论宪法与党内法规

摘 要：宪法与党内法规都属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，宪法是国家的根本大法，中国共产党是执政党，宪法及其统帅下的法律与执政党所制定的党内法规既有区别，也有诸多密切联系，二者的最高价值追求是一致的。宪法所解决的基本问题都是执政党最为关切的问题，宪法的内容、价值会影响党内法规的内容、价值，同时，客观上也会促进党内法规的建设与完善。宪法及其统帅下的国家法律与党内法规也存在可以衔接的地方。

关键词：宪法;党内法规;关系;衔接

中图分类号：D262.6     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）02-0021-06

宪法是国家的根本大法，规定了国家的基本经济制度、基本政治制度、公民的基本权利等重要内容。宪法统帅下的国家法律可以调整基本的社会关系和社会秩序。中国共产党是执政党，党内法规是社会主义法治体系的重要组成部分。在中国，搞好法治建设，需要厘清宪法法律与党内法规之间的关系，特别是要明晰宪法的内容、价值对党内法规的内容、价值的指导性意义，才会促使其相辅相成，方向一致，共同推进我国法治建设。

一、党内法规与宪法法律之间的关系

（一）党内法规及其特征

“党内法规”一词最早由毛泽东在1938年提出，“党内法规”一词正式写入党章是1992年党的十四大。目前，随着党的十八届四中全会明确党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，人们对党内法规的认识越来越清晰。具体来说，党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。

党内法规有诸多特征。首先，党内法规的制定主体、规范对象具有特定性。其次，党内法规内容具有全面性，表现形式具有多样性。党内法规内容涉及党的建设方方面面，内容非常全面具体。在表现形式上，党内法规体现出多样性特点，以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则为表现形式，共同形成党规体系。第三，党内法规的实施依靠严格的纪律规则。党内法规落在实处，依靠的是党的纪律。党的纪律非常严格，党纪严于国法。实践中，要求党员必须接受党的严格纪律的刚性约束，有的党员干部即便没有违反法律，但是，也有可能受到党纪处分。党内法规需要严格遵守，通过严格遵守，可培养一种规矩与规则意识。新时代，以党内法规引领党建工作，已经成为时代主题和党的建设鲜明特征。

要注意的是，党内法规并不包括不成文的党内习惯、惯例等内容，这不同于广义上的党规党纪。党规党纪内涵丰富，它还包括党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。习近平总书记曾指出：“对我们这么一个大党来讲，不仅要靠党章和纪律，还得靠党的优良传统和工作惯例。”

（二）党内法规与宪法之间的关系

宪法体现全体人民的共同意志，是一国全体公民的共识，同时，它还是国家公权力的组织大法。党内法规体现党的统一意志，所以，二者之间存在明显区别。但是，中国共产党是执政党，宪法规定了党的领导地位，党内法规规范执政党的行为，所以，党内法规与宪法及其统帅下的法律之间必然存在密切联系。

首先，宪法与党内法规，在最高的价值追求上，具有一致性。宪法的制定权主体是一国公民，而宪法制定真正落实到位，则需要一支成熟的政治力量，它能够代表人民意志，具体组织制定宪法。中国共产党正是在大浪淘沙中经过历史选择，能代表人民意志，这也缘于党的全心全意为人民服务的价值追求非常契合宪法人民性的特质，这样，在实质上，宪法与党内法规的最高价值追求是一致的，所以，它们才能够共同统一于社会主义法治体系的旗帜之下。

其次，尽管宪法与党内法规在内容上有重大差别，但却有互补性。宪法是治国理政的总章程，规定了国家的基本经济制度、政治制度，规定了公民的基本权利，规定了国家机构、国家结构的形态，它的本质是约束与控制公权力、保障人权。党内法规体现党的统一意志，规范党组织与党员行为。宪法是人类政治文明的重大发明，是国家公权力的组织法，党内法规更多规范党的自身建设问题，而中国共产党是执政党。这样，尽管在具体内容上，二者有重大区别，但是，二者可以互补。对于党的内部，从宪法法律层面难以直接规范的地方，党内法规可以具体规范;而对于宪法法律层面能够规范到的地方，党内法规中可以要求党员领导干部率先垂范。同时，党内法规体系中具有最高效力的党章，也可以与宪法规定诸多一致的内容，这样，二者密切联系，而又互为补充。

