社会组织参与应急治理的法制构造——兼评《中华人民共和国突发事件应对法》第三十四条

何荣山 李南枢

（1.重庆大学公共管理学院，重庆 400044；2.重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院，重庆 400065）

一、问题的提出

在新冠肺炎疫情应对期间，“联防联控，群防群治”成为我国战胜疫情的有力武器。此中，社会组织通过承担宣传教育、环境整治、困难帮扶等诸多繁重工作，同党和人民一道，成为疫情防控中的重要力量。社会组织是指以自治、自愿为原则，以非营利为宗旨的机构化组织，强调最大限度地履行社会责任而非牟利，本质是“社会公众依靠组织化载体对公共事务进行自治或与政府合作治理”［1］。突发事件中，政府作为公权与权威的代表，具有法律赋予的权力与责任，理所当然在应急治理中发挥主导作用。但应清醒地认识到，基于公共资源有限、私主体需求多样以及突发事件频发等因素叠加，应急治理中政府并非全知全能。此中，社会组织填补了部分领域公共服务的空白，并提供了较之政府更具响应性的社会服务。一方面，社会组织具有专业性优势，可更好地针对突发事件需要提供专门服务以弥补公共产品的缺失。另一方面，社会组织具有民间性特征，在突发事件中可作为政府与公众沟通的桥梁，满足防控的多元需求。概言之，社会组织参与应急治理，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，亦是应急治理走向多元化、社会化的现实需要。基于此，必须完善突发事件中的防控体制与机制，实现应急治理中社会组织科学定位、权责明确、依法自治，做到“补短板、堵漏洞、强弱项”。

以“社会组织”与“突发事件”为关键词在目前国内法学界最为常用与权威的北大法宝数据库进行全文检索发现，与之相关的有法律2部、行政法规17部、部门规章29部、地方性法规及地方政府规章37部，共计85部。为便于表述，上述文本包括合格主体作出的具有规范性内容的决议、决定、命令、通知、意见等。检索结果表明，我国已形成以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件法》”）第三十四条①参见《突发事件应对法》第三十四条：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”为核心的社会组织参与应急治理规范体系，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章。但是，虽然层级完备，与发达国家相比，我国社会组织介入应急治理仍处于边缘化状态，无论角色定位抑或权利义务均存在模糊性规定。如居于核心地位的《突发事件应对法》第三十四条中，以“其他组织”囊括社会组织，并仅以鼓励表述，缺乏社会组织参与应急治理详细与可操作化的规定。总的来看，我国社会组织参与应急治理主要存在以下困境：一是参与方式与范围不明，导致社会组织在应急治理中缺乏行为指引；二是激励措施不足，有效的激励措施是创造动机、鼓励行为、激发动力、实现目标的关键；三是如何保障参与秩序，只有实现社会组织的有序参与，方能发挥其高效功能以应对突发事件。基于此，本文围绕参与、激励、保障三个视角论述社会组织参与应急治理的不足与完善。

二、完善社会组织参与应急治理的方式与范围

社会组织参与应急治理旨在弥补突发事件中政府能力有限，避免应急路径依赖，基于为公共利益奉献的信念和使命，通过组织广泛性与权威性认可以期实现应急治理的效率最优。明确参与方式与范围，是发挥社会组织优势，调动最广泛社会资源参与应急治理的关键。

