中国传统行政文化的当代价值及其启示

欧 权

（重庆市教育学会，重庆 400015）

对于中国传统行政文化，需要去其糟粕取其精华，推动其创新性发展、创造性转化。不同的历史条件下，传统行政文化呈现出不同的特点，当代行政文化应借鉴传统行政文化的积极意义，并在实践中摸索符合时代语境的价值取向［1］。因此，审视中国传统行政文化不能超越历史阶段来评价历史现象，而要结合当时的生存环境和历史条件进行分析。

传统行政文化发轫于夏、商、周三代，定型于两汉，因袭发展于隋、唐、宋、元、明、清各代［2］，以自然经济和官僚行政体制为基础，以儒家思想为核心，儒、道、法诸家融合互补的一系列思想、意识、心理、观念和道德规范的总称［3］。总体来看，“礼治”“法治”“德治”是传统行政文化的有机组成部分。“礼治”发源于“周礼”，以宗法血缘关系为基础的等级制度为核心，社会中清晰地分出“君、臣、民”三个等级，对应着“出政—行政／督政—受政”三种职能。“君权天授”“佐君父为治”的行政思维意味着统治者既有视天下国家为自己家族打拼出来的“私产”［4］的狭隘，也有“天子作民父母”的理想。“德治”的本质在于“仁政”和“民本”，要求行政者自身先要有垂范天下的“德行”，既出现过诸如“贞观之治”之类的善治局面，也易形成“青天文化”而掩盖真正的行政管理顽疾［5］。法治是相对人治来说的，要求主体合法、目的合法、内容合法，但也存在“刑不上大夫”的随意性、主观性和专制性特征［6］。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”［7］，这为构建当代行政文化体系指明了方向。全面深化改革引领了当代中国行政文化的新价值取向，主要表现在以下方面：在价值取向上从君主至上转向为人民服务［8］，具体体现为从息讼厌讼、法即是刑、法不外乎人情转到依法行政、明确法律底线、兼顾执法的力度与温度［9］，实现法治与德治相辅相成［10］。尤其在数字政府大力发展的背景下，当代行政文化具有高效性、开放性、服务性特征［11］。需要明确指出的是，传统行政文化根深蒂固、影响深远，既存在一些陈旧、残酷等不合理的文化成分，又存在长期历史经验沉淀下来的优秀理念和民族习惯。此外，以人民为中心是党领导下的中国特色社会主义行政文化建设的核心要义，要在借鉴人类文明的一切有益成果的同时，将其作为向现代化转变的价值基础。在这种情况下，两个方面的问题需要深入思考：一是传统行政文化对当代行政会产生哪些方面的影响？二是在行政文化构成方面，随着国家治理现代化进程的加快，传统行政文化在当代语境下必然要经历大浪淘沙、弃恶扬善的过程，那么哪些方面应该摒弃？哪些方面应该传承？

一、中国传统行政文化的产生基础分析

中国传统行政文化主要是统治型的文化，以镇压被统治者为手段来达到维护统治秩序的目的［12］，其存在的基础主要有：一是自给自足的封建农耕经济基础；二是以儒学为其生存背景的文化基础；三是以宗法血缘关系为主的政治基础。

