政府会计制度下高校基本建设财务竣工决算存在问题及对策研究*

刘耀阳

辽宁师范大学计财处 辽宁大连

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出为建设高质量教育体系、进一步深化教育改革，提升“双一流”建设高校、中西部高校办学条件，布局建设一批高水平公共卫生和高水平师范院校。为进一步推进高校内涵式发展，2021年5月教育部等三部门联合发布《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》，促进高校基本建设稳步发展。国家各部门投入大量资金提升高校办学条件，促进高等教育稳步发展，高校基本建设效率与水平是监管部门的考核重点。基本建设过程中，竣工决算是工程资产交付的依据，是基本建设财务核算的最终成果。然而，在实际工作中，高校基本建设财务竣工决算普遍存在滞后的问题。本文旨在通过剖析财务竣工决算存在的问题，提出改进财务竣工决算的对策。

一、政府会计制度对高校基本建设财务工作的影响

自2019年1月1日后，原十三套行政事业单位会计制度统一执行财政部于2017年颁布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。政府会计制度对高校基本建设财务工作做出了较为彻底的改革，取消了基建单独建账、核算、出具报表的模式，实行基本建设并入大账统一核算，同时进行财务会计与预算会计核算。会计核算方法上，取消了非流动资产基金科目，不再实行固定资产、在建工程平行登记。与之前执行的《高等学校会计制度》等会计制度相比，政府会计制度注重会计主体对资产的管理，全面计提固定资产折旧、无形资产摊销，这就要求高校严格执行财政部《基本建设财务规则》《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》等管理规定，准确核算在建工程项目、及时完成投产项目财务竣工决算，为折旧摊销的计提等提供准确依据。政府会计制度体系注重高校基本建设财务管理功能，迎合高校教学成本核算、分析等财务决策信息需求，进一步推动从财务会计向管理会计的转变。

二、高校基本建设财务竣工决算现状

1.基建项目普遍采用自主管理模式

目前，国内高校基本建设项目的管理模式包括三种，分别为自管模式、共管模式、代建制模式。采用高校基建管理部门综合能力、资金来源、工程特征、外部因素4个方面的影响因素，通过层次分析法分析，杨海勇等（2013）认为自管模式处于主导地位。自管模式下的高校基建部门往往承担工程项目前期报批、招投标、施工建设、工程竣工移交等工作，同时，高校其他部门，包括财务处、资产处、审计处、招投标处、规划处等，需要参与基本建设全过程。因此，高校基本建设最终成果水平，由高校内部各部门和外部施工单位共同决定。然而，在自管模式下，高校往往更注重基本建设项目前期报批、工程建设等工作，忽视后期工程结算、财务竣工决算等工作。

2.高校基本建设项目财务竣工决算普遍滞后

按照基本建设竣工决算管理办法相关规定，基本建设完工可投入使用或试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算。实际工作中，由于项目用途变更、超概算等各种原因，很少有基本建设项目能够按期及时编制财务竣工决算。财务竣工决算是高校基本建设项目移交固定资产时，确定基建工程最终价格的重要依据。财务竣工决算工作的滞后，给高校资产管理、费用计提等工作增加了难度。2019年实施政府会计制度以来，高校全面计提固定资产累计折旧、无形资产累计摊销，对资产的确认和后续计量提出了极高的管理要求。高校基本建设财务竣工决算工作滞后，单体工程不能及时、准确确认价格转入固定资产，给资产确认管理、后续计量管理带来困难。尤其是多年来已实际投入使用、应决未决的在建工程，是基建工作亟须解决的难题。因此，根据资产确认、后续计量等管理要求，高校需治理基本建设财务竣工决算滞后现象。