第三，在具体实践中，二者可以有效结合，实现依宪治国与依规治党的统筹推进，一体发展。中国共产党是执政党，掌握了国家公权力。从规范公权力的角度，在具体实践中，宪法及其统帅下的法律可以与党内法规有效结合，形成合力。所以，实践中，在要求上，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”[1]（P149）。在做法上，以宪法修改为例，我国宪法修改一般是由中央政治局启动，然后，中央委员会召开全体会议通过宪法修改建议稿后，再报全国人大常委会，全国人大常委会批准后形成宪法修正案，再報全国人民代表大会。这种程序设计模式，已经形成宪法惯例，对我国的政治生活有重大影响。

总之，二者共同结合，共襄法治，逐渐形成了“双轮驱动”的国家治理模式，让国家治理体系展现独特形态，并为世界政治文明贡献了中国智慧和方案。

二、宪法所解决的基本问题都是执政党最为关切的问题，客观上会促进党内法规的建设与完善

“宪法是国家根本法，是治国安邦的总章程。”宪法所解决的基本问题，都是安邦定国的重大问题。这些问题自然也是执政党最为关切的问题，必然会影响党内法规的建设与发展。

（一）宪法解决人民与国家的关系，确定国家主权归属，这直接影响到执政党的执政方向，也关系到执政党的合法性问题

社会主义宪法确定人民享有国家主权，是国家主权的归属者。我国宪法明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这也预示着，能够代表人民利益的政党，才可执政，才具有执政的合法性。中国共产党真正能代表广大人民的利益，其走向执政的舞台，正是人民选择的结果，具有执政的合法性。

马克思曾鲜明地指出：“国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[2]（P40）这充分阐明了人民主权思想，指出国家制度正是人民的作品。国家主权只能归属该国的全体人民，只有人民才是一国宪法制定的主体。制宪权理论的核心正是论证了宪法的人民属性，人民主权解决的是国家权力的最终归属问题，即合法性问题。我国宪法确定的人民主权原则具有深厚的法学理论基础。

我国宪法充分肯定了人民的主体地位，解决了人民与国家的关系，确定了国家主权归属人民。中国共产党是以马克思主义理论为指导建立的政党，是以人民为中心的。执政党必须捍卫宪法的人民主权原则，这是党内法规的制定与发展必须坚持的方向，是一切工作的出发点和落脚点，而这与中国共产党的宗旨完全一致。这样，党内法规的价值取向也就与宪法的完全一致了。

（二）宪法解决人民如何行使主权问题，让人民主权原则落地生根，这直接影响到执政党的人民代表属性能否实现的问题

国家的一切权力属于人民，人民主权的思想通过宪法制度的精巧设计体现出来。中国共产党是最广大人民群众利益的忠实代表，中国共产党的领导地位通过宪法文本予以明确规定，那么，人民如何行使主权，人民的利益如何实现呢？人民利益的实现依赖于执政党的正确领导，以及宪法制度的切实实施。

国家的权力归属人民，那么，人民如何行使国家权力呢？把人民主权理论运用于宪法实践中去，实质是通过宪法制度的设计，并随着实践发展，不断完善。在宪法术语上，这种设计称作政权组织形式，执政党正是通过宪法政权的组织形式，设定符合一国国情的政治制度，并通过制度设计，实施执政。

人民主权的实现关键依赖于宪法民主制度的建设。在十八世纪，美国思想家潘恩首先提出平等的代议制政府是管理一个庞大的共和国的最好方式。这一思想逐渐发展成为现代宪法制度的基础。构建代议制政府，需要完善的选举制度。我国宪法很好地解决了人民如何行使主权的问题，同时，还有宪法之下的专门的选举法律制度，而相关党内法规也很好地解决了党内民主问题。