（一）传统行政文化的儒学基础

中国文化经历了几千年的风雨春秋，有过辉煌，有过衰败，再而复兴。行政文化作为文化系统的一个分支，必然与其紧密相关。传统文化的主干是儒家文化。儒家文化从孔子算起，已有2 500余年历史。随着社会的变化与发展，儒家学说不断吸收道家、墨家等学派的思想，从内容、形式到社会功能不断发展。儒家学说在历史变迁中，经历了以下几个主要发展阶段。一是先秦时期的初始阶段。在这一个阶段，儒家学说以孔子、孟子和荀子为代表，主要在道德修养和行政治国方面提出了相应的主张。孔子主张“克己”“修身”和“为仁由己”；孟子强调“性善”，主张不断发扬人的“羞恶之心”“是非之心”“恻隐之心”“辞让之心”“求其放心”，力主推行“仁政”；荀子主张“兼爱”，提出“明分使群”“群居和一”的治国原则。他们提倡的政治理想在当时虽颇有影响力，但由于不符合诸侯称霸、群雄割据的乱世现实，统治者敬而不用［13］。二是两汉时期儒学的制度化和宗教化阶段。在这一阶段，荀子的儒家学说对汉初思想产生了很大影响，后来的大儒董仲舒接受了荀子的礼法并重、刑德兼用的思想，吸收了墨家“兼爱”“尚同”思想，以及道、名、法、阴阳等各家学说，在汉武帝时期推行“罢黜百家、独尊儒术”，使儒学不断向制度化、宗教化方向发展。东汉时期，班固撰写了《白虎通义》，把儒家学说转变为实际的社会政治律条和道德规范。三是两宋时期的发展阶段。在这一阶段由于儒学对人的自然情愫的束缚和局限，对人们的吸引力逐渐减弱，儒学在人们思想修养层面的作用先后受到玄学和佛教冲击，但仍然在政治制度层面保持着自己的位置。两宋时期儒家思想家借鉴佛道相关思想而得到进一步丰富发展。在周敦颐、张载、邵雍、程颢、程颐等“北宋五子”阐发易理的基础上形成了理学，后经朱熹的进一步深化，与佛道争抢思想主导地位，以充分发挥儒学的作用，强化儒学在政教两方面的功能。四是近代以来的“新儒学”阶段，在制度和思想意识层面，都相当程度地阻碍了社会改革和进步［14］。在西方经济、政治、文化的冲击下，人们对儒学进行了激烈的批判，对传统文化进行了全面的反思，从实际出发去其糟粕取其精华，儒学进入了“新儒学”时代。总而言之，封建统治者推行的科举制度和实施的思想专制制度，使儒家学说变成了官方意识形态，占据了中国传统文化的统治地位，儒家学说遂成为传统行政文化的社会文化基础［14］。

（二）传统行政文化的政治基础

中国传统社会政治行政架构的基础是宗法制度。中国古代宗法制度主要以血缘关系为基础，尊崇共同的祖先、严格尊卑长幼、规定继承秩序、划分宗族成员的权利和义务［15］。宗法制度缘起于父系氏族社会的父家长绝对权威的观念、父家长的财产继承程序、男性祖先的尊崇观念和祭祀祖先的各种仪式等。随着社会的发展，基于氏族制度这种以血缘关系为基础的政治秩序，逐渐发展成部落联盟。至秦汉统一，宗法制度又发展成宗法色彩浓厚的君主专制，主要表现在家族统治和君王天下、家族制度和家国同构，形成了亲亲观念、男性尊崇观念、父权观念、孝悌观念等等，这种以血亲名义建立起来的制度成为调节统治阶级内部利益、维护封建地主阶级世袭统治和奴役劳动人民的工具。这种宗法色彩浓厚的君主专制主要包括以下几个方面。一是世袭制度。君权神授，皇帝权力至高无上，代天行使一切大权，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，皇帝作为封建社会历朝历代的最高统治者，一直持续了两千多年，直到辛亥革命才成为历史。二是行政官制。秦朝推行三公九卿制，隋文帝推行三省六部制，宋太祖将宰相的职权一分为三，增设参知政事、枢密使和三司使，元世祖设立了中书省、枢密院和御史台，明太祖结束了三省制度，实行内阁制，清代设内阁、置六部、设立军机处，中国的君主专制走向了巅峰也开始转向没落。三是选官制度。自汉代始，中国就建立人才选拔制度，察举制是两汉选用官吏最主要的途径。到东汉末年，察举制为门阀世族所操纵和利用，滋生了种种腐败。魏文帝时创建了九品中正制，是盛行于魏晋南北朝时期主要的选官制度。隋文帝废除九品中正制，采用分科考试的形式选拔官员；隋炀帝设置进士科，科举制形成［16］。唐代明确以进士、明经两科为主；增加科目、人数，设殿试，并成定制。北宋科举制更加成熟，在程序上分为乡试、省试、殿试三级，录取权由皇帝直接掌握［17］。明代科举设八股取士制度，严重束缚了学子的思想。1905年清政府废除了科举制度，推广学堂，咸趋实学，将育人、取才合于学校一途。至此，在中国历史上延续了1 300多年的科举制度落下帷幕。在中国古代，世袭的帝位、集权的官制，再辅以限制思想的选官制度，使以血亲关系为基础的宗法制与以君主集权为中心的封建官僚政治紧密结合在一起，构成了中国传统行政文化的政治基础，并形成了相应的行为准则，规范着社会、生活和行政等领域的行为。

