健全防止返贫监测和帮扶机制的五点建议

何雪梅

我国脱贫攻坚战取得全面胜利，农村贫困问题已经发生根本性变化，实现由绝对贫困向相对贫困转型，防止返贫成为当前和今后亟需解决的重要问题。2020—2021年，国家先后两次出台关于建立防止返贫监测和帮扶机制的文件，各地相应建立防止返贫动态监测和帮扶机制，但由于机制建设尚处于起步阶段，在实践中还存在一些比较突出的矛盾和问题。课题组通过分析各地监测和帮扶机制建立情况，采用实地调研和走访座谈等方式，论证返贫规律和共性问题，有针对性地提出对策建议。

一、各地机制建立情况及特点

（一）责任体系层级清晰

截至2021年6月，各地结合区域实际制定防止返贫的监测和帮扶机制文件，对返贫监测和帮扶工作进行责任明确和制度安排，建立起由省级负总责、市级履行主体责任、乡镇履行第一责任、村（社区）履行直接责任以及相关部门履行联动责任的五级监测和帮扶响应责任体系，层级责任明确，机制运行有序。在国家层面，对健全监测和帮扶机制进行顶层设计，并对各地进行定期调度;在省级层面，统筹监测和帮扶资源，分层分类指导辖区机制建立及组织实施;在市级层面，细化监测和帮扶工作措施，因地制宜安排部署监测和帮扶工作，发现、总结和解决防止返贫发生过程及诱因等共性问题;在乡镇层面，具体落实防止返贫监测和帮扶的基础性工作。

（二）监测流程规范标准

从整体情况看，各地防止返贫监测机制对监测对象、监测范围、监测方法等全过程进行明确界定，监测机制建设趋于规范化和标准化。监测重点均设置为脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及严重困难户三大类，甘肃省制定《防止返贫监测对象家庭经济状况评估核查办法》，为规范监测对象家庭经济状况核查难题提供有益借鉴;监测范围均设置为人均可支配收入低于国家扶贫标准1.5倍左右的家庭，监测规模基本设置在建卡人口的5%～10%之间;监测流程包括农户申报、入户核实、村级评议、乡镇初审、区县审定等环节;监测方法基本采用走访排查、专项筛查、核查比对以及综合预警等，多地还运用大数据平台进行实时监测。

（三）帮扶机制多元延续

各地采用“延续+创新”方式建设帮扶机制体系。一方面，加强脱贫攻坚同乡村振兴的政策衔接，初步建立起产业帮扶、就业帮扶、綜合保障、临时救助等防止返贫帮扶政策体系;另一方面，创新完善帮扶政策，推进防返贫致贫政策保障“扩面提质”。在扶利益联结机制建设上，山西省制定《关于健全完善产业带贫益贫的指导意见》，湖北武汉市制定《关于进一步加强扶贫项目资产管理的指导意见》;在防贫保险帮扶机制建设上，江西省制定《关于开展防贫保险工作的指导意见》，安徽省淮安市率先开创“经济薄弱村集体经济收入保险机制”。以上机制对防止规模性返贫具有较大启示价值。

二、矛盾与问题

（一）风险监测的预设性与帮扶响应的滞后性之间的矛盾

一是监测指标设置局限。多地政策制定“上下一般粗”，欠缺地方风险监测特征，多侧重于对返贫的外部灾害型、“三保障”以及饮水等保障型风险进行监测，对发展型、结构型返贫风险关注不够，监测“贫”的经济指标多，“困”的社会指标少，容易导致在监测过程中忽视隐性返贫风险问题。二是部分帮扶政策衔接滞后。除脱贫不稳定户享有过渡期的系统帮扶政策外，边缘易致贫户、严重困难户的帮扶政策特别是医疗保障健康帮扶政策不健全。随着贫困性质的转变和农村人口老龄化加剧，返贫帮扶政策面临扶贫内容扩大、贫困兜底压力加大等新形势，政策性返贫风险增大。三是规模性返贫风险预判不足。各地加强重点人群的定向返贫监测，客观上忽视返贫风险的演变规律，规模性返贫监测范围、标准界定及治理研究比较滞后，对规模性返贫监测手段不足，存在监测反应和帮扶不及时的风险。

（二）监测机制的统筹性与监测协作的机械性之间的矛盾

一是农村家庭配合度不高。一方面，信息采集难。由于农村人口流动性强，家庭个体化趋势明显，信息采集量多面广，家庭成员信息口径不统一，基层信息采集难度大，信息数据质量有待提高;另一方面，利益联结难。由于产业扶贫项目投资大、项目同质化严重等问题，导致在农村“三变”改革中，多数农村家庭对收益预期不高，产业帮扶项目参与度不高，客观增大了返贫风险监测难度。二是社会关注度不高。社会组织、市场主体与政府的返贫风险信息监测协作机制尚未建立完善，市场主体、社会组织对内部农村职（员）工返贫风险关注不够，“政府+社会+家庭”返贫风险监测格局尚未形成。三是监测协作机制不健全。监测主体涉及扶贫、民政、教育等政府部门20多个，由于条块分割式责任管理模式，导致部门之间监测协作机制不够灵活，加上统计口径、测算方法不同，导致基础信息比对不准。同时，部门之间还存在返贫筛查预警壁垒、信息共享不充分、返贫问题发布机制不完善等问题，难以实现返贫监测统筹管理。

