境保护部门发挥了主要的作用，但水利部门、发改委、林业和工业部门等也需要积极配合。但在实践当中，各个部门仍然以各自的利益为主，管理体制无论是在制定还是在执行的过程中都具有较强的部门特色，独立性比较强，容易出现执法混乱的局面。

（三）规制目标与经济利益匹配度不高

在基层环境规制的过程当中，可以运用博弈论来对相关的问题进行分析。对于企业来说，博弈的两边是购买和使用环保设备和接受环保处罚。这些环保设备的购买、安装和使用都会造成企业成本的增加，对于中小企业来说这是一笔巨大的费用。如果不安装这些设备的话，遭到执法处罚的概率比较小，因此很多企业会选择不购买、不使用。在这样的情况下，企业会肆意地破坏环境但不愿意投入资金来对环境问题进行治理。这体现了基层环境规制目标与企业经济利益之间不匹配的问题。

三、生态环境管理体制改革视角下解决基层环境规制问题的对策

（一）转变意识、强化政府的主导性地位

在基层环境规制的过程中，政府部门需要转变理念，能够基于各个子系统在运行过程当中表现出的自主性和认知能力来进行干预。首先，需要充分地发挥市场在规制过程当中的作用，改变命令型与强制型手段的使用，有效提高生态环境管理体制与各个政治和经济系统的敛合度。其次，政府部门在发挥主导性地位的同时要不断去中心化，为其他主体优势的发挥创造条件。面对基层环境规制过程中复杂的环境和涉及到的多元性主体，政府需要引导企业和其他的社会组织参与其中，使他们成为规制的主体、发挥应用的作用。这需要政府部门能够主动摒弃自身在社会管理系统当中具有支配性地位的观念和意识，实现多元主体的整合。最后，在基层环境规制的过程中还要促进政府规制角色的转化，将辅助性作用发挥出来。为了实现这个目标，政府可以鼓励企业参与到环境管理标准和环境规制工作流程当中来，使企业能够将这些制度作为对自我行为的约束。

（二）多方联动、提高基层环境规制的效果

从整体上来说，基层环境规制的主体主要包括政策制定、规制执行以及规制监管这三个方面。在对规制体制进行优化的过程当中，要充分调动其中的各个主体，使他们发挥各自的职能。在这其中，政策制定主体的主要功能是制定相关的法律与政策;规制执行主体的功能是使用行政、经济等方面的手段来对各个地方在环境执法过程当中的行为进行规范，促进整体规制目标的实现;而规制监管的作用则是监督与协调，主要是对规制过程当中的行为进行监督管理，对出现的问题及时纠正。由此可见，基层环境规制需要实现各方联动，实现各个部门的相互协调，这样才能在避免冲突的同时减少重复性的工作，进而提高规制的效果。

（三）利益平衡、完善基层环境规制评價机制

在基层环境规制的过程当中，容易受到地方经济发展水平的影响，企业也会基于经济利益的考虑而放弃污染治理。要想解决这一问题，就要运用利益平衡原则，促进基层环境规制评价体系的健全。在这个过程中，要明确规制在经济发展与环境保护上的价值取向，能够基于经济发展建立起绿色的发展指标，以此来代替传统的绩效考核，并在这个基础上建立起完善的环境信息检测系统。与此同时，还可以使用成本收益分析法来对评价指标进行量化处理，以此来实现对基层环境规制实际效能的评价。最后，在评价的过程中，还可以广泛地听取和采纳各领域专家、社会公众的观点，通过多个渠道来搜集评价信息，促进规制体系的完善。

四、结语

总的来说，生态环境管理体制改革对基层环境规制提出了新的要求，但实践中，在规制意识、部门联动性以及与规制目标与经济利益匹配方面还存在一些不完善之处。为了解决这些问题，政府部门需要在转变意识的基础上强化主导性地位，同时需要通过多方联动的方式来提高规制的效果，最后还要坚持利益平衡的原则、建立起完善的规制评价机制。

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（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）

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