（三）传统行政文化的经济基础

经济是文化发展的物质条件，虽然文化发展并不完全与经济发展同步，但文化发展归根到底要受到物质文明发展水平的制约。离开经济这个基础，文化发展就因失去基础而成为空谈。中国传统行政文化的基础是自然农耕经济，其特征是自给自足的农业经济和小农生产方式，主要是解决吃饭穿衣两大基本问题。在中国传统的自然经济中，土地是首要生产资料，土地的归属问题是最受关注的问题。在氏族社会，土地属于氏族集体所有，发展到夏商周时期，土地则归“王”所有，尽管西周天子推行分封制，但是各诸侯只有土地使用权而没有土地所有权。到西周末期，井田制开始出现，有公田和私田之分，土地的归属出现了私有化，土地买卖促成了以家庭为单位的生产形态，个体经济成长起来。当然，在古代商品经济也是存在的，《尚书·酒诰》中说，殷民“肇牵车牛，远服贾用，孝养撅父母”，说明商代就已经存在职业化的商人。自周代始，统治者就将商业视为一种贱业，认为农业是帝王之根基，帝王每年都要举行农耕的仪式，凸显农业是成就帝王大业的经济基础。统治者倡导农业还有利于提醒统治阶级内部不忘农事的艰辛，在整个社会倡导勤劳简朴的观念，强调人生在勤，不索何获。中国古代一直是以自给自足的自然农业经济为主，虽然商品经济也在一定程度上存在，但是由于统治阶级一直重农抑商，商品经济始终对农耕经济存在着严重的依附性。因此，自然经济所伴生的保守思维、怀旧情绪、短视习惯不同程度地影响了政治和文化的发展，长达数千年的农耕经济使中国文化具有极大的耐受性、凝聚性、包容性和保守性。

二、传统行政文化对当代行政理念的积极和消极影响

中国传统行政文化对当代行政理念有积极和消极两方面的影响。必须对传统行政文化予以合理的扬弃，对传统行政文化的双重影响进行简要分析，以便对当代行政文化建设做出积极贡献。

（一）传统行政文化对当代行政理念的消极影响

一是保守型的行政思维影响了当代行政民主建设。中国传统行政文化以农耕经济为基础，农耕经济所孕育的农耕文化则是一种保守型的文化，开拓性不强，映射到民族心理上则是稳定平静、自我封闭，反映到行政文化中则是按部就班、故步自封和阻碍创新。因此，在历史上，无论哪次政治变革，都要付出惨重的代价，即使很多变革能够成功开始，也都以失败而告终，例如王安石变法、张居正变革、百日维新等都是短命的政治变革。这些变革创新之所以最终失败，源于改革面临的守旧阻力太大，源于“祖宗之法不可变”的思想障碍，源于长期封闭保守的短视思维。在传统保守型行政思维的影响下，行政官僚的思想也相对保守，映射到对权力的态度上是对权力的过分看重，将公权据为己有，实行家族式的统治，行政官僚或以血亲、或以门生为纽带，形成朋党，导致行政决策不透明，行政事务拒绝与外界交流，拒绝公开决策信息和决策过程，老百姓无法参与行政事务，无法对决策过程进行监督，行政民主被完全抛弃。这种保守型的行政思维一方面促成了行政权力的私有化，另一方面显示出了统治者的“权威性”和“神秘性”。最终导致行政人员墨守成规、按部就班地处理政事，民主和清廉也主要靠行政者的道德良心进行维持。由于这种保守型的行政思维在中国古代演绎了数千年，导致人们的思维意识上的固化，这对于当代行政民主的建设不免造成认识上的羁绊。

