第三方机构参与财政预算资金绩效评价的现状与影响因素——基于问卷调查的分析

■ 王娟娟 陈汪洁 文 豪

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉 430073）

一、引言

国家治理水平的提升在很大程度上决定着我国经济高质量发展目标的达成，财政是国家治理的基础和重要支柱。财政预算绩效评价是指对政府预算支出的合法合规性、科学合理性进行评估的行为。国家治理的现代化要求政府预算绩效评价由传统财政部门的自我评价逐步转变为引入专业咨询公司、会计师事务所、资产评估机构等第三方中介机构参与。我国自从2004年首次推行第三方绩效评价试点以来，第三方凭借着自身优势在更多更广的领域为政府绩效评价发挥着越发重要的作用[1]。根据以往中央对预算绩效管理的定位以及财政部预算司出台的相关规章制度可以看出，第三方服务机构参与已经从初期的以个人身份作为财务专家向绩效评价工作提供咨询服务“探索试点”阶段，中期在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展的“单一代理”阶段，再到现在的“第三机构库”建立的“多元代理”模式[2][3]。财政部《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法（财监〔2021〕4 号）》从顶层设计方面探索完善培育第三方机构的政策措施，但是受到多方面因素的制约，尤其是信息不对称和相关利益主体的排斥影响，目前第三方评价在财政绩效评价体系中发挥作用仍存在一定的障碍。为了进一步识别第三方机构参与财政预算资金绩效评价时存在的问题，本文以从事绩效评价的第三方机构人员为对象实施了问卷调查分析，提出提升第三方机构参与绩效评价的质量相关建议，对促进第三方机构参与财政绩效评价具有指导意义。

二、问卷设计与调查对象描述

（一）问卷调查设计与实施

本次问卷调查的设计，首先围绕研究目的进行了初步问题和选项设计，并就这些问题向参与绩效评价的第三方机构专业人员征求意见，根据反馈意见对问卷的问题和选项进行完善和修订，拟定正式问卷。

问卷调查分两阶段进行：一是召开小型研讨会，邀请相关领域专家、学者针对我国第三方服务机构参与预算绩效评价现状、存在的问题以及解决措施发表意见；二是通过问卷星网站平台公开发布问卷调查。

问卷调查全部通过问卷星网站平台公开发布，并通过财政部门向参与效绩评价的机构，以及会计、评估行业协会向会员单位发送调查问卷。调查共回收140 份，经过IP 地址比对，没有重复提交的问卷，140 份全部为有效回收问卷。对于问卷调查中的多项选择题，本文采用描述性统计分析，直接统计其各个答案的频数以及所占百分比。

（二）受调查对象及其所在机构描述

本次参加问卷调查的男性有78 位，女性62 位；年龄大部分处在46-50 岁之间，大部分学历为本科；工作年限最多的36年，最短的1年，平均工作年限为14.5年，中值为15年；受访者所在单位担任的职位是总经理20 位，主任会计师7 位，项目经理25位，部门经理20 位，副总经理8 位，合伙人3 位，助理3 位。受调查的第三方机构主要是会计师事务所，占到45%，其次是资产评估机构，有48 家占到34.29%，还有26 家其他机构，包括财务咨询公司，投资咨询机构、招标代理公司、项目管理有限公司、税务师事务所、行政机构、工程管理公司、财政局、造价咨询公司等。从调查情况看，参与绩效评价的机构普遍规模偏小。员工人数在3-1073 之间，平均人数为58 人，属于比较小型组织机构，参与绩效评价工作的员工平均人数为16 人，占比接近三分之一。在参与绩效评价工作中学历大部分是本科学历，专科及以下以及研究生学历的都偏少。调查对象详情见表1所示。

表1 受访者的个体特征及所在单位情况

从调查对象来看，140 家单位近三年共承担绩效评价项目总数为6 001 项，平均每家单位43 项，最多的单位三年500 项，年平均167 项。从类型上看，项目预算所占比重较大，占据63.59%，其次是部门预算点据19.13%，单位预算867 项占到14.45%，见表2所示。这也反映了目前财政绩效评价仍以项目支出绩效评价为主，但部门预算绩效评价已占有一定比例。