当然，在现实中，人民主权的实现，不仅在于纸面上制度的设计，关键在于这一宪法制度能否得到彻底实施，这就与一国的执政党息息相关。对此，我们也经历了一段痛苦心酸的历程。新中国成立之初，诞生了第一部宪法性文件《共同纲领》，随后，1954年又制定出了新中国第一部宪法，但是，由于没有从党内法规的角度狠抓自身建设，没有很好地积极实施宪法，所以，经历了一段曲折历程。经过艰难探索，我们找到了一条重要的法治建设原则：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在此原则之下，坚持和完善人民代表大会制度，通过这一根本制度安排，让这一重要原则落在实处，这实质是构建和完善了符合我国国情的政体制度，而这一制度安排正是基于执政党的人民属性。

相应地，党内法规必须注意完善党的领导，加强党的领导，让宪法确定的制度安排在党的领导下得以实施，并不断完善。

（三）宪法宣示公民基本权利，解决公民与国家权力之间的关系，这正是执政党最为关注的根本问题

宪法的最高价值是保障公民宪法权利，这就需要协调好公民基本权利与国家权力之间的关系。党的执政活动，都是与此息息相关的，相应地党内法规建设，也是注重实现党的全心全意为人民服务的根本价值。

首先，在理念与价值追求上，保障公民基本权利是宪法的最高价值追求，而这一点与中国共产党的宗旨一致。

国家权力属于人民，党是人民最根本利益的代表，党的宗旨是全心全意为人民服务。如果说人民指的是“整体”，那么公民就是一个个的“个体”。执政党充分认识到，“普通百姓的事情不管多么小，但对他们来说是非常重要的;对这些事情的妥善解决，最终对于整个社会来说也是必不可少的”[3]。因而，完善党内法规，就要围绕如何做好这方面工作而进行。执政党提出从严治党、依规治党，与依法治国的基本出发点一致。国家制定宪法与法律，是“让人民群众切实感受到公平正义就在身边”;执政党制定党内法规，是通过实施严格的纪律，让党员干部率先有高尚的道德要求，率先严格自我要求，严以律己，才可更好地为人民服务。

其次，宪法明确宣示了公民的基本权利，这为包括执政党在內的任何组织都指明了公民权利保护的具体内容。

切实保障公民基本权利，需要明确其具体内容。我国宪法明确享有基本权利的主体十分广泛，确认并保障的公民权利和自由范围也十分广泛。相应地，执政党的路线、方针、政策都要为之服务，党内法规制度的制定与完善，就是要保证党的纯洁性、先进性，让党员干部起到模范带头作用，严格遵守规则。

一般认为政党应具有这些功能：一是利益表达功能;二是利益综合功能;三是政治录用功能;四是政治社会化功能[4]（P46-47）。不管是哪种功能，其目标首先是取得政治权力，即执政;其次，就是如何能很好地长期执政。做到这两点，均与其根本宗旨的制定与实现密切相关。中国共产党的宗旨与宪法的最高价值目标完全一致，所以，只有执政党内部首先能做到切实严格纪律，维护党员权利，才能率领全国各族人民，通过国家机关更好地用好执政权力，保障全体人民权益的实现。

第三，宪法通过具体的制度设计约束与控制国家公权力的行使，而执政党通过具体的党内法规建设，严肃党内纪律，约束党内权力，努力让党的意志与国家意志契合。

宪法通过制度的设计限制国家权力，这包括让公民直接监督与约束公权力行使的制度设计。我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这实际是赋予公民直接监督公权力的权力。相应地，执政党通过党内法规建立严格的组织纪律，保障其统一性，进而保障党的宗旨实现，其实质是通过约束党员个人及党组织，实现党的最终理想。在著名政治学者乔治·萨拜因看来，党就是“靠严密的组织和严格的纪律而建立起来的物质上的统一;靠马列主义作为一种信仰或信念而建立起来的意识形态上的统一”[5]（P503）。党内法规依靠对党员权利的保障、对党员义务的规范，率先实现党员对党组织权力的监督，实现党员模范遵守宪法法律，从而推动宪法中所设计的对公权力约束制度的实现。

总之，宪法确定其最高价值追求，通过一定的原则和制度的巧妙设计去合理地配置国家权力。那么，党章及其他党内法规则通过明确党的宗旨，建立高度统一的组织，保持党的先进性与纯洁性，在致力于实现全心全意为人民服务宗旨的同时，模范遵守宪法法律。这样，在实践中，二者形成合力，让制度设计、党的纪律、基本权利的实现融为一体。