（一）明确社会组织在应急治理中的角色定位

在风险社会、信息社会、转型社会等多重背景下，风险渗透更为复杂、全面，其应对既需政府等宏观主体介入，亦需社会组织等原子化的个体参与。明确应急治理中社会组织的角色定位，不仅是治理体系现代化的必然要求，亦是政府角色的再确认，实质是“政府及其职能部门的职权重塑，是政府与社会关系的重新定位”［2］。但当前应急治理中的社会组织角色定位并未明确，从《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规中可看出，政府与社会组织依然处于“主导—依附”关系，社会组织缺乏相当的自主性与独立性。部分地方政府甚至认为，社会组织参与应急治理是“树立了自身外新的权威”［3］。政府观念直接体现在法律规范中，大量模糊性表述的使用，使得社会组织缺乏有效参与渠道。同时，社会组织自身亦秉承“政府中心主义”，并未正视其在应急治理中的优势，导致参与局限在政府命令下，具有服从性与片面性，缺乏长效机制，如2010年《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》中规定社会组织接收的社会捐赠交由政府统一管理，足见二者缺乏良性互动，体现了权力的傲慢与偏见。纵观域外，社会组织角色定位主要表现为三种模式：一是美国的代理制，社会组织是政府在部分领域的代表；二是欧洲的共生制，政府与社会组织相互影响；三是日本的互补制，社会组织作为公共服务缺失的补充［4］。总体而言，应急治理应是“多元主体基础上，各方相互依存、彼此信任、互动合作”［5］。尽管政府是应对突发事件的关键因素，但社会组织亦能在正确地把握应急需求上起到“四两拨千斤”之效果。因此，政府应意识到在缺乏社会组织参与的情形下，应急治理政策难以高效贯彻。

应当明确，社会组织参与应急治理，并非塑造新的权威以挑战政府，而旨在促进防控，联结政府与社会以提升治理效率，更非强调脱离政府的纯粹自治，乃是构建主体间的良性互动以促进合力达成，实现“1+1＞2”的社会预期。基于此，政府与社会组织应建立应急治理的合作伙伴关系，前者并非应急治理的唯一主体，后者亦非附庸。一方面，政府可“借力”社会组织了解当地境况与需求以完善自身政策。另一方面，社会组织通过充当公共服务的提供者，将其理念嵌入政府行动中，实现政策倡导。但权力下放并不意味着双方的割裂，社会组织在突发事件中的作用通常是分散与重叠的，存在协调困难与资源匮乏问题，需要政府引导与支持。并且，社会组织因自身缺陷难以站在“全国一盘棋”的高度参与治理，过度自治可能导致决策与环境脱节，并最终由政府买单。因此，合作伙伴关系要求强化主体意识与责任意识，并权衡自身以适应突发事件的发展，双方互为补充，互为参照，尊重权利以规避局限，使应急治理从无序走向有序，从单极变为多元，从而促进整个治理体系的完善。

（二）构筑全生命周期参与体系

应急治理关联诸多公共资源与社会产品的调配与使用，社会组织基于民间性与包容性的优势，通过建立广泛的信任基础，运用财政体系之外的公益资源可有效缓解政府能力有限的窘境。因此，发达国家鼓励社会组织更多地参与应急治理，并强调突发事件的全生命周期参与。以美国为例，其倡导“减灾、准备、响应、恢复”四阶段参与，因各阶段目标措施有别需要不同类型与功能的社会组织参与，以应对突发事件的复杂性［6］。分析我国法律发现，社会组织参与集中在应急治理的事中与事后，事前规定较少，且具体描述不清，并多服从于政府的调度。如《交通运输突发事件应急管理规定》第十八条规定：“交通运输主管部门可以根据应急处置实际需要鼓励志愿者参与交通运输突发事件应对活动。”又如《云南省突发事件应对条例》第三十五条规定：“鼓励和支持社会力量参与事后恢复与重建。”

同时，构筑社会组织全生命周期参与体系，既有社会基础亦有现实需要。其一，根据中国社科院发布的《中国社会组织报告（2020）》显示，截至2019年底，全国共有社会组织86.63万个，涉及科研、教育、卫生、社会服务诸多领域。虽与发达国家仍存差距，但广泛分布的社会组织足以承接政府退出后的公共服务空白。特别是在应急治理专业化需求日趋严苛的当下，由于知识限制和信息不对称，政府单一主体极易出现决策失误，造成资源滥用与浪费，需要社会组织发挥其技术性优势以减少应急治理的成本损耗［7］。其二，当前应急治理严重依赖财政资源，基于经济学上的“棘轮效应”，财政支出易于向上增长而难于向下削减，纯粹财政应对可能使政府不堪重负。而社会组织参与应急治理能够缓解资金困局，根据研究显示，每千人中有一个社会组织将减少人均政府支出约1.20美元，这看似效果不大，若较之于大城市，相差几近千万美元［8］。因此，政府应鼓励社会组织提供更多基层社会服务以塑造良性治理格局。其三，信息时代下突发事件较之以往具有更高的传播性与更大的破坏性，并与转型社会的高风险相结合，若社会组织仅参与事中与事后，政府难以有效应对。相较于政府官僚制层级的效率低下，社会组织扁平化的结构与立足基层的现状，使得其在突发事件前可通过遍布各社区的成员进行宣传引导与灾害预警，实现灵活高效地贯彻政策目标［9］，并因非政府性、中立性和公益性等特质促使其在各个层面时刻关注、监测社会动态，基于自身的组织目标和成员崇高理念填补事前政府缺位与空白。