表2 近三年受调查者所在单位承接绩效评价项目数

三、第三方机构参与绩效评价问卷调查结果分析

（一）服务机构对自身在绩效评价中的角色定位认知不统一

关于绩效评价服务机构在财政绩效评价中的角色定位，35.71%的受调查者认为占主导角色；认为占辅助、参谋角色的分别占33.57%和30.71%。可见参与绩效评价的专业人员对服务机构在参与绩效评价时的角色定位还未统一认识，这也会影响绩效评价工作的实施和结果。但是大部分第三方服务机构（109 人）还是非常希望参与财政绩效评价的，占比77.86%，希望参与的占比22.14%。

（二）受调查对象所在机构参与绩效评价工作实施情况

1.行业专家发挥了作用，但增加成本导致机构选聘意愿不足

多数第三方机构参与绩效评价时聘请了行业专家，但也有机构认为没有必要聘请行业专家。在被问及贵单位是否聘请了行业专家，半数以上（57.86%）的单位均聘请了行业专家，聘请的人数大致在5 人以下，也有少数几家聘请了20-50 人。没有聘请行业专家的机构认为没有必要、请不起、找不到的分别占比23.57%、10.71%以及7.86%。聘请行业专家加大成本支出，如果这部分活动无法在服务收入中体现，第三方机构聘请行业专家的意愿就会下降，这是未来需要化解的一个潜在问题。

2.服务流程与资质需进一步规范，部分机构开始专业化发展

关于开展业务的组织和流程，大部分单位（92.86%）拥有一整套绩效评价的组织流程和业务流程，但也有10 家单位没有相应的组织和业务流程。政府部门在遴选绩效评价服务机构时，设置了一定门槛，但也有地方尚未建立资质标准。根据调查，承接绩效评价项目资质经过政府认定的有117 家，占比83.57%，只有23 家没有经过政府认定。

关于绩效评价服务收入占所在单位的收入比重，47.14%的受调查者所在的单位近三年参与财政绩效评价业务收入占总收入的10%以下，33.57%的受调查者所在单位绩效评价业务收入占比在10%到30%之间，有12 家单位绩效评价的收入占总收入的50%以上。一方面，绩效评价在多数服务机构业务收入占比较小，可能影响其投入；另一方面，也有部分机构开始聚焦绩效评价业务，这成为其业务收入主要来源，有利于服务机构专注绩效评价业务发展和专业能力提升。

3.第三方机构独立性保持较好，外力干预和影响仍不容忽视

关于评价过程中的干扰和压力问题，据调查评价结果没有受到其他外力干预或影响的有127 家，占比90.71%；但也有13 家认为受到干预或影响。干扰和压力来源主要有被评价单位、委托单位、实施单位、预算单位、主管单位、财政部门。上述调查结果表明，从整体上看第三方机构参与绩效评价能够保持独立工作。

4.业务指南发挥重要作用，系统性业务培训有待加强

目前，中国资产评估协会和中国注册会计师协会均针对财政绩效评价制定了业务操作指南或指引。从表3统计结果可以看出，90%的单位在进行绩效评价项目时，参照了上述两个单位制定的操作指南；并且在业务实施过程中，所有受调查者所在单位都会参照财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法（2011）》或《项目支出绩效评价管理办法（2020）》等文件。

表3 参照行业协会制定的绩效评价业务指南或指引情况

续表

关于第三方机构对专业人员的相关培训情况，根据表4所示，一半以上的单位（55.71%）系统的对在职人员开展政府财政绩效评价工作的培训，41.43%的单位零星开展，还有4 家单位准备开展培训。

