经济高质量发展下的政府审计创新研究

马 丽

(西北大学 马克思主义学院，西安 710127)

一、问题的提出

高质量发展一词从中国共产党第十九次全国代表大会首次提出，到十九届五中全会、六中全会不断提及，以及在党的二十大报告中提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，标志着我国经济增长从注重速度增长向注重效率发展转变。习近平总书记在《我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段》中指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”

政府审计因具有抵御、揭示和预防三大职能，所以在国家治理体系中起着“免疫系统”的作用，从而在稳经济、保民生、资源分配、财政收支合规合法等方面起着关键作用。高质量发展的过程中，各级党和政府起到谋篇布局、统领全局的作用，政府审计的作用被放到了突出位置。同时，经济高质量发展对于政府审计提出了更多更高的要求，比如需要能够熟练运用“大数据”的政府审计人才，需要完善的政府审计制度，需要健全的政府审计法律法规等。

二、文献综述

高质量发展就是以创新为第一驱动力，用更少的要素投入和资源环境成本，更高的资源配置效率，达到满足人民日益增长的对美好生活需要的高水平发展。政府审计能够推动高质量发展，它是一种具有监督、评价、问责和监察等功能的重要公共政策工具(王爱国等，2019[1])。政府审计在新时代的首要职责和使命是促进经济高质量发展(陈俊等，2020[2])。政府审计通过审计所产生的独立和协同效应而促进经济高质量发展(郑石桥，2020[3])。政府审计通过提高资源配置效率，实现对经济高质量发展的推动(吴玉露，2022[4])。经济高质量发展的过程中，政府审计面临着诸多挑战，如需要不断拓展审计职能的作用范围和内容(惠军等，2018[5])，政府审计改革的制度效益不明显(徐玮，2021[6])，审计技术在国际中处于落后位置(吴泽慧，2021[7])，以及审计队伍经验不足及方法滞后(徐斌等，2022[8])等。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上提出，要加深政府审计对市场经济的促进作用。因此，在高质量发展的过程中，政府审计不但是国家发展的建设者，更是国家发展的监督者。

三、经济高质量发展下政府审计创新的必要性

习近平总书记曾在中央经济工作会议上谈道：“推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。”而高质量发展的绩效评价和政绩考核等都离不开政府审计的监督监管。在高质量发展的时代，审计的时效性以及大数据的环境，都构成了当前政府审计创新的必要性。

(一)高质量发展的时代要求

高质量发展要达到的目标是经济增长更有效率，更有质量，从而实现经济发展，人民生活更加幸福。随着以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建，我国更加注重促进科技创新与进步，更加重视各种科研资金在国家发展中的使用。如我国“十四五”规划纲要中对经济社会发展主要目标提出创新能力显著提升，全社会研发经费投入年均增长7%以上，力争投入强度高于“十三五”时期。那么为适应高质量发展的要求，政府审计部门需要更好地履行经济监督职能，因而要求在审计技术和方法上能够不断创新发展。

(二)提高审计时效性的要求

传统的审计是采用事后监督的方法，追踪已流失的资产，处罚已出现的违规行为，而事后审计的主要弊端是有些经济损失往往难以挽回，给国家和人民造成巨大损失。在高质量发展的时代，政府审计如果还采用传统事后审计的方法，将会非常不利于党和政府及时调整相关经济政策，从而规避风险。所以政府审计需要不断创新，不断改进工作思路，采用新的审计技术和方法，比如借助信息化、数据化平台进行事中监督和审计，从而实现对问题隐患的监管提醒，规避风险，最终提高国家资源的效益性。

(三)顺应大数据时代的有效措施

大数据的环境是我国信息科技不断进步发展所形成的，其显著的特征在于数据的海量化和虚拟化，即大容量、多样性、高速率和准确性等特征能够在一定程度上克服传统审计的局限性。

自从审计监督全覆盖的要求提出以来，审计部门在对审计对象进行评估时，需要对涉及的各个层面的海量数据进行深度分析并获取具备价值的信息。在这种情况下，政府审计需要从传统审计的抽样分析转向全量分析，通过建立审计大数据，实现实时监督，发扬审计机关的预防与防止功能，从而保证国家资源得到合理利用。传统的政府审计方法和模式不能适应大数据时代对于数据全量分析的要求，因此当前的政府审计模式和方法需要不断更新。