三、高校基本建设财务竣工决算存在的问题

1.基建财务管理制度缺失

中华人民共和国财政部令第81号《基本建设财务规则》要求本单位建立、健全基本建设财务制度和内部控制制度。健全的基本建设财务制度是单位实施基本建设财务工作的重要制度依据，系统有效的内部控制制度为基本建设的实施提供合理保证，这是《基本建设财务规则》对基本建设单位的基本制度要求。实际工作中，很少有单位能够同时建立有效的基本建设财务制度和内部控制制度，甚至有的单位未建立任何本单位基本建设制度。基本建设是一个长期、复杂的过程，从前期的报批、招投标、施工建设到后期的工程竣工移交，每个环节都容易受到不确定因素的影响。缺少有效的基本建设制度保障，容易出现付款手续不规范、合同招投标不规范、随意修改项目概算、超概算付款等问题，最终导致工程项目不能及时、按规定进行财务竣工决算。

2.基建财务人员业务能力薄弱

高校一般根据学校发展需求，按阶段开展基本建设工作，相应的基本建设财务核算工作并不像普通财务工作一样持续发生，大多数高校一般配备1～2名专职基建财务人员，极少数高校财务处单独设置基建科室。有的高校体量小、财务人员紧缺，基建财务人员甚至是兼职的。

高校的财政主管部门、会计协会等主体很少组织基本建设财务相关的专项培训或业务交流。高校基建财务人员缺少统一的业务培训与指导，基建工程预算、概算等专业概念了解不深，项目竣工财务决算管理办法等制度掌握不足，基建工程管理过程参与不够，往往导致基建财务人员付款手续审核不规范，会计科目使用、项目待摊费用归集不准确等问题，从而影响财务竣工决算质量。

3.基建相关部门过度分离，难以形成有效内控

我国高校基本建设项目普遍采用自管的管理模式，由基建处、财务处、审计处、招投标处等内部部门协同完成。在实际工作中，高校内部各部门通常只关注本部门工作内容、工作职责，缺少部门间的协同联动。高校内部部门各自为营，工作衔接不当，容易触发基建风险点，如超概算付款、随意变更项目预算等现象。出现问题时，各部门通常互相推诿，甚至影响基建工程进度，有损工作效率。未能站在学校角度平衡各部门的工作分配、衔接，内部控制体系所能发挥的能效微乎其微。

4.财务竣工决算资料缺失，历史遗留问题难以解决

财务竣工决算工作需要完整的基建资料，涵盖项目筹划到资产交付全过程。从存放形式上看，基建工程项目资料多以纸质形式存放，资料的搜集、整理存在一定困难，容易造成资料缺失。尤其是多年因材料缺失而未能完成财务竣工决算的基建项目，当时的经办人员可能退休或离世，很难进一步完善基建材料。此外，造成基建项目资料缺失的原因有很多，比如乙方单位不再续存、消防验收不合格、合同纠纷未解决等，最终导致工程结算未能完成、财务竣工决算无法进行，基建工程验收陷入“应决未决”的僵局。

四、改进财务竣工决算的对策

1.完善基建财务管理制度

高校应当将制度建设放在首位，根据《基本建设财务规则》《基本建设项目建设成本管理规定》等管理办法，结合实际工作情况，完善本单位基建财务管理制度。建立健全项目合同管理、项目施工现场管理、项目变更管理、项目资金管理、基建财务管理、项目竣工验收、移交、保修管理等规章制度，做到合同签订、项目管理、付款审批、项目验收等各个基建工作环节有据可依，从而有利于基建工作有序开展。完善的基建财务管理制度是内部控制建设的前提和基础，为合理控制基本建设各环节的风险点提供保障。