表4 单位对在职人员开展政府财政绩效评价工作的培训情况

5.评价过程中沟通与配合较好，但对评价目的和要求认知存在差异

表5显示第三方机构在参与绩效评价过程中，与相关单位的沟通不存在障碍。大多数单位（97.15%）在评价过程中遇到问题时能够及时沟通，这也反映在被评价单位对第三方机构的配合上。根据调查，实施财政绩效评价项目过程中，被评价方配合度的总体情况为，75%的受访者认为基本配合，22.86%的受访者认为非常配合。

表5 绩效评价过程中遇到问题时沟通情况

根据调查，超过三分之二的机构在承接财政绩效评价项目时，认为财政绩效评价的目的和要求是完全清晰的，有30%的机构认为多数情况下比较清晰。但这一结果与在财政部门的实地调研结论存在差异，财政部门绩效管理人员认为有些服务机构和人员还未能很好理解财政绩效评价的目的和要求，反映在评价报告中，大多重视“合规性”评价，而对“绩效”不重视。这一认知差异，也反映了受调查第三方可能认为已很好理解了绩效评价的目的和要求，但与财政部门的相关要求并不一致，从而影响绩效评价工作的质量和效果，未来需要进一步加强财政部门对第三方机构的培训，消除理解和需求上的认知差异。

（三）第三方机构对绩效评价工作的价值认知情况

1.第三方机构执行业务中关注问题发现和激励监督功能

2018年，中共中央国务院联合发文颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出要实现预算与绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益。财政预算绩效评价的功能主要体现为对政府部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度、以及为实现这一目标所安排预算的执行结果进行的综合性评价。

从表6可以看出这一目标功能的具体化，受调查者认为财政绩效评价的价值主要体现在发现财政资源分配工作中可能存在的缺陷、激励和督察部门和项目执行行为以及为财政资源分配指明方向。

表6 财政绩效评价价值的体现方面

2.绩效评价促进财政资源配置优化和效率提升

大多数受调查者认为财政绩效评价促进了财政资源配置优化，提升了财政资金使用效率。96 位受访者（68.57%）认为财政绩效评价比较大或非常大的促进了财政支出规模和结构的优化，28.57%的受访者认为一般，还有4 位认为比较小。有94 位受访者（67.14%）认为财政绩效评价促进了财政资源配置决策水平和效率的提升，30%的受访者认为一般，还有4 位认为比较小。97 位受访者（69.28%）财政绩效评价促进了财政资金使用效率的提升，27.14%的受访者认为一般，还有5 位认为比较小，具体情况见表7。

表7 财政绩效评价促进财政支出、资源配置和资金使用效率情况

（四）专业性保障绩效评价工作质量，评价体系和机构能力成制约因素

根据调查，大部分受访者认为第三方机构参与财政绩效评价的优势主要有专业性（92.14%）、独立性（87.86%）、客观性（84.29%）。多数调查者认同目前的财政绩效评价工作环境。调查也显示，第三方机构对财政绩效评价相关业务知识、相关政策、法规及发展规划，以及接受财政部门对绩效评价相关业务知识的培训等对第三方机构参与财政绩效评价工作起到重要影响，见表8。

表8 第三方机构参与财政绩效评价工作的影响因素

表9显示，影响第三方评价机构参与财政绩效评价工作质量的主要因素有缺乏科学评价体系、评价机构胜任能力以及被评价单位抵触等。为了保障财政绩效评价的质量，第三方机构主要应采取以下措施，如建立科学的评价体系（95%）、第三方评价机构的质控体系（84.29%）以及保持机构独立性（83.57%）。能否收取合理的费用，既是第三方机构可持续发展的基础，也是保障服务质量的重要因素。根据调查，大部分受访者（63.57%）认为第三方评价机构参与财政绩效评价的最佳收费方式为差额计费法，有30 位受访者认为是财政部门招标的方式，还有15 位受访者认为采取直接协商的方式收费。