四、政府审计创新面临的挑战

经济高质量发展下政府审计创新是基于高质量发展的时代要求。提高审计时效性，是顺应大数据时代的有效措施。而政府审计创新所面临的挑战则表现在审计人员、法制化建设和数字化时代几个方面。

(一)审计人员业务素质需不断提升

高质量发展的背景下，政府审计工作内容更加艰巨和复杂。工作内容上的变化，不但要求审计人员的传统业务素质能力要强，还要求审计人员能够不断适应审计工作的新要求。这种新要求覆盖范围广、内容多，比如在“一带一路”建设过程中政府审计人员需要了解各国关于审计的要求和政策，以及各国不同的经济和财税政策；在“双循环”发展格局中政府审计人员需要对重点领域和范围进行预估，更加重视政策或项目执行的结果以及绩效评价；需要应对数据化、信息化所带来的云审计、数字审计对于审计工作难度的提高等。政府审计人员在国家经济建设中肩负着重大的责任与使命，除了需要掌握过硬的审计知识外，还需要不断提升信息技术知识、跨境业务知识等，来应对工作内容的变化和要求。

(二)政府审计法治化建设的挑战

我国审计工作的法治化经历了从无到有、从有到优的过程。《中华人民共和国审计法》于1994年颁布，开启了审计法治建设的步伐。其与1993年的《中华人民共和国宪法修正案》一起为审计工作规划了蓝图。《中华人民共和国国家审计准则》于2010年出台，则标志着我国政府审计工作全方位展开，审计人员在工作中能够有章可循、有法可依。党的十九大之后，我国在规范审计工作方面采取了一系列措施，如颁布了审计准则、条例和办法等，这些为政府审计工作法治化建设提供了宝贵的借鉴经验，促使政府审计的法治化建设之路更加顺畅。

法律具有制约权力的作用，在赋予权力机关相应权力的同时，也对他们进行监管和制约。因此，完善的法律规定、法律体系以及审计准则，能够为政府审计工作合法合规开展提供基本保障。经济高质量发展背景下，审计工作面临的多样化、复杂化风险突出，不同行业的审计工作差异较大，因此政府审计的合规合法性问题更加重要，其创新面临审计法治化建设的挑战。

(三)数字化时代的挑战

随着信息科技的飞速发展，社会生产力和生产关系发生了巨大变革，催生出数字经济，数字经济则伴随着各个经济主体的数字化过程而发展。国家“十四五”规划中明确提出要加快金融机构数字化转型。在这个政策背景下，政府审计也面临着数字化变革的改变。比如，政府审计业务将面对“云计算”模式、“大数据”的半结构化和非结构化数据，而信息的安全问题对于审计工作是一个重大考验。同时，数字化时代众多审计单位已开始制定并实施数字化转型战略，加快数字化审计已经成为审计管理者的重要责任和使命。

数字化时代信息大量交换，审计工作需要处理的信息非常复杂，这些信息不仅需要专业的审计人员，而且需要专业的计算机技术人员对数据进行分类和筛选，从而遴选出需要处理的数据。也就是说，数字化时代的政府审计，审计人员将根据审计项目的方向和目的，采用数字化信息手段和方法，对被审计对象的相关信息进行分析和评价从而得出审计结论。因此，数字化时代给高质量发展背景下的政府审计创新带来了新的问题和挑战。

五、政府审计的创新措施

(一)提升审计人员综合素质

政府审计的创新首先应立足于审计工作人员的培养。加强适应经济高质量发展需求的审计人才的培养，培育具备熟练开展经济高质量发展背景下审计工作能力和专业审计业务能力的复合型人才。

第一，审计部门需要对审计人员开展专项培训，比如审计人员掌握运用大数据技术进行数据收集、处理、分析和发掘的能力，提升审计人员的分析能力。再如涉外审计业务能力，即审计人员能够对跨境贷款、资金使用等领域的跨境风险、信用风险进行审计监督，及时预警风险，发挥审计在监督与风险控制层面的作用。