因此，构筑社会组织全生命周期参与体系已为紧迫需要。具体到内容表述，全生命周期应包含《突发事件应对法》所规定的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建四个阶段，并结合各阶段具体情形与社会组织自身特征，探索基于社会共治理念的参与方式，以最大限度释放社会的应急生产力，实现高效治理。

（三）建立多维路径参与范式

社会组织参与应急治理应是全生命周期体系内“通过自发自愿产生整体性行为从而达成良性互动”［10］，即主体间协同运转，有效分工，以维护受突发事件影响地区秩序为目的，实现个体力量的整合。目前，社会组织的参与方式局限在物资提供与社会教化等方面，如《突发事件应对法》第三十四条将参与范围限制在“提供物资、资金、技术支持和捐赠”，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称“《传染病防治法》”）第九条规定为“宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”，既未考量时间之演化，亦未鉴别应急之所需。参与方式不足将难以发挥社会组织的应有功能，从而造成社会资源的浪费。基于此，参照全生命周期的时间维度，社会组织参与路径既有相似又有所区别。

首先，预防与准备阶段。该阶段是扭转当前忽视事前参与现状，提高社会应急自救行动能力的关键。社会组织享有深厚社会信任，作为基层内部规范的践行者，通过提供多元社会服务，能够提升私主体的集体行动水平。一方面，社会组织可以开展广泛公民教育，使公民掌握突发事件中的基本行为准则、知识和技能，通过外部行为影响公民内心以驱动社会日常安全管理措施落实［11］。另一方面，社会组织亦应重视自身建设，关注组织管理者、志愿者等内部人员招纳、培养、训练。吸纳品格良好、热心公益且具有专业所长的志愿者，并开展人员培训、应急技术开发、物资储备以充分应对突发事件之不确定性。同时，该阶段应针对全生命周期特征进行针对性演练以实现社会资源高效匹配的应急目标。

其次，监测与预警阶段。防患于未然是应急治理的目标，通过“突发事件发生前的数据收集与信息检测等先导性工作，可以实现危机示警和灾情预报”［12］。通常，社会组织可利用其专业性优势识别风险，并通过风险信息上报协助政府进行风险评估。但是，政府基于维护社会稳定的现实考量与科层制官僚组织本身运作迟缓等因素叠加，在信息披露时存在“报喜不报忧”“集体失语”等现象。此时，社会组织使用社交媒体等渠道发布信息，既能保证公民知情权得以实现，又可引导公众有所戒备，降低未来应急治理集体行动的负担，并改善社会舆论状况，通过信息沟通最大限度保障社会秩序［13］。因此，应当鼓励社会组织成为“第一响应者”，利用数字工具拓宽信息源以“保障公众的表达权与知情权”［14］，尽可能遏制与消除突发事件发生的现实诱因，并提升治理的科学化、专业化水平，从而实现风险规避。

再次，处置与救援阶段。治理理论“强调打破单一主体的权力控制，通过代表多元利益的社会自发组织实现权力平衡，并达到善治”［15］。突发事件发生后，因追求“效益最大化”导致以营利机构为主的“市场失灵”，而有限政府同样存在部分领域的“政府失灵”。社会组织则因其独特定位拥有其他主体不具备的优势，即能够自下而上搜集与保障民众需求。其一，社会组织可通过筹集资金以支付地方应急需求，从而填补政府缺位带来的“产能缺口”，并可基于与地方政府间的双向信息交流实现社会资源的高效管理。其二，突发事件中政府因观念落后与专业技能缺乏易面临信任危机。特别是在利益诉求多元化的当下，“本地化”的社会组织更易影响或限制其他主体的行为，通过专业性优势在政策目的之上给出更为清晰有效的政策实践路径。其三，应急治理中政府可能存在权力滥用现象，社会组织以监督者身份保障双向交流渠道畅通与应急治理目标实现。但是，监督绝非是与政府唱对台戏，其“基本出发点是使政策、决议贯彻更彻底，应急治理更完善”［16］。此外，社会组织亦应承担信息资源的收集整理与传递，并进行自救与互助、维护秩序、民众安置等诸多工作。

