阿富汗政局变迁下的中阿农业合作：机遇、挑战和出路

于 敏 刘 巍* 常 伟 胡宜挺

（1.农业农村部对外经济合作中心 北京 邮编：100125；2.石河子大学 新疆 石河子 邮编：832003）

2021年8月底，阿富汗局势发生重大变化，前政权不战而垮，阿富汗塔利班（以下简称“阿塔”）进入喀布尔并宣布取得胜利。阿塔领导人表示，要解决人民面临的问题，满足人民愿望。阿塔发言人表示愿与各国建立良好关系，决不允许任何人利用阿富汗领土威胁别国，还提出希望在阿富汗组建一个包容性政府，阿富汗将不再是鸦片种植和毒品交易中心，阿塔政权对外释放了积极信号。作为友好邻国，中国长期以来一直与阿富汗保持平稳的友好关系，并持续向阿富汗提供农业方面援助。3月底第三次阿富汗邻国外长会召开。这些均为中阿农业合作提出了新的机遇。

一、阿富汗农业发展现状与特征

（一）阿富汗经济基础薄弱，高度依赖国际援助

阿富汗是世界上最不发达的国家之一，历经40多年战乱，经济破坏殆尽，产业发展极不平衡，连FAO对该国的统计数据都不完善。农牧业是国民经济主要支柱，但发展停滞；工业较落后，受战乱影响缺少完整的工业体系；只有服务业发展较快，但集中在短平快行业，比如通信业、金融业。阿富汗经济基础薄弱，缺少“造血功能”，严重依赖进口和外援，出口产品单一，主要以干果为主，对外贸易逆差严重。阿富汗生产生活物资短缺，据世界银行统计，2020年人均GDP为508美元，近40%的人口处于每天生活费不足1美元的绝对贫困状态。

阿富汗还是世界上接受国际援助最多的国家。2002—2017年，国际社会正式向阿富汗承诺援助为1040.4亿美元，实际支付818.3亿美元，平均每年获得约51.1亿美元。在各项国际援助中，农业方面的援助是最重要的内容。除了各国和国际组织对阿的粮食援助、世界银行对阿农业项目的贷款外，联合国粮食计划署还在阿拉木图建立了联合国国际后勤中心，通过哈萨克斯坦、巴基斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦粮库向阿富汗提供援助，并建立物流中心，以方便为该国发生人道主义灾难时提供实际援助，粮农组织在该国31个省中的28个省开展了业务[1]。

（二）阿富汗农业生产基础条件差，产业落后

农业是阿富汗最为倚重的产业，吸收了约40%的就业，农业发展对维护阿富汗社会稳定有着重大的战略意义。阿富汗农业产值约占GDP的1/4，且还与食品、加工、运输、零售等行业密切相关，主要农作物有小麦、大麦、大米、玉米，以及各种水果，畜牧业主要以放养为主，有绵羊、山羊、牛等。

阿富汗有1400万公顷可耕地，常年耕种800万公顷。阿农业生产方式落后，种植业缺少现代化、高科技设施，甚至没有基本的灌溉系统，基本靠天吃饭，虽然近年来连年丰收但仍不能自给自足，每年需要大量的国际援助和粮食进口。畜牧业在阿富汗占有十分重要的地位，但也因发展落后、养殖效率低、畜牧产品开发不足等原因, 肉类和乳制品同样供不应求。此外，阿富汗的农产品仓储、加工、销售等配套服务体系严重欠缺，极大限制了阿富汗农产品的出口能力[2]。

（三）阿塔政府重视罂粟替代作物种植

阿塔政府上台前，因获利较高、政府默许，多年来阿富汗农民一直种植罂粟。目前，罂粟种植户已经达到一定规模，大量贫民对罂粟种植形成了生存依赖，如果贸然换成其他作物，势必会因为减少收入而遭到种植户抵制。虽然受到其他武装势力的抵制，阿塔临时政府已明确提出禁毒举措。

根据阿塔政府新政和国际禁毒形势，综合考虑阿富汗气候环境和种植业发展状况等实际，藏红花是罂粟最佳替代作物。藏红花的采摘工作费时费力，但不需要复杂的机械和大量的资金，且经济价值高，吸引了大量农民种植。在政府鼓励下，南部坎大哈省农民已经停止种植罂粟，替代种植藏红花，并收到良好成效。截至2021年，阿富汗全国31个省份中，已有28个省份种植藏红花。如今，阿富汗的藏红花产量连年增加，2021年已突破了21吨大关，成为世界上藏红花产量仅次于伊朗的国家[3]，收入2600万美元[4]。 阿富汗藏红花品质在全球获得盛赞。