第二，审计部门在组建审计队伍时，需要打破原有的知识和技术壁垒，将经验丰富的审计人员和专业的计算机人员、法务人员、跨境金融业务人员等进行组合。在团队的不断磨合中，成员在专业知识上可以取长补短，提升各自的综合能力。对于新知识的学习，审计部门可以将其与年终绩效挂钩，鼓励审计人员对于新知识的学习和掌握。

第三，审计机关需要为审计人员提供更多的交流轮岗和挂职锻炼的机会，促进审计队伍整体综合素质的提高。政府审计人员肩负着国家审计的重大责任和使命，审计机关需要通过交流轮岗、挂职锻炼等，借助沟通与互动的交流形式，不断改进和优化审计工作队伍的知识结构。

(二)夯实审计法制化基础

《中华人民共和国审计法》明确规定了审计机关在行政和业务上所隶属的不同部门，这种规定保证了审计机关业务上的独立性。在建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的过程中，还需要进一步夯实审计法制化基础。

第一，制定规范的审计工作制度细则。按照高质量发展对于政府审计提出的新要求，中央审计署需要持续完善政府审计工作制度的基本细则，修订不合理的法律规定，从而保障审计工作的规范化水平。

第二，需要规范的审计工作指南标准。根据高质量发展的特征，中央审计署需要构建政府审计工作指南标准，在指南标准中覆盖审计的思路、流程、方法和技术等要素。同时，需要加大政府审计部门和当地公安、监察部门的合作，形成联动机制，从而更好地提升政府审计的威慑力(张兴亮等，2021[9])。

第三，需要因地制宜制定不同的审计工作规定。从宏观层面来看，中央审计署和地方审计部门可以基于不同行业的审计工作，明确其客观差异，制定整体的审计工作规定。从微观层面来看，地方审计部门可以根据当地地域特色、审计工作基础等制定具体的审计工作规定，从而保障审计工作的可操作性。

(三)规范数字化建设平台

在数字经济时代，国家之间的竞争已经从过去的企业之间的竞争、产业集群之间的竞争进入数字生态建设的竞争。虽然各国金融发展阶段和监管制度有所不同，金融数据治理也有差异，但在促进金融数据治理生态建设上是趋同的。因此，数字化建设是一个复杂的“生态系统”，对于高质量发展背景下的政府审计来说，需要有规范的数字化业务平台、专业的数字化审计平台和可靠的数字化保障平台。这三个平台之间相互联系、相互影响、相互依存，具有稳定的结构和功能。

第一，经济高质量发展的背景下，政府审计需要构建规范的数字化业务平台。比如需要推进财政大数据审计模式，充分发挥各级审计机关的数据资源优势，促进审计机关加强上下联动，上级审计机关加强对下级审计机关的数据采集、转换和分析的支持。此外，如果省级以上审计机关对数据集中分析后发现可疑线索，可以利用基层审计机关的便利，由基层审计机关进行现场勘察取证，形成数字化审计模式。

第二，需要构建规范的数字化审计平台。通过从海量数据中提取被审计对象的特征指标，运用数据进行量化，从而不断打通管理和数据、业务和数据、资产和数据之间的壁垒。通过数据挖掘、计算机建模等，开发出开放、智能、规范的数字化审计平台。在政府审计过程中，建设对项目建设全过程、资产管理全过程的审计评价体系，全面、真实地反映被审计对象的状态，全面提升政府审计揭示风险、辅助决策的能力。

第三，需要构建可靠的数字化保障平台。保障平台是高质量发展背景下政府审计的支撑系统，其主要任务在于保障政府审计能够安全、正常、顺利地开展工作。保障平台由维护系统和安全系统两个部分组成：维护系统主要针对政府审计所运行的软件以及硬件设备进行定期的维护和故障检修；安全系统则主要针对政府审计的保密工作，比如防止网络黑客、网络病毒对审计工作的干扰，保障相关的审计资源和审计结论的数据安全等。此外，对于政府审计在数字化时代实际运行过程中的问题，保障平台需要定期对系统进行更新和修复，避免系统崩溃等风险。

总之，在推进经济高质量发展的背景下，审计机关要在党中央的统一领导下，适应新时代新要求，总结新发展经验，突出经济高质量发展背景下政府审计的重点领域，加强政府审计队伍建设、法制化建设和数字化平台建设，更好发挥政府审计在推动国家全面建成社会主义现代化强国方面的作用。