二是官本位的从政观念影响了行政决策的科学性。中国古代沿用千年的科举制度，被老百姓奉为唯一一条走出农门的道路。唯有发奋读书，一步一步考秀才、中举人、获进士、出仕为官，才能光宗耀祖、彰显门厅。读书不是为了求知，而是为了求仕，为官后才能名利双收。在中国古代，当官意味着权力的拥有，民间有“一人为官，鸡犬升天”的俗语；意味着生活的富足，有“三年清知府，十万雪花银”的说法；意味着地位的特殊，有“礼不下庶人，刑不上大夫”的规则。正是这诸多的利益所在，促成了“官本位”价值观的形成。因此，入仕为官和官阶晋升成为许多人的人生追求。《儒林外史》中描写的范进中举就是中国古代文人追求仕途的典型，范进穷困潦倒，一生读书求仕，以求得“城里张府上那些老爷，都有万贯家私，一个个方面大耳”的生活，五十四岁得以中举，喜极而疯。普通百姓倾其所有、穷尽一生而得来的“官”，自然倍加珍惜，势必官气十足。由于这种观念的影响，行政官僚更看重自己手中的权力和自己的官位，未进入官场者，则想尽千方百计进入官场，一旦进入官场，则又通过各种手段，争官、要官、夺官和保官，对此，晚清小说《官场现形记》给予很现实的描写。这种观念沉淀到当代人思维中，对有“官本位”观念的一般百姓而言，则认为为官就是一张报纸一杯茶、家富势足颐指气使；对有“官本位”观念的行政人员而言，则服务欠缺、独断专行，视公权为私器，严重影响了行政决策的科学性。

三是唯上式的施政理念影响了依法行政的进程。在传统的封建社会，统治模式是君权至上、层层授权的层级管理，因此形成了行政管理的人治环境，再加上层层服从式管理模式，形成了唯上式的施政观念。“君为臣纲，父为子纲，夫为妻纲”是家国同构的封建社会的行为规则。唯上式的施政理念，是封建中央集权的产物，自然也是为了形成集权。由于在这个集权结构的顶端是皇帝个人，而不是一个民主决策的机构，因此这种集权必然是人治式的集权。与人治相对应的是法治，虽然在古代也有法治，但是其法是王法，而不是国法。王法可以朝令夕改，可以因人而异，可以随心所欲。因此，在古代法治成了人治的附属，走门子、托关系、寻人情是整个社会必备的生存手段，促使了“人情政治”“关系政治”盛行。尽管在当代，我们坚持全面依法治国，但延续几千年的人治重于法治的传统思想观念仍有很大的社会影响力。百姓遇事先想到的不是法律规章制度，而是人情关系背景。当行政领导的个人利益与法规条例相悖时，少数行政领导往往是寻求关系维护个人利益。这必然会阻碍依法行政和法治社会建立的进程。

四是全能型的行政模式影响了当代行政的改革。在传统行政文化当中，行政权力可以涉及社会生活和个人生活的方方面面，皇权更是至高无上的，可以无限地在任何领域行使，老百姓也就认为行政力量能够覆盖一切。因此，这种行政权力的全能型思维，一方面推动权力至上观念和无限集权的形成；另一方面导致百姓民主意识的淡薄和对行政的依赖。如此延续了数千年，不论在行政文化还是民间文化中，已经形成了一种思维的定式，认为政府是全能的政府。这种观念对于当代行政改革，特别是政府职能转变造成了观念上的阻碍，其源头正是传统观念中全能化的行政思维。在古代，人们将地方长官称之为“父母官”，顾名思义，父母者，百姓的衣食住行吃喝拉撒样样都要管，事必躬亲。数千年来，官员普遍认为辖内百姓的大小事情皆由政府负责，这既是权力又是责任，政府被罩上了全能的光环。在当代，政府为了更好地为人民服务，进行了行政体制改革，积极推进政府职能转变，努力推进政企分开、政事分开、政社分开。但是全能型的传统行政思维仍然阻碍着转变政府职能的行政体制改革，一方面一些行政人员不肯放弃对经济、文化和社会事务的控制权力，另一方面一些老百姓根深蒂固的观念仍是有麻烦找政府。从这个角度讲，全能型的行政模式深刻影响了当代行政的改革。

（二）传统行政文化对当代行政的积极影响

第一，传统民本思想对当代民生价值观有着积极影响。我国古代的民本思想是由开明的当政者、政治家在认识到民生疾苦后而对民众力量思考的结果，客观上有利于缓解阶级冲突，实现本固邦宁的政治目标［19］。但他们对民众力量的考量是在维护封建统治的基础上展开的，必然带有很大的阶级局限性和历史局限性，是一种“驭民”“治民”之术，与党全心全意为人民服务的宗旨是完全不同的。虽然传统民本思想是在封建统治的框架下展开的，但是其中还是存在许多闪光的思想，于当代还是可取的。其中，许多爱民、利民、保民、富民的观念与当代“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的为人民服务的宗旨有相通之处，对于当代民生价值观的确立有着积极意义。