（四）宪法解决国家机关之间的关系，明确任何组织必须在宪法法律范围内活动，这意味着，党内法规要努力保障执政党及其党员遵守宪法和法律，防止职权不清

宪法解决国家机关之间的关系，解决国家机关的产生和权限划分问题。我国宪法通过人民代表大会的制度设计，明确各国家机关的产生及其关系，建立我国的政权组织形式。我国的政权组织形式不同以美国为代表的“三权分立”国家的政权组织形式，它是由我国国体决定的。采用“三权分立”形式的国家，其议会作为立法机关一般只拥有与行政权和司法权平行的、狭义的立法及质询、弹劾、调查、倒阁等有限的几项权力，议会不具有高于行政机关、司法机关的控制权力。这种设计虽然有助于权力制衡，但是也有很多弊端，会导致议而不决、决而不行，影响国家机器正常运转。

无论哪种政权组织形式，其运作都离不开执政党的领导。政党是一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起，以取得政治权力为首要目标的政治组织[4]（P44）。政党取得政权后，成为执政党。执政党执政主要通过国家政权机关实施党对国家政权的领导和开展工作，而这种工作又必须在宪法法律的框架下进行。

我国宪法第五条第四款明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，这意味着，执政党必须在宪法和法律框架下执政。执政党的党内法规则要服从宪法和法律要求。执政党对国家政权的领导权力，来自宪法的规定;执政党对党内的权力，来自党内法规的规定。党的对内对外权力均要符合宪法和法律要求，做到正确处理好内外之间关系，才能更好地执政，更好地用好权力。所以，党内法规要努力保障执政党及其党员遵守宪法和法律，并防止职权不清。

（五）宪法调整国家整体与部分之间的关系，解决国家纵向权力的分布问题，这意味着各级党组织要做好系统内的配套建设，才能更好地执政于各级政府，保障执政的充分性及其效果

宪法解决国家结构形式，即解决国家整体与部分、中央与地方之间的关系问题。对这一问题的解决，直接影响了国家纵向权力的分配问题。在世界各国中，有的采取联邦制，有的采取单一制。采用何种国家结构形式，这是与一国的历史文化传统息息相关的。宪法要尊重国家的历史传统。

我国建立了单一制的国家结构形式，即确定了单一制国家形式，地方服从中央，权力高度集中统一。这一结构形式符合我国国情和历史文化传统。相应地，执政党在各级政权机关中也要保障其政策、策略的一致性，这就需要通过党内法规制度，首先在组织形式上做到一致。所以，党内法规体系中必须有党组织建设的相关内容，这也包括党的基层组织建设等。

显然，宪法要解决的五大方面问题，都是执政党最为关注的问题，相应地，执政党要能保障长期更好地执政，其党内法规建设也应该服务于这些基本问题。

三、实践中，党内法规与宪法

及其统帅下的法律可以衔接协调

习近平总书记指出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[6]（P49）。建立党内法规与宪法及其统帅下的法律之间衔接与协调机制，这是全面推进依法治国和依规治党的迫切要求。

首先，党内法规与宪法具有相同的最高价值追求，这为党内法规与宪法及宪法统帅下的法律间的衔接与协调奠定了理论基础。

党在国家法治建设中具有统领地位，党依据宪法与法律治理国家，党依据党内法规管党治党，党内法规与宪法具有相同的最高价值追求，因而，对以党章为核心的党内法规体系，对以宪法为核心的国家法律体系，进行有效的衔接与协调具有必然性。