表9 影响第三方评价机构参与财政绩效评价工作质量的主要因素

（五）被评价单位对评价结论重视程度低于财政部门

绩效评价委托方和被评方对绩效评价结论的态度，不仅影响到绩效评价结果的有效运用，也会影响到第三方机构对绩效评价工作的重视程度和质量。从表10统计可以看出，财政部门对待受调查者所在单位出具的绩效评价结论的态度比较重视的占57.14%，24.29%的受访者认为重视，回答“一般”的有21 位，占15%，还有5 位受访者认为重视程度取决于相关因素，如是否与下年预算安排挂钩，不同项目存在不同的评价标准，领导关注，工作考核等。受调查者认为被评价对象对绩效评价结论重视的有26 位，占18.57%，认为比较重视的有80 位，占57.14%，还有4 位认为比较不重视或不重视，有5 位认为重视程度取决于绩效指标的设定，是否能直接应用，是否考核或取消资金，重点项目，民生项目等。

表10 各部门对待绩效评价结论的态度

（六）第三方机构人员对参与绩效评价的其他建议

调查问卷设置了开放式的问题，了解第三方机构参与财政绩效评价过程中最大的难点。受调查者分享了个别看法，归纳总结为以下四个方面：一是关于绩效评价的行业环境。反映的问题主要包括评价要求、评价工作量与评价费用存在差距，业务与财务不同步等。二是关于财政主管部门。有受调查者认为财政部门限制了资产评估机构参与绩效评价项目，缺乏公开透明的选聘程序，不能公平参与被评价项目的招标、重视程度不高、推动力度不大。三是关于被评价单位。第三方机构需要取得被评价单位的重视、支持和配合；评价过程中资料收集不全、沟通困难、被评价单位对绩效评价认识不足，难以认可第三方机构。四是关于第三方机构自身建设。如何保持第三方机构的独立性和客观性；服务团队专业性和相关方配合程度；专业人员的行业知识的积累与匹配，历史数据和行业平均数据取得有困难，对某个行业缺乏长期关注和了解，无细分确切的可操作性手册，绩效管理评价的书籍多以理论研究为主，希望有公开成熟的案例可以学习参考；科学评价体系的制定难，评价方法运用如社会调查存在局限性；各部门认知不同，委托方、受托方、预算单位、资金管理单位、专家对项目方案和项目实施过程中目的的一致性，委托单位的要求和财政部门的标准不一致，市区级财政标准不一致，立项评审把关不好，对后面阶段绩效评价影响很大。

四、第三方参与绩效评价面临的主要问题分析

根据问卷调查结果，结合文献资料以及实地调研，本文发现第三方服务机构参与预算绩效评价还存在着以下三个方面的问题。

（一）第三方参与预算绩效管理的准入门槛有待提高

目前第三方参与预算绩效管理主要以会计师事务所、资产评估机构等为主，但也有其他专业机构例如工程咨询公司、造价公司等参与预算绩效管理，高校及科研院所也可以参与，但是比重较低。第三方服务机构属于知识密集型、信息密集型、人才密集型中介组织，信息不对称程度很高，准入门槛低导致低价竞争，恶性循环，产生劣币驱逐良币效应，无法提升绩效评价质量。预算绩效管理制度自身建设还存在一定不足，参与绩效评价的资格、规制制度等不健全，导致购买主体不敢选、不会选第三方服务机构。

（二）第三方机构的专业胜任能力需进一步提升

第三方服务机构主要是由会计事务所、资产评估机构、工程造价机构、高校等组成，各自有其专业优势但原专业思维窠臼导致评价工作整体水平有待提升。另外，由于预算绩效评价涉及政府部门复杂的活动，需要第三方机构熟悉政府职能与工作。由于绩效评价涉及的项目与活动复杂性，目前还未形成对参与绩效评价的第三方专业胜任能力统一框架，第三方机构缺乏提升专业能力的明确路径，只能自己在实践中“摸索前进”。