第二，传统和谐思想对当代行政关系有着积极影响。和谐思想最早孕育于远古的巫术礼仪之中，它的形成与“阴阳五行”“天人合一”等观念密切相关。三千多年前史伯提出了“和实生物”的观点；晏婴提出了“相成”“相济”的观点；孔子将“和而不同”作为理想人格的标准；老子提出“万物负阴而抱阳，冲气以为和”；孟子强调“天时不如地利，地利不如人和”；庄子提出：“与人和者，谓之人乐；与天和者，谓之天乐”；董仲舒认为“和者，天地之所生成也”，“天地之美，莫大于和”等和谐思想。传统文化中“和为贵”的思想、“和而不同”“求同存异”的思想，作为处理人际关系的准则，在今天依然具有重要的积极意义［19］。

第三，传统行政伦理对当代行政文化有着积极影响。中国传统行政伦理底蕴丰厚，孔子早在春秋末年就提出了“为政以德”的主张。细捋中国传统行政伦理规范，主要包括：清正廉洁、身正行政、举贤任能、天下为公、善策治国等等，这些传统行政伦理，虽然是为封建经济和政治服务的，但是作为马克思主义者，我们不能割断历史，我们要正视历史，从传统中去寻找当代的价值。只要我们坚持用马克思主义的眼光去审视，去甄别，其中有许多可为当代所用的精神遗产。比如，清廉行政的思想，从先秦到近代，都有许多优秀的见解，如：孟子的“政在得民”；老子的“祸莫大于不知足；咎莫大于欲得。故知足之足，常足矣”；墨子的“俭节则昌，淫佚则亡”；管子的“家富而国贫，为人臣者之大罪也”；真德秀的“不廉之吏，如蒙不洁，莫能自赎”等等。当然传统行政伦理具有两面性，今天我们面对传统行政伦理，在勇于继承、善于继承的同时，要批判地吸收，去其糟粕取其精华，剥去其封建的内核，取其符合社会主义意识形态的价值理念，才能对自己、对他人、对政事有所裨益，才能有助于中国特色社会主义行政伦理建设。

三、扬弃与启示当代行政文化与中国传统行政文化的相互作用

中国传统行政文化作为中国特色社会主义文化的有机组成部分，与政治、经济和文化环境存在着一种必然的关联，其发展也必然受其制约。因此，讨论传统行政文化的当代价值不得不讨论其与当代行政文化的相互作用。

（一）当代行政文化对中国传统行政文化的扬弃

第一，超越传统民本思想，坚持以人为本，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，树立民生型的行政理念。无论是奴隶社会、封建社会还是在资本主义社会，都是少数人统治大多数人、统治阶级剥削劳动人民的社会。因此，必然在“人民”和“统治阶级”之间存在着不可调和的矛盾。在传统民本思想中，“君主”将“民”作为“国”之“本”、作为“政”之“要”，是统治阶级为了巩固自己统治而采取的措施。传统民本思想还在一定程度上调和了封建地主阶级和“人民”之间的矛盾，促进了生产的发展。当然，传统民本思想是不可能与当代的以人为本的思想相提并论的，因为其存在的政治、经济和文化环境都已经有了本质的变化。中国共产党的本质决定了其执政目标与人民利益高度一致，决定了其执政的根本宗旨是全心全意为人民服务。中国共产党作为执政党，其政策指向是努力改善和保障民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。党的十九大报告提出“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”［20］。这表述了党的民生价值理念和政策取向，充分体现了党关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的民生型行政理念，确保发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，对实现民生状况的快速和持续改善，具有重要意义。在当代，就业难、收入低、物价涨、上学难、看病难、住房难等一系列社会问题使部分老百姓的幸福指数逐渐降低，由于对自身生存和发展的焦虑，部分人的幸福感也悄悄逝去。因此，如何提升民众的幸福感已经成为当前党和政府工作的重中之重。老子在《道德经》中说“至治之极，甘其食，美其服，安其居，乐其俗”，这是古代社会人们对行政治理的理想期望。在当代，人民对美好生活的向往，正是各级党委政府的奋斗目标。它超越传统的民本思想，坚持人民至上，坚持以民生为指向的行政理念，能够促使领导干部从“唯上”思维下的“面子工程”“政绩工程”中走出来，把关注点更多地集中到就业、教育、医疗、养老等人们关心和关切的问题上来。新时代以来，全面深化改革有力保证了经济社会发展，但收入分配秩序仍有待进一步规范，必须在发展经济的基础上，树立民生型的行政理念，关注民生幸福，维护社会稳定。