其次，实践中，可以从党章与宪法、其他党内法规与普通法律之间的衔接与协调机制建设入手。

宪法是治国理政的根本法、总章程，在国家法律体系中处于最高位阶。党章是全党共同遵守的根本法，是全面从严治党的根本根据，是增强党性修养的根本遵循，是党的事业发展的根本指南，在党内法规体系中处于最高位阶。所以，实践中，首先要做好党章与宪法之间的衔接与协调问题。对此，在实践中，已经有了一定做法和成功的经验。比如，在2018年宪法修改中，国家指导思想、监察委制度的创设、总体布局与第二个百年奋斗目标等有关内容的增加，首先在党章层面做了修订工作，然后，再由中共中央启动修宪，经过严格修宪程序，最终实现宪法修改，让二者有效衔接。其次，要做好其他党内法规与宪法及其统帅下的法律之间的衔接与协调。实践中，在这个层面，涉及的内容比较多。从立法立规层面，一方面，要确保党内立法不侵越国家机关的立法权;另一方面，要确保党内法规不与国家法律相抵触。从执行层面，要明晰执行主体之间的关系，有边界意识。有的领域，可以合并，可以顶层设计制度，比如国家监察委制度的创设;有的地方则需要区分，可以采取灵活务实的办法，比如，通过程序设计，在《中国共产党国有企业基层组织工作条例》中巧妙地把企业党委融入企业治理结构之中，确定党委的功能;有的地方需要联合发文，采用混合型党内法规的形式。这些方面，都涉及党内法规与宪法法律之间的衔接与协调问题。双轮驱动，形成合力，共襄法治，从完善国家治理体系角度，真正实现衔接与协调。第三，还要做好党的有关政策与国家政策之间的协调。执政党的经反復适用、行之有效的好政策可以上升到党内法规，党的政策与国家政策要保持一致，好的政策也可上升到国家法律层面。所以，做好党内法规与宪法法律的衔接与协调，从政策制定阶段、执行阶段，就需要机制建设，以便保障制度层面的衔接与协调更加顺畅，有的则是水到渠成。当然，现实中，党内法规要体现政治属性，对党组织和党员所遵循的政治路线、政治原则、政治方向等方面把关，它决定了政党的前进方向，决定了政党建设的发展路径。同时，要深刻把握党内法规的制度属性，依法治国与依规治党要统筹推进、一体建设，做到在制度层面、机制建设上，实现二者的有效衔接。

总之，做好二者衔接与协调工作是十分必要的，要意识到推进党内法规建设，对国家法律来说不是削弱而是加强。法律的生命在于实施，党内法规的生命也在于实施，而二者在实施中，真正形成合力，才是至关重要的。事实上，国家治理体系主要由宪法法律体系与党内法规体系共同铸就，如果从宪法层面加深认知党内法规，从党内法规层面加深认知宪法，这不仅有助于树立宪法权威，做到依宪治国，而且有助于宪法法律与党内法规的衔接与协调，推动我国法治建设不断前进。

参考文献：

[1] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2] 马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[3] KEVIN M. Accountability to the Citizen，Address to the Annual Conference of the IPA on “Governance and Accountability”，Dublin，November 7，1997.

[4] 王长江.政党论[M].北京：人民出版社，2009.

[5] 乔治·萨拜因.政治学说史：下卷[M].邓正來，译.上海： 上海人民出版社，2010.

[6] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近 平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北 京：中央文献出版社，2015.

On Constitution and Inner-Party Laws and Regulations

WANG Yong

（Research Department of Politics and Law，Party School of the Central Committee of C.P.C [National Academy of Governance]，Beijing 100091，China）

Abstract：Both the Constitution and the inner-Party laws and regulations belong to an important part of China’s socialist legal system. The Constitution is the fundamental law of the country. The Communist Party of China is the ruling Party. The Constitution and the laws under its command are different from and closely related to the inner-Party laws and regulations formulated by the ruling party. Their highest value pursuit is the same. The basic problems solved by the Constitution are the most concerned problems of the ruling party. The content and value of the Constitution will affect the content and value of inner-Party laws and regulations. At the same time，it will objectively promote the construction and improvement of inner-Party laws and regulations. There are also places where the Constitution and the national laws under its command can be connected with the inner-Party laws and regulations.

Key words：Constitution;the inner-Party laws and regulations;relationship;connection

责任编辑：彭 澜

收稿日期：2021-11-25

基金项目：国家社会科学基金重点项目“以社会主义核心价值观为指导 推进国家治理法治化研究”（20200923）

作者简介：王勇，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，教授，博士生导师，北京市党内法规研究会会长，主要研究方向为宪法、行政法、党内法规。

3402501908274