（三）第三方参与预算绩效管理的考核制度有待加强

调查发现，第三方参与预算绩效评价在考核方面尚缺少可以执行的制度政策文件，第三方参与绩效评价得出的结论没有很好的使用，重视评价分数，轻视存在问题及改进意见，完成的质量效益没有评价、把关。不利于第三方机构成长与竞争力提升，也无法激励第三方机构提高评价质量。购买主体很难识别优秀的第三方评估机构，进一步导致信息不对称。事前管理、事中管理能起到事半功倍的效果，所以要重视全过程监督工作。目前对第三方参与预算绩效管理工作只是开展了部分考核，考核缺乏后续的监督管理，要全方位促进第三方机构提质增效达到良性循环。

五、提升第三方机构参与财政绩效评价质量的建议

当前我国绩效评价工作无论是自评还是外部评价，均逐渐依靠第三方机构的参与。从提升绩效评价质量方面来看还需从以下几方面予以完善。

（一）第三方服务机构参与绩效评价机制设计与外部监管

1.完善第三方机构参与绩效评价的机制设计的建议

一是设立行业准入门槛，中介机构属于知识密集型行业，信息不对称程度较高，对于这一类型组织，要设立准入门槛，可以采用资质、评级等方式。设立“绩效评价师”、预算绩效评价行业协会，规范行业发展。二是建立培训机制，包括预算绩效评价的管理和业务指导。三是评价第三方，对其专业水平、职业道德、工作流程和规范等事项做出考评。

2.完善第三方机构参与绩效评价的外部监管建议

一是积极探索建立绩效评价第三方机构监管体系，一手抓扶植引导，一手抓规范管理。定期抽查第三方绩效评价报告，对出现问题的机构要督促整改。组织绩效评价报告评优机制，“树典型，立标杆”，采取积极的正向引导方式，推动第三方机构规范管理、优质提升。二是重视评价结果，认识到结果的质量是评价工作是否有效的关键，结果的正确使用既规范了预算绩效评价的工作,又进一步完善了政府财政目标管理责任制，既可以促进政府提高治理水平又可以提升财政资源分配的透明度。

（二）第三方服务机构核心能力及竞争性要素培育

1.塑造积极的行业文化 推进行业信息化建设

第三方服务机构作为预算绩效评价的重要参与者，凭借其独立性、客观性与公信力，对于财政资金预算绩效评价的公平性与可信性的提升起到很大作用。要在行业内提升第三方服务机构主体的地位、话语权，有效发挥其在行业内的“鲶鱼效应”，塑造积极的健康的绩效评价氛围文化。充分利用云平台、大数据、人工智能等技术手段，推进以预算绩效评价信息网络、信息平台、绩效评价指标库、标准库、专家库、第三方服务机构库等为主的绩效评价信息系统建设，为绩效评价提供信息和技术支撑。

2.加强第三方服务机构与其他部门合作机制

预算绩效管理涉及各行各业财政资金的使用效益和效率情况，要加强第三方服务机构与其他部门、包括政府机关、科研院所、高校等合作，通过采取人员互派、共研课题等不同形式的合作，充分利用机构内外两种资源，探索建立预算绩效评价业务合作平台。

3.帮助第三方机构树立质量意识，积极打造自身品牌

人大及常委会、财政部门等绩效评价的牵头主管部门应积极帮助第三方机构应树立质量意识，建立质量控制体系，识别影响绩效管理服务质量的因素。建议设立绩效管理研究部门，设置首席评价师，对评价报告进行质量控制。

4.促进第三方机构重视人才培养，提升专业知识与能力

第三方服务机构要“引才”和“育才”相结合，重视人才的培养和人才储备工作的建设，优化人才结构，按照业务类型、专业领域，合理配置与项目需求相匹配的项目团队。针对关系国计民生、社会关注度高、公益性强的重要项目或者各级政府确定的支持经济社会发展的重大支出项目，应配备专业技术能力强、经验丰富的项目组人员，以保证绩效管理业务的服务质量，必要时，要聘请专家团队予以支持，同时也要加强自身业务培训、管理能力提升，包括财政政策、绩效评价工具、沟通交流技能等。