第二，超越传统德治思想，培养行政法治意识，坚持依法行政，保障和促进社会公平正义，形成法治型的行政文化。《论语·为政》曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”认为道德是为政治国的最高规范，因此，儒家主张“仁政”而不是“法治”。就中国法治起源而言，在公元前21世纪，中国就已经产生了奴隶制的习惯法。尽管如此，总的来讲传统行政思想通常是忽略法治的，主要表现在如下几个方面：一是注重德治，主张仁政，将仁义礼智信作为最高伦理价值；二是注重权杖，主张“三代以下，天下之是非，一出于朝廷”；三是注重中庸，主张“和为贵”，以“争讼”为耻；四是主观判断，主张“论心定罪，志善而违于法者免，志恶而合于法者诛”。传统行政思想这种对法治的忽视是建立在儒学背景、农耕经济和君主专制的封建制度基础之上的，也是当时统治者为巩固自己统治的需要而推行的。中华人民共和国成立后，其政治、经济和文化基础改变了，逐步走上了建设社会主义法治国家的道路［21］。20世纪90年代，在市场经济蓬勃发展的现实背景下，就已明确提出依法治国理念；进入21世纪，中国的法治建设进一步发展和完善。2014年10月，党的十八届四中全会明确了全面依法治国的总目标和总蓝图、路线图、施工图。2020年5月，十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》，这是中华人民共和国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果［22］。2020年11月，党的历史上首次召开中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想［23］。改革开放40多年来，特别是党的十八大以来，中国法治建设成效显著，形成了依法治国的行政文化，为依法行政打下了扎实的基础［24］。在具体的行政实践中，一方面，须进一步完善依法行政，培养行政法治意识。既要培养行政人员的法治意识，坚持依法行政，坚持法律面前人人平等，坚持任何行政行为都不能越法、违法；又要培养人民群众依法参与行政、监督依法行政的意识，促使行政行为在法律规章范围内展开。另一方面，必须维护行政法律制定和行政权力行使的科学合理和公正公平。既要不断完善和健全立法的程序与方法，法律制定要坚持从实践中来到实践中去，坚持从群众中来到群众中去，坚持体现人民民主专政，尽可能地维护最大多数人的利益；又要不断完善和健全行政行为监督制度和行政责任追究制度。总之，形成一个法治型的行政文化是一个系统工程，需要从各个方面建设有利于依法行政的环境，需要高素质的行政人员，需要社会大众的全民参与。只有行政人员和社会大众的相互理解、相互支持，共同促进和努力，法治型行政文化才能最终形成。