最后，恢复与重建阶段。突发事件结束后，效率需求降低，“总结经验，吸取教训，着眼长远，统筹谋划”［17］更显重要。社会组织除动员社会力量参与生产生活秩序重建、展开民众心理疏导与就业援助外，更应提供政策规划咨询，扮演应急治理的“民间智库”。社会组织不仅享有其专业领域内的实践经验，更可反映当地居民的特定生计需要，并可通过自身价值理念的传播与认可，最终形成民众的诉求合力以影响决策者的政策偏好进而实现政策变迁。

应当明确，全生命周期内各阶段侧重点不同，但参与不应局限于上述内容，只要不违反法律强制性规定并有益于应急治理，均应鼓励其实施并反映在未来立法之中，此为国家治理体系与治理能力现代化之必然。

三、构筑社会组织参与应急治理的激励机制

制度博弈论者认为，决策者在做出选择时，环境的不同必然导致结果有所区别［18］。应急治理本身可期待利益不足，社会组织基于承担社会责任之理念方提供广泛的公共服务替代品。但在“有限理性”作用下，长期亏损可能使得管理者为组织利益衡量而产生“目标异化”，即偏离公益性宗旨［19］。因此，构筑激励机制旨在优化资源配置以弥补参与动力与效益不足。然而社会组织异质性个体的特征导致需求不尽相同，若仅关注经济效益，亦会增加社会成本。是故，激励机制应做到经济、政治、社会心理激励相结合，从而保障激励措施更为科学与可持续。

（一）经济激励

突发事件治理需要完善的硬件设备与充足的应急人才，均指向高昂的组织成本，特别是资金等经济需求。为此，《国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》第5.2条明确要求各级政府针对应急治理强化财政保障。但是，突发事件频发背景下单一中心的激励制度必然存在高成本、低效率的风险，公私结合的经济激励措施更易发挥公共资金的杠杆作用，优化风险并取得激励的规模效益。

一方面，优化公共财政投入。当前制度环境下，政府主导社会资源的调配使用，社会组织需要权威支持。但因政府存在丰富应急治理主体与担心威胁社会稳定的矛盾心态，导致法律内容上存在模糊性特质［20］。如《传染病防治法》第十一条规定“对在传染病防治工作中做出显著成绩和贡献的单位和个人，给予表彰和奖励”，既未明确激励主体，亦未规定激励内容。又如《社会救助暂行办法》第五十三条将激励措施笼统规定为“财政补贴、税收优惠、费用减免”，缺乏可操作性。因此，必须明确激励主体、程序、内容，以期为社会组织提供实际、具体的措施支持与引导。第一，现有法律体系中应急治理主体多以“县级以上地方人民政府”表述。因此，激励主体规定为县级以上人民政府更利于制度统一，且基层政府更大概率了解地方实情，与社会组织直接接触，符合效率要求。第二，选择性激励较之整体性激励不仅更具经济考量，亦因集体间竞争产生而享有更高效益。因此参与应急治理并非必然享有激励权利，仅贡献突出或付出显著方可获得。具体评价程序与标准上，可借鉴《社会组织信用信息管理办法》第二十二条之规定，由登记机关协调县级以上人民政府，对社会组织参与应急治理进行信息采取，并建立考核体系，推动激励措施制度化。第三，经济激励内容的实质是构建合理的应急成本分摊机制。财政补贴、税收优惠、费用减免确为经济激励的重要内容，但纯粹资金投入与政府资金有限现状冲突，可借鉴西方国家由政府购买社会组织公共服务，即合同付费的“购买型”参与模式，实现成本与效益的均衡。同时，激励对象亦应精确至组织中的个体，通过对参与人员中贡献巨大者提供补助、抚恤、个人表彰等措施，解决从业人员的后顾之忧与激发成员个体的使命感。