二、中阿农业合作现状

（一）中阿政府间合作机制为两国农业合作提供稳定的外部环境

中阿正式建交以来，双方关系稳定。近年来，为推动务实合作、完善合作机制，两国政府共同签署了多个各领域的合作协议。中阿高层会晤尽管不多，但真诚高效。2011年7月11日，阿富汗农业部长拉西米会见中国驻阿富汗大使徐飞洪时，徐飞洪明确表示中国将继续通过双边和多边渠道为阿富汗农业发展提供力所能及的支持与援助。2013年9月，习近平总书记会见阿富汗总统卡尔扎伊时强调，将深化两国战略合作伙伴关系，支持阿富汗和平重建。2018年10月，习近平总书记会见阿富汗总统加尼时指出，中方愿意继续为阿富汗经济社会发展提供力所能及的帮助，支持阿富汗参与“一带一路”建设，加快实现同地区国家互联互通。此外，中国在阿富汗和平重建中扮演着重要的角色，除了提供人道主义无偿援助外，还通过双边、多边途径为阿富汗培训各领域专业技术人员。合作机制的不断健全、双边关系的良好发展为中国和阿富汗的农业合作奠定了基础[5]。

（二）中阿农业合作有一定基础

中国与阿富汗双边农业合作主要以政府间合作为主，为提高阿富汗农业发展水平，中国开展了主要包括人员培训、实地考察与交流等为主要方式的农业合作。管理人员培训方面，开办了阿富汗农业培训班，为阿富汗培训了大量农业官员和技术人员；实地考察与交流方面，培训班组织阿富汗学员到果园、畜牧养殖企业、农产品加工企业、农贸市场、农业科技示范园区等实地考察观摩，学习中国农业和农村发展经验。

以农业农村部对外合作中心在北京举办的阿富汗农村政策与实践研修班为例，研修班围绕“农村政策与实践”这一主题，结合阿富汗实际情况与研修需求，安排了课堂讲座、文化体验、交流研讨和现场教学与实地参观四种教学模式，并邀请农业农村部专家、中国农业大学教授为学员讲授中国农村改革历史与发展经验、粮食安全与农产品贸易、中国乡村经济发展和农村公共设施等课程，提升了学员理论水平。

三、中阿农业的合作机遇与挑战

（一）机遇

1.中国外交政策支持

基于人道主义，中国在阿富汗问题上一直是以调停冲突为主，以大国公正形象出现，阿塔临时政府建立后贯彻积极的外交政策，承诺增加人道主义援助，支持阿富汗和平重建。如果中国帮助阿富汗建设，较好的远景结果便是中国通过阿富汗直接打通和伊朗的陆上贸易通道、打通瓦罕走廊，为中国带来较大的长期利益。而中国“一带一路”也必将给阿富汗带去和平与建设，给阿富汗农业发展带来重大机遇。

2.阿富汗对中国态度友好

长久以来，中国作为阿富汗的友好邻邦，一直坚持“阿人治阿”的政治理念。中国从未卷入过阿富汗内部事务，在不断给予各类援助的情况下，从未动摇过对阿富汗的政治立场。历届阿富汗政府均与中国保持积极的双边合作关系。阿塔认为，中国是阿富汗最值得欢迎的国家，其发言人苏海尔·沙欣明确表示，中国是阿富汗“受欢迎的朋友”，欢迎中国对阿富汗重建投资。这些为中国和阿塔就阿富汗重建提供了有利条件。阿富汗民众基于中国对阿富汗的人道援助也对中国抱有好感，这为中阿合作提供了良好的环境条件和舆论条件。目前，中国已成为阿富汗最主要的投资者之一，比如中国2008年在阿收购的艾娜克铜矿和2011年获得开发权的阿姆河油田，就是阿富汗最大的外资项目之一。

3.阿富汗国家迎来战后发展黄金期

连续40余年的战争使阿富汗经济发展处于被抑制状态，各种有效需求和潜能未得到有效释放。一方面阿富汗遭受连年战乱，农业生产力不足，农产品缺口严重，为中国农产品的出口提供了广阔市场。另一方面阿富汗战后重建，百废待兴，农业也亟待引入资本，为中国到阿富汗投资农业提供了条件。此外，阿富汗也有藏红花等优势产业，如合理利用、深化合作，可以有效弥补中国市场空缺，实现双赢。阿塔政府上台后，把农业发展放在战略高度，已召开了4次农业部门会议，阿富汗农业发展有了政府重视这一基本条件。2019年阿富汗政府批准了《国家藏红花出口战略》，鼓励和支持藏红花出口。2021年，阿富汗政府部门与中国国家质检总局等部门达成协议，阿富汗藏红花将出口中国。