第三，超越官本位的行政思维，努力提升人民大众的政治素养，加强行政民主建设，推进参与型行政管理模式。中国古代依靠宗法制度而建立起来的行政关系，导致了行政管理上的封闭性，百姓在行政过程中没有任何发言权，是完全意义上的被统治者。由于百姓参与的缺失，则导致了古代行政管理脱离现实和群众基础。科学的行政管理需要从实际出发，需要尊重实践，从实践中去寻求科学管理的智慧，而人民是最伟大的实践者，因此，科学的行政管理需要人民参与到行政管理中来。在当代中国，人民参与行政活动的程度，是衡量全过程人民民主显著优势的重要指标，也是衡量行政管理科学性的重要内容。封建社会封闭式行政残余思想参与行政对人民的影响依然存在。人民往往对参与行政管理并不积极当然这其中也不乏参与者的见识和素质造成的影响。在当代影响人民参与行政管理的因素还涉及政府和行政管理者，这主要是古代全能型政府和“官本位”思想造成的，在传统中由于政府的全能导致了行政人员的全能，也就导致了官位至上，行政人员往往为了既得利益而维护政府的全能性，一方面阻碍政府职能的转变，另一方面拒绝人民参与到行政管理中来。因此，当前在一些地方，政府职能转变被一些人挂在嘴上、写在纸上，就是不落实在行动上，人民参与行政管理也往往只是做做样子、走走形式，没有多大的实质意义。由于这种现象存在，造成一些百姓对政府不信任。因此，在推进参与型行政管理的过程中，既要在政策制定上下足功夫，又要在行政人员和人民大众两者身上一起做功课。一是要加大教育宣传力度，努力提高人民参与行政管理的能力和素质，让人民大众更多地了解参与行政管理对自身利益的重要性，了解行政管理的过程和制度，从而积极主动地参与到政治进程中来。二是从实际出发，因地制宜，充分尊重人民大众参与行政管理的习惯和方式，制定出有利于人民大众参与行政管理的实施细则，制定人民大众参与行政管理的法规，切实保障公民参与行政活动的权利。三是在操作过程中，要保证公平、公正和公开，不断增强人民大众参与行政管理的强度、广度和深度，不断增强人民大众对参与行政管理的信心。只有这样，才能不断提升行政管理的水平和质量，不断促进参与型行政的理念形成。

（二）传统行政文化对当代行政文化建设的启示

第一，延续实绩晋升，打造以人民为中心、以民生为指向的行政思维。几千年来，实干兴邦已成为我国立于不败之地的深层文化基础［5］。早在战国时期，弱小偏远的秦国通过“商鞅变法”这一实绩晋升制度，走向天下一统［25］。从改革开放初期的“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”，到党的十八大以来，习近平总书记多次强调的“撸起袖子加油干”［26］“干部干部，要干字当头”［27］等宣言，无一例外都在强调为人民群众办实事才是政府政绩的根本落脚点。解决民生问题，不但要有强烈的民本意识，还需要有系统思维。一是有效衔接民生价值取向与政府行为逻辑，杜绝乱作为、滥作为、不当干预等行为，坚持民生是归宿而非工具［28］。二是树立长期行政思维，扭转短平快的绩效生产方式，集中力量资源解决本质问题、畅通机制、完善保障措施，让政绩真正利民惠民。

第二，树立法律至上的行政理念，让法治成为全社会的信仰。习近平总书记强调“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”［29］。所谓系统工程是指一项工作具有多个部分、要素或环节，有多个主体参与，最终实现整体大于部分之和的系统性效果［30］。在“共建共治共享”的社会治理理念下，政府、市场、社会三元治理主体之间的互动协同，对贯彻落实全面依法治国新思想具有重要的实践意义。第一，法治政府建设必然要求推进依法行政，用法治给行政权力定规矩、划界限；坚持法定职责必须为、法无授权不可为，提升行政效能；把依法监管和服务群众统一起来，着力打造服务型政府［31］。第二，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要“充分发挥法治的引领、规范、保障作用”“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”［32］，这就要求在法治轨道上，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，营造公平竞争、自由开放的内外双循环营商环境。第三，通过实时普法、公益普法、精准普法等措施让人民知法、懂法、守法、用法，让严格执法、公正司法照进现实，让人民信法，加快法律与惩罚偏见脱钩，让人民敢用 法［33］。

第三，明确规范权力，充分推动群众监督，着力创新行政手段。习近平总书记在党的十九届中央纪委六次全会上的重要讲话强调：“要完善权力监督制度和执纪执法体系，使各项监督更加规范、更加有力、更加有效。”［34］第一，严格的制度规范是完善党和国家监督体系的首要任务，建立具有引领性、率先性、创新性的内外联动制度体系，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为［35］。第二，数字经济时代的到来，既提高了监督工作的透明度和实效性，也导致各种违纪违法行为手段不断翻新、结果更加隐蔽［36］，这就要求监督工作充分运用大数据技术实现国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，实现监督领域和监督深度的跨越。第三，要把权力置于严密监督之下，严格落实纪检监察机关意见必听、反映线索等具体且有可查性的信访举报必查要求，严肃查处违纪问题，实现监督、处置、治理一体化推进的工作闭环，提升监督成效。