另一方面，拓宽社会资金参与。纯粹依赖政府投入将加重路径依赖，并导致自身资源分配受政府意愿调度，可能扭曲组织初衷，进一步削弱其独立性与自主性［21］。并且，政府主导的激励制度并非必然实现权力干预下的应急治理凝聚体，反而可能因经济发展水平的地区差异产生激励割裂，即贫困地区难以因组织付出增多而享有高于发达地区的激励内容，与制度预期相悖。“不患寡而患不均”，公平的激励往往更具效率。因此，探索社会资金参与以弥补公共财政不足尤为必要。一是建立保险机构参与的风险分摊机制。实践中部分地方政府早已认识到保险在应急治理中的重要性并将其纳入法律体系，如《江西省突发事件应对条例》第二十四条：“鼓励社会公众参与商业保险和参加互助保险，提高抗御风险的能力。”社会组织较之社会公众面临更高的参与风险，应当鼓励保险机构设计专门产品，并针对突发事件种类不同与应对进程区别，形成多层次多类别的风险分担机制。同时保险机构拥有专业优势，可与社会组织共同进行突发事件的风险评估与预防。二是创设企业与社会组织合作机制。传统观点认为，企业作为营利机构，因社会性与经济性的目标不同与社会组织存在天然对立。但事实上，市场规范与社会规范均对主体间的行为产生影响，前者以物质利益为核心目标，后者以社会道德为价值基础，二者不是非黑即白，而是相互制约的稳定结构。是故，企业可以从社会组织处获得情感、风俗和道德等社会心理认可，以此获得品牌的正面宣传。反之，社会组织亦能得到资金、人员等物质性支持。

（二）政治激励

社会组织参与应急治理目标之一即是通过理念倡导以期实现社会改良，但不同于西方自由主义语境，我国理念倡导依赖于政府政治资源的提供［22］。若缺乏必要的政治参与措施，目标偏离使得社会组织参与动力不足，且仅靠经济激励亦与非营利宗旨相悖。因此，支持政府与社会组织间开展非对抗性“内部”对话与合作，增强社会组织对应急治理相关政策法规的影响，可以激励其提供更广泛的社会服务，并改善治理环境。

政策法规是“历史过程的遗产”，其设计不仅是社会资源结构的现实反映，更是过去经验教训的当下总结。社会组织作为联结上下的桥梁，基层性特质使得其对特定范围的现状享有更深理解。但长期以来，部分地方政府为“加强在权力金字塔中的权威，总是想方设法地控制各种信息”［23］，其认为社会组织提供援助或发展志愿者是对自身职权范围的侵犯，信息鸿沟造成参与迟延与重叠。政治激励的前提是信息共享，沟通不足易导致社会组织无序与盲目行动，甚至为推动目标实现配合权力寻租。是故，建立对话协商机制的意义正是扩大社会组织的参与，应对政治激励活动的需要［24］。

具体到参与渠道上，应根据突发事件进程变化而区分为正式与非正式渠道，前者多与政权机构合作，而后者多与个人官员合作。其一，在突发事件预防与准备、恢复与重建阶段，正式一致的参与渠道是保障公正性的必然要求，亦是稳定沟通以征求建议的必要措施。正式渠道的典型即是人民代表大会的立法磋商，各部委的政策交流以及其他官方意见收集通道，并且应保证社会组织提交的信息可以到达决策者，而决策者应当给予回复。但是，社会组织参与正式渠道的政策制定并非任意与无序，需要其拥有可在部分领域替代政府提供公共产品的专业性与经验性优势，并向决策者展示他们的协作态度和操作可能，方可获得参与资质，以避免公共资源的浪费。其二，在突发事件监测与预警、处置与救援阶段，因其紧迫性的需要，效率成为第一要务。非正式渠道较之正式渠道更具灵活性与效率优势，其可直接利用与政府官员的私人联系，为应急处置政策提供必要建议。非正式渠道的典型例子即是依赖人际关系产生的私人对接，如个人直接向政府高层传递“内部参考报告”，该模式因缺乏固定形式而具有不稳定性，但并非意味其成功率不高。相反，在高效应急要求与中国国情结合的背景下，较之正式渠道，其实现理念倡导改变政策内容具有更高可能性。但严重依赖人际关系并非应急治理的长久之计，非正式渠道还应包括政府基于突发事件需要及时开放政策建议通道，其没有固定的时间模式，例如针对应急救援的联席会议等。应当明确，渠道之间的差异是因突发事件不同阶段需要而有所侧重，政府与社会组织间的政治协调互动不应局限于此，多元渠道均应在政治激励中发挥应有作用。

