多管齐下开“良药” 预防未成年人犯罪

丁世显

预  防未成年人犯罪是保障未成年人健康成长的底线要求，也是平安中国、平安上海建设中的一项源头性、基础性工作，关系着家庭的幸福安宁、社会的和谐稳定和国家的长治久安。上海是我国未成年人司法制度的发源地，三十余年来在专门机构独立建制、不良行为早期干预、涉罪未成年人考察帮教、社会力量协同参与等方面形成了一系列宝贵的探索经验，也为全国立法提供了重要的支持与参考。随着经济社会的快速发展，本市未成年人犯罪领域出现了一些新情况、新特点，预防未成年人犯罪工作也面临了新的问题与挑战。

《上海市预防未成年人犯罪条例》（以下简称《条例》）于2月18日经市十五届人大常委会第三十九次会议表决通过，并于3月1日起施行。这次立法顺应时代要求、回应社会关切，非常必要，也非常及时。《条例》是上海首部全面规范和推进预防未成年人犯罪工作的地方性法规，为进一步落实预防未成年人犯罪的主体责任、解决未成年人犯罪的突出问题、固化未成年人司法的创新经验提供了强有力的法治保障。

填补地方立法空白点

未成年人犯罪问题涉及刑事立法、刑事诉讼、刑事执行等多项制度，由于未成年人主体的特殊性，其在整个刑事司法制度中均与成年人作差异化对待，这就要求有一部統一的立法来统筹协调。自1999年预防未成年人犯罪法通过以来，各省市相继出台地方性法规，对预防未成年人犯罪的部门职责、协调机构、经费保障、干预方式、矫治措施等作出规定，而本市在此方面还处于空白。

2020年12月，面对未成年人犯罪领域出现的新情况、新特点、新问题，全国人大常委会对预防未成年人犯罪法作出了较大篇幅的修订，增加了11个条款，尤其在分级干预体系、严重不良行为范围、专门矫治教育等方面进行了重点调整。因此，预防未成年人犯罪法可以与新修订的未成年人保护法互补，形成未成年人立法体系的“双足”，共同支撑起保障未成年人健康成长的法治体系。

此次，市人大常委会制定《条例》，有效地填补了本市预防未成年人犯罪立法的空白，并与同步修订的《上海市未成年人保护条例》相结合，通过“打组合拳”的形式，形成了未成年人权益保护和犯罪预防的工作合力，筑牢守护未成年人健康成长的法律防线。

解决预防犯罪“痛点”

近年来，尽管本市未成年人犯罪数量呈现总体下降的趋势，但公安机关处理的涉未成年人案件数量却开始回升。且由于家庭教育缺失、人际交往不善等原因，未成年人早期的不良行为数量增长明显，成为引发犯罪的潜在因素。同时，在学业和家庭压力之下，未成年人容易产生心理偏差，甚至引发自杀倾向。因此，如何及时发现、介入和解决未成年人的心理问题成了新的难点。

面对这些新情况与新问题，原有的预防未成年人犯罪机制已不能满足现实工作需要。在立法调研的过程中，有不少方面反映“预防未成年人犯罪的协调机构亟需明确” “未成年人司法社会服务的服务范围、委托方式和资金来源需要规范”。此外，预防未成年人犯罪工作信息共享机制不健全、中小学校法治教育形式化、专门教育入学程序缺乏刚性等问题同样突出。

“工作有需要，立法有回应”始终是上海人大立法的重要原则之一。《条例》准确地找到了本市预防未成年人犯罪工作的“痛点”，多管齐下，开出了一方“良药”。例如，《条例》要求市、区两级要“依托平安上海工作协调机制”，做好预防未成年人犯罪工作，“日常工作由同级青少年服务和权益保护办公室具体承担” “市青少年服务和权益保护办公室应当建立与城市运行‘一网统管’平台相衔接的预防未成年人犯罪信息服务管理系统……实现数据共享和应用”。又如，针对本市社会工作服务机构广泛参与预防未成年人犯罪工作的现状，《条例》明确规定“有关部门和单位根据工作需要，可以委托相关专业服务机构参与预防未成年人犯罪工作”，并对政府购买服务及监督机制作出规定，同时对社工机构的服务内容、服务标准和人才培养等提出了新的要求。再如，《条例》提出“本市健全未成年人网络保护专项协同机制”，明确“网信、公安、新闻出版等有关部门应当依据各自职责开展预防未成年人网络犯罪工作”，严厉打击未成年人网络犯罪，营造健康、积极、良好的未成年人上网空间。

固化探索创新点

上海是改革开放的排头兵、创新发展的先行者。除构建开放型经济新体制外，上海在推进司法改革、创新社会治理方面同样作出了深入的探索。

在预防未成年人犯罪工作中，本市公安、检察、法院、共青团等单位先行先试，创造了一系列全国第一：1984年，长宁区人民法院成立全国第一个少年法庭;1986年，长宁区人民检察院在起诉科设置了全国第一个“少年起诉组”，长宁区公安分局设立了全国第一个独立的少年警务机构——少年科;2004年，本市成立全国第一个专业的青少年社工机构——上海市阳光社区青少年事务中心;2020年，本市出台了全国首个未成年人司法社会服务地方标准《上海市未成年人司法社会工作服务规范》。自2003年起，本市司法机关在全国率先试点并取得“合适成年人参与刑事诉讼” “涉罪未成年人社会调查” “附条件不起诉” “未成年人被害人一站式取证”等多项司法创新成果。

近年来，本市仍然没有停下创新的步伐，继续在长三角区域合作、未成年人司法社会服务、未成年人专业咨询服务、学生欺凌防治、专门矫治教育、未成年人社会观护等诸多领域进行了较为积极的探索，而固化这些宝贵的创新经验则成了此次《条例》的重要任务。以长三角区域合作为例，本市贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中关于“发挥龙头带动作用”的要求，积极推动“长三角青少年社工联盟”的成立。《条例》也明确规定，“本市与江苏省、浙江省、安徽省共同建立健全长江三角洲区域预防未成年人犯罪工作联动机制，推动开展预防未成年人犯罪工作交流和合作，加强相关工作经验和信息共享”。又如，《条例》吸收了《上海市未成年人司法社会工作服务规范》部分内容，明确了专业服务机构可以为实施严重不良行为的未成年人、未成年犯罪嫌疑人、未成年被告人、未成年罪犯、未成年被害人提供的司法社会服务方式。再比如，针对社会观护制度，《条例》明确“公安机关、人民检察院、人民法院依法开展未成年人社会观护工作，并可以依托符合观护条件的企业事业单位、社会组织等建立社会观护基地”。这些规定，在坚持地方立法权限基础上，有效固化了本市预防未成年人犯罪实务工作中好的经验做法，实现了法律效果和社会效果的有机统一。

《条例》出台后，引起了社会各方面的广泛关注。相信相关职能部门一定能借助这一东风，合力将本市的预防未成年人犯罪工作做得更好！

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