2.提高基建财务人员业务能力，参与基建管理

高校基建财务岗位是财务处的重中之重，一般由财务业务能力强的人员担任。基建财务人员不仅要扎实掌握政府会计准则、财务制度等会计方面业务知识，还要熟悉从基建项目立项申请到财务竣工决算全过程的基建相关知识。除了专业知识方面的要求，基建财务人员还应具备较高的职业道德水平和岗位责任意识，才能有效执行基建财务管理制度，发挥制度的保障作用。高校应重点培养提高基建财务人员业务能力，包括基建财务知识学习和基建工程相关知识学习，促使基建财务人员从单一的核算职能向复合的管理职能转变，做到财务人员参与到基建全过程管理，掌握项目立项、招投标、合同订立、施工进展、造价分析等情况，从基建管理角度做好付款审核等财务工作，发挥财务管理职能，及时反馈财务管理中存在的问题。此外，高校应明确基建财务人员的岗位职责，制定与之相关的操作手册、量化基建财务人员绩效考核指标，为提高基建财务工作效率与质量、发挥财务管理职能提供客观条件，确保财务人员参与基建管理，从而获取基建财务竣工决算有效、全面的财务资料。

3.构建基建信息管理平台，引入基建项目全过程跟踪审计

站在学校的高度，由校领导统筹，构建基建处、财务处、审计处、招投标处等基建工作有关部门的联动机制，明确各部门工作职责、共享基建工程信息、量化考核指标，为及时完成基建项目财务竣工决算提供数据保障和激励动力，减少财务竣工决算滞后的现象。联动机制的基础是构建一个联动基建工作有关部门的信息管理平台系统，整合基建工程项目管理、合同管理、付款审批管理、工程进度查询等模块，实现各部门按工作职责权限查询使用基建信息。例如，财务处在付款手续审核时，可以在基建信息管理平台系统项目管理模块中查询基建工程可行性研究报告、立项信息、概算审批及调整情况、预算、资金来源及落实情况，在合同管理模块中调阅工程合同中付款信息规定内容，在工程进度查询模块中查询项目实施进度等审核付款手续的基建信息，促进基建财务人员及时反馈基建项目付款环节存在的问题，减少违规付款的情况发生，进而提升财务竣工决算质量。构建联动各部门的基建信息管理平台，整合并归集基建工程从前期的可行性研究、项目立项审批、资金落实情况、合同签订、付款审批，到后期的工程报告的全过程资料，实现高校全面、实时获取基建数据，有助于提高基建工程管理精细化水平。

全过程跟踪审计已经是工程管理领域的主流理念。高校内部审计人员相对薄弱，应根据基建工程情况，适当引入基建项目全过程跟踪审计，降低审计风险。尤其对于基建工程项目多、资金大、风险高的高校来说，借助经验丰富、业务成熟的第三方审计力量，基建工程审计工作由事后向事前、事中延伸进行全面跟踪审计，加强前期的设计文件、招标代理、造价咨询、工程合同签订，中期的施工管理、工程变更、工程进度结算等审计，并及时反馈各流程存在的问题，规范基建工程决策制定、工程管理，可以有效提升审计效能。

4.集中处理基建历史遗留问题

政府会计制度已实施3年之久，仍有高校存在未决算的基建遗留问题。高校应当分情况集中处理遗留问题。对于存在纠纷的债权债务人或者施工单位，应当通过法律途径解决纠纷后完成结算、决算工作。无法取得联系或不再续存的债权债务人，可以采取公示的方式处理债权债务关系，通过法律途径处理后，继续开展结算、决算工作。通过法律途径仍无法完成结算的已完工未决算工程，应当在确保基建资料准确、真实的前提下，按暂估价值转入固定资产，待财务竣工决算完成后，调整其账面价值及累计折旧。

五、结语

政府会计制度的实施，提高了高校资产管理的要求，基本建设项目财务竣工决算工作滞后现象背后的问题亟须解决。站在学校管理高度，完善基建财务管理各项规定，建立制度保障。构建以基建信息管理平台系统为基础的联动机制，明确基建各有关部门的职责、有序衔接各部门工作。提升基建财务人员综合业务能力，建立相应的流程体系，让财务管理人员真正参与基建工程管理，及时反馈基建管理中存在的问题。必要时，可引入第三方外部审计力量，向事前、事中审计延伸，覆盖全审计流程，规范各工作环节，以期提升高校基建财务竣工决算效率与质量。