（三）社会心理激励

法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）提供了主客观二分法的分析视角，将资本概念划分为经济定义与社会视角，前者通常包括金融或物质资源，后者强调无形的元素，如在社会网络中通过互惠行为产生信任等［25］。但必须明确，社会资本是一个复杂概念，不能将其静态理解为某种固定物，其本质是行为人用之影响他人以获取资源的方式。相较于经济资本的激励，社会组织社会资本的增加更益于集体行动的转变。并且，社会资本已成为社会责任的重心，与价值创造直接相关。个人在整个人生中通常会树立自我道德形象，在参与社会生活中进行道德调节以符合道德感知，特别是在进行享乐行为后更愿意进行道德增值以实现自我认同。虽然享乐行为并不必然属于非道德，但随之社会道德判断与自我道德感知标准的改变，公众与享乐主义者产生认知偏差，后者不得不增加主流道德行为以改善社会与自我道德形象。基于上述概念，将社会组织与社会资本，特别是其中的道德观念挂钩，将极大提高其社会地位，激励其自我提升。

一方面，对外应加强社会组织在突发事件中的作用宣传。宣传是帮助社会组织实现筹集资金与理念倡导等目标的关键，政府应鼓励各类媒体大力宣传社会组织，并建立面向基层的宣传网络［26］。特别是利用社会化媒体便利性与灵活性优势，利用其渗透性强化公众认知，增强社会组织在应急治理中的竞争力。但是，因资源有限导致官方宣传多集中在少数典型组织上，大量社会组织缺乏官方渠道的曝光。因此，政府同时应支持社会组织利用自媒体等数字工具进行自我宣传。另一方面，对内须提高组织成员自我认同。组织根植于个人，成员社会心理的转变可直接反映在组织习惯的改变，即组织内部随着时间推移就某一领域产生整体性改良，最终实现参与可持续。成员是社会组织至关重要的资源，需要对其进行社会心理激励，即满足其能力需求与社交需要，以使其强化自我身份认同，激发成员良好情绪，提高参与内在动机。首先，应允许社会组织选择最能满足自身能力的应急需求，以获得期望结果。其次，应鼓励不同组织间的互动，特别是注重团队间协同合作。最后，应设立组织内部的职业计划、增长机会等，即使是最有献身精神的成员若长期重复同样工作亦会感到厌倦。此外，社会组织需优化自身专业性优势以明确内部成员的自我定位，通才型社会组织可能面临目标过于分散而造成成员缺乏归属感。

四、健全社会组织参与应急治理的制度保障

长期以来，学界可能更多关注突发事件中社会组织对政府行为的监督，期望最大程度减少腐败与扩大社会服务。究其原因，是错误地认为社会组织均具有确保公平分配社会资源和服务的价值追求与作为。事实上，突发事件中接受巨额社会捐赠的社会组织同样符合Bologua提出的GONE理论，即具有Greed（贪婪）、Opportunity（机会）、Need（需要）、Exposure（暴露）四要素，面临违法可能［27］。因此，强化社会组织有序参与应急治理的制度保障是回应社会期望与改善组织环境的必然要求。但考虑突发事件紧迫性之背景，需平衡效率与公平，即坚持实体正义与程序高效并重。