（三）返贫治理的系统性与监测能力的局限性之间的矛盾

一是监测力量比较薄弱。当前返贫风险监测基层力量没有配设专职信息员，主要包括县、乡（街镇）、村（社区）三级信息员，信息员以兼职为主，人均工作量繁重、监测半径较大、范围较广，监测力量相对薄弱。二是监测专业程度欠缺。由于没有明确基层信息监测员任职资格和准入条件，加之缺乏相应待遇保障，内生动力不足，基层信息员素质和能力参差不齐，难以及时监测并处理基础信息。同时，灾害信息员、群防群测员等专业人才游离在监测队伍外，返贫风险专业监测能力薄弱。三是监测技术支撑不够有力。部分区域大数据、云计算、地理信息等新技术运用有限，难以克服返贫风险点多、面广、战线长等问题，数据交流平台搭建不充分而产生拖曳效应。同时，部分区域防止返贫信息化监测平台功能模块设计复杂，给基层干部和群众使用带来诸多不便。

三、对策与建议

（一）科学优化监测指标

以三类人群为监测重点，注重发展型、结构型家庭返贫风险，细化定量和定性监测指标体系。建议将原有监测指标优化成家庭外部环境和内部条件两大类：外部环境主要监测经济发展、基础设施、公共服务、区位资源和优惠政策等，内部条件主要监测劳动力、教育、技能、就业、创业等家庭基础和生计指标，既包括经济指标，也包括社会指标。同时，有针对性地实施分类监测。对于脱贫不稳定户，重点加强发展能力监测，主要监测劳动技能、就业情况、子女教育、生计资源等情况;对于边缘易致贫户，重点加强发展能力和基本公共服务监测，主要监测收入水平、收入来源及抗险能力等;对于严重困难户等其他农村家庭，重点加强自然灾害、突发事件、公共卫生等监测，主要监测灾害损失、就业环境、岗位供给等情况，确保及时监测到显性和隐性返贫风险。

（二）探索规模性返贫标准

建议规模性返贫以村为基本单元，以村集体经济发展情况、村民文明素养为中心，重点监测突发公共事件、自然灾害、搬迁集中区以及乡村产业项目等影响辐射面情况，合理确定规模性返贫衡量参考指标，制定出台关于防止规模性返贫指导性文件。国家和省级层面，试点确定一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展动力。同时，及时研究个案返贫的共性特征，避免引起规模性返贫现象。尤其重视防范重要风险，组织水利、农业、应急管理等部门，重点关注季节性缺水、住房损毁、农作物歉收等风险，及时做好“两不愁三保障”问题的防范化解工作。

（三）完善多元监测体系

突出村级党组织的核心作用，突破依靠基层信息员采集信息的现状， 健全“1+X”基层信息体系，多方引导社会组织、市场主体协调参与。发挥基层政府的执行力作用，加强基层政府对扶贫政策变化、市场经济波动、自然灾害冲击、突发公共事件等风险预警能力建设，协调动员监测资源，及时把控风险点。健全“政府+家庭+社会”监测格局，引导社会组织、市场主体关注农村家庭的务工调整转换，发布社会组织扶贫信息，多方提供民生服务。建立政府和社会组织、市场主体防止返贫监测协作机制，弥补政府风险监测不足。同时，持续教育引导农村家庭增强风险防范和发展意识，如实反映家庭生活生产情况，及时化解返贫风险。

（四）强化监测能力建设

在技术支撑上，对接“全国扶贫信息开发系统”， 各级政府适时开发完善本级信息系统功能、防止返贫大数据监测平台、手机APP等，注重优化功能板块，规范返贫监测数据信息填报，减轻基层信息员采集工作量。在人才培养上，省级组织和人力社保部门制定出台激励机制，探索建立基层信息员任职资格和待遇保障制，并整合水利、气象、灾害、公共卫生等专业技术人员到返贫风险监测队伍中。建立防止返贫监测分级分类培训制度，定期开展政策和能力培训，持续提升监测能力。在机制建设上，建立风险监测协作制，加强不同监测主体之间密切联系、高效协作，合理分配监测职责;建立信息共享共建制，搭建信息充分交流、积极反馈和实时汇总的开放平台，分批分級探索相关部门信息系统实时联网，定期核实比对信息，逐步突破部门信息“壁垒”;建立监测风险分担制，压紧压实部门监测责任，促使部门积极参与防止返贫监测和帮扶工作。

（五）完善政策衔接机制

加强“产业+消费+就业+保障”等帮扶机制衔接。产业帮扶上，针对具备产业发展条件的贫困脆弱地区和监测对象，集中力量发展优势特色产业，推进产业融合、延伸产业链，加快扶贫产业向致富产业升级;尤其要注重产业组织模式创新，提升产业组织对产业的促活能力以及对监测对象的带动能力，强化利益联结机效应，激发家庭产业项目参与动力。消费帮扶上，针对有生产能力缺少销售渠道的监测对象，由政府发动党政机关、国有企业、事业单位、社会团体等力量，对贫困地区开展有组织、有规模、可持续地定向消费帮扶。对有特色旅游资源的脱贫区域，组织发展乡村旅游和休闲农业等方式，筑牢产业发展基础。就业帮扶上，针对有劳动力但缺乏劳动技能的监测对象，持续组织开展知识技能、劳动技能培训和就业技能培训等，特别是统筹当地扶贫项目、基础设施建设项目、公益项目等用人需求，针对性开展定向岗位技能培训，优先安置监测对象就业。保障帮扶上，重点优化健康帮扶政策，持续降低特殊人群住院费用个人自付比例;扩大防贫保险作用，可借鉴江苏淮安经验做法，将“防贫保”拓展到经济薄弱村，降低规模性返贫风险。

作 者：中共重庆市北碚区委党校常务副校长

责任编辑：张 波

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