（二）挑战

首先，中阿合作目前最大的挑战依然是政局不稳。一是阿富汗长期战乱，各方势力博弈严重，政局动荡，目前虽然塔利班已经建立新政府，但能不能得到国际社会认可，仍有待于考量。二是阿富汗境内极端主义势力仍然存在，对阿富汗基本农业生产甚至和平重建的正常开展构成严重威胁。三是由于阿富汗特殊的地理位置，自古以来便很容易引起其他霸权国家的窥视，即使现在美国已撤出阿富汗，但仍要清醒认识到美国不可能轻易放弃阿富汗，也不可能让中国在阿富汗顺利发展。

其次，阿富汗农业基础薄弱也为投资带来一些阻力。连年战乱导致阿富汗农业基础设施遭到严重破坏，农业生产力水平低下、产业链基础不牢、产品与原材料流通不畅，农业投资基础较差。且因农业投资周期较长、回报收益较慢，如果缺乏良好的农业投资环境，中国企业易望而却步。此外，阿富汗一些地区土地贫瘠、自然禀赋不佳，为提高农产品产量和质量带来一定困难。

最后，农业合作主要以人员交流为主。从合作方式看，主要是考察交流、人员培训较多，项目合作、技术推广较少，投资贸易更是几乎没有。从贸易领域看，中阿贸易规模较小、结构单一、投资领域集中，中国企业在阿富汗的投资领域主要集中于矿产、石油天然气等能源开发领域，农业投资几乎为零。阿富汗农产品基本用于供应生活必需，对外贸易较少，涉农国际投资更少。

四、中阿农业合作建议

(一)用好当前贸易合作平台，加强地方政府间农业合作

利用好现有的亚欧博览会、中国—南亚商务论坛等平台，进一步提高阿富汗优势商品在中国的知名度，如松子、藏红花，挖掘阿富汗优势特色产品对中国出口潜力，加紧完成阿松子、石榴等特色产品准入的评估工作，并为将来阿富汗其他水果和干果出口中国提供便利。其次，推动中阿贸易便利化。可考虑以俄乌冲突，中欧班列途经俄乌受阻为契机，逐步增加中国—阿富汗火车货运专列班次，将中阿贸易区域延伸至华南、华北和沿海地区。同时，积极推动新疆、浙江等地与阿富汗自由贸易区建设，减少两国农业领域非关税壁垒与投资限制。

（二）探索多种合作形式，引导投资援助和技术合作有机结合

1.引导非农企业开展农业投资

鼓励中国在阿富汗开展能源矿产投资的企业，寻找合适机会开展农业投资，结合帕尔旺水利修复工程的基础设施项目，建设小型农业经济作物生产、畜牧养殖或者贸易型企业，用以促进当地农业发展、改善民生、促进中阿两国人民友谊，同时为中国企业走出去持续性发展提供条件，为两国农业合作创造良好的物质基础。

2.加强农业生产技术合作

阿富汗农业生产自然条件与中国西部省份，特别是新疆、甘肃等具有很强的相似性，中国可以将实用农业生产技术因地制宜地转移到阿富汗，如旱作农业繁育和技术推广、小型农机销售与推广、农产品加工等。还可以通过开展管理人员培训、科学考察、共建联合示范园区等形式“走出去”，提高阿富汗农业科技与装备水平，为当地农业发展提供人才和技术支持。以小麦、水稻、大麦、土豆等农作物为重点，充分发挥中国农业在种子、农资、农业机械等方面的比较优势，助力重建阿富汗粮食生产体系，在阿富汗建立现代粮食生产示范中心，新品种研发中心、优良品种示范种植中心等综合示范平台。

3.增加对阿富汗的农业援助

2021年9月8日，中国外交部长王毅在对外例行发布会上表示，在阿富汗新政权建立之后，会根据阿富汗政府以及阿富汗人民的需要，紧急提供2亿元的粮食、物资、疫苗等；中方愿意为阿富汗建设农业项目，并在能力所及范围内，支持阿富汗农业产业重建和经济发展。农业援助无疑是中国对阿援助的重中之重，要充分发挥其在农业合作中的带动作用，提高中国农业“走出去”水平。

（三）加大特色产品贸易合作，开展替代种植合作

1.扩大特色农产品贸易规模

推动签订中国与阿富汗签订双边动植物检验检疫协定，推动更多阿富汗特色优质农产品进入中国市场，也将中国优质农产品出口到阿富汗，建设优质安全的畜牧业生产、加工、物流等基地，促进农业畜牧业领域的务实交流与合作[6]。

2.加强藏红花业合作

充分利用阿富汗藏红花品质优良、种植环境良好等条件，加强中阿藏红花替代种植产业合作、打通贸易壁垒，改善中国藏红花市场供不应求局面，实现双赢[7]。