（一）构筑多主体监管体系

组织倾向于惯性而非变革，仅当环境出现干扰方能实现纠偏，因此监管之于社会组织尤为必要。并且随着社会组织在应急治理中的影响持续增长，需要完善问责机制以回应公众信任。政府在应急治理中居于主导地位，对社会组织享有监管权并无异议。但社会组织活动并非随机分配，往往带有目的性。如社会组织通常为贯彻其治理理念会集中在社会管理层度较高地区，该类地区政府执行力强，利于政府监管。但其基于崇高道德理念亦可能选择贫穷地区，恰是政府对公民反应较弱的地区，政府监管效率相对较低，需要社会主体的参与。但当前法律体系中监管主体除政府外，多规定为“社会”与“捐助人”，如《社会组织反洗钱和反恐怖融资管理办法》第九条与《基金会管理条例》第三十九条。然而，将监管主体规定为“社会”与“捐赠人”，实际上是模糊了社会组织与政府和私营部门间的界限，前者将社会组织等同于政府，而后者将社会组织理解为私营部门，由投资人负责管理。应当明确，社会组织跨越多领域，存在不同组织结构，既有似企业定位，亦有如官僚机构，即同时享有对公与对私的双重属性，其监管主体亦应有所区别。

事实上，社会组织发展很大程度上取决于内部与外部利益相关者的交互。此处的利益相关者是指拥有组织所需的必要资源，并尝试控制组织行为以实现应急治理中可期待利益的主体，包括影响者、合作者、接收者和索偿者四类主体。其权利来源可以是经济、政治抑或道德。因此，相较于政府、社会、捐助人等规定，监管者规定为利益相关人更符合社会组织组织特性。具体表述上，影响者主要是内部成员，合作者多为政府与其他公共服务部门，接收者为捐助人，索偿者则表现为受益人。一方面，市场主义者认为内部成员特别是志愿者身份上类似于“消费者”，其用自身时间与精力付款，获得情感或经历回报，等同于体验式消费。若组织目标发生偏离，将直接影响内部成员的集体行动与价值实现。因此，内部成员享有监管基础。另一方面，社会组织负有捐助人忠实义务，但其对资源的调配使用并不总是符合捐助人的预期与受益人的需要，可能存在分配偏见与信任滥用，甚至脱离公益服务性质而凌驾于捐助人与受益人之上。是故，捐赠人与受益人亦具有权利主张之缘由。但应明确，利益相关者不仅局限于上述主体，社会组织的发展本身是动态过程，须随时代变化而不断完善。且虽然监管主体规定为利益相关者，但并非表明社会与社会组织相互隔绝，其同样对社会组织享有监督权，区别仅在于强制力之有无。

此外，监管主体不仅包含监管权的行使主体，亦应涉及行使对象。当前政策法规中多以组织群体为对象，如《辽宁省社会组织管理办法》第十七条规定：“单位和个人有权举报社会组织的违法行为”。但因道德许可之存在，成员个体亦有监管必要，即最初从事道德行为的人因潜意识认为其先前善行已授予其从事非道德行为的“许可”。是故，监管对象应同时包括组织与成员。

（二）完善主被动结合机制

应急治理中社会组织监管富有促进目的，是利益相关者对权力产生焦虑以驱动组织自身完善的动态过程。现有法律体系中对社会组织监管主要包括主动信息公开与被动利益诉求两类，如《中华人民共和国慈善法》第七十一条与《基金会管理条例》第三十九条，但其并未结合突发事件不同阶段，亦缺乏全面且细致的规定，与应急治理需求未相匹配。事实上，主动监管实质是社会组织的内部改良，被动监管则为外部驱动。

一方面，问责不仅仅是提供事后说明，内部监管的目的是强化成员自身责任，通过特定人群的价值重塑以优化组织集体行为。现有法律仅强调社会组织主动进行信息公开，并未关注内部成员对主动监管的影响。任何信息最终需要人力的参与处理，而全面的信息披露依赖于组织成员的自我责任感。随着社会组织内部科层制的强化以及组织领导者个人权力的膨胀,其自身也会向高度科层化和官僚化的组织体系转化。是故，应实现社会组织员工参与组织工作、决策与治理的民主，折中观点以达成共识需求，以共识促共建。同时，建立分层和整体问责制，责任主体精确至成员个人，特别是针对组织高级管理人员的问责更显必要。另一方面，为了应急治理的高效协调，监管不应是孤立的自我治理，更为重要的是外部利益相关者的参与。外部利益相关者可向社会组织提出利益诉求，包括要求向其公开组织参与应急治理的部分内容并向组织提出改进建议或要求，如捐赠人可以查询捐赠财产的使用与管理情况，政府可以依据法律规定要求社会组织进行强制信息披露等。但突发事件的紧迫性并未给予社会组织充分时间参与互动，因此外部监管必须具有合理性，即具有行为可预测性，这要求相关法律规定应尽可能完善以约束主体行动，如美国Fonn990－PF（私立基金会税收申报表）相当于立法制定了信息公开的标准模板，统一强制信息披露的范围标准［28］。并且，监管方式应充分利用互联网时代的高效便捷而非局限于传统官方渠道。

此外，基于突发事件的不同阶段，应将监管划分为事前、事中与事后，其分别具有不同目的。社会组织事前应提供相关应急预案的必要信息，以便内部成员与潜在捐赠人知晓。事中则强化内部监管，通过主动信息披露满足利益相关者的知情权与监管权，且内部自我改良亦更符合效率需求。事后坚持外部监管为主，通过监控社会组织是否按照计划使用资金、物资等，对其进行评估考核并吸取经验教训，以实现组织优化。

（三）建立高效协调救济路径

根据民政部统计显示，截至2018年年底，全国共查处社会组织违法违规案件9 295起，行政处罚8 665起［29］。社会组织存在违法违规的现实基础，然应急治理法规中多以“依法予以处罚、依法追究刑事责任”或“给予警告、责令停止活动、撤销登记”等表述，如《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条与《基金会管理条例》第四十二条，权利受社会组织侵犯的主体如何获得救济鲜有规定。

救济途径是通过权威认可以实现特定需求的可操作规范。社会组织参与应急治理中因可期待利益不足易出现目标异化或难以兑现，要求救济途径更为清晰高效以满足实践需要。即使世界最大社会组织BRAC（孟加拉乡村发展委员会）亦在发展过程中出现目标异化，其最初目的是减少因战争等突发事件造成的贫困人口，但随着时间发展，愈发像商业集团，涉足农业、制造业与金融业，与捐赠者初衷相悖。笔者认为，根据突发事件中效率至上的现实，权利主体的救济路径较之普通程序应有所区别。

应当明确，“现代社会强调对人的关怀与保护，并以保障私权作为法治的核心”［30］，私权保护与突发事件中公共利益至上存在一定矛盾。因此，权利救济应尽可能节省公共资源以提高应急治理效率，依照私权救济、行政救济、司法救济的梯次，实现效率与公平的平衡。首先，社会组织内部应建立纠纷调解机制，志愿者、捐助人、受益人等利益相关者通过该机制与组织沟通，提出意见、建议等，以期实现应急治理中矛盾的内部消化。其次，考虑到信息时代社会化媒体的传播速度，权利主体应通过合法渠道对社会组织违法违规行为进行揭发，以个体行为影响潜在利益相关群体的行动意愿。同时媒体平台应建立有效筛选机制对不实信息进行鉴别与惩处，保障信息的真实性与时效性。再次，若上述路径行使均存在阻碍，则由利益相关人向主管行政机关进行投诉、检举、揭发，由行政机关基于法律规定给予必要行政处罚，如予以取缔、没收非法财产等，同时应赋予社会组织救济自身的权利，其对行政处罚不符可向行政主体提起行政复议、行政诉讼。最后，利益相关者可依据相关法律规定对社会组织提起民事诉讼，如社会组织以相应目标进行宣传吸引潜在捐赠人提供资源，但其使用并未依照目标履行，若无法律规定的正当理由，捐赠人应享有取得民事赔偿的权利。

五、结语

构筑科学合理的社会组织参与应急治理机制，是突发事件中高效配置资源，保障人民利益的必然要求，在以人民为中心理念指导下，必须实现政府与社会组织的协调共治以促进社会和谐与稳定。鉴于《突发事件应对法》第三十四条的规定缺乏可操作性，应在总结此次联防联控机制运行经验基础上，加大修法力度，以期实现国家治理体系和治理能力现代化。同时应当明确，突发事件是社会实践中存在的不确定因素，但不确定性并不意味着只有在突发事件发生时才能采取行动，突发事件多是量变到质变的结果，在突发事件前亦需通过资源整合实现风险规避。因此，社会组织参与应急治理不仅应关注非常态化下的突发事件应对，更需增强一般时期的常态化治理能力，通过创造力培育、适应性学习及社会网络建构等，确保社会治理的良性循环。