防止规模性返贫的核心议题与研究转向

谢治菊

2021年“中央一号文件”、2022年“中央一号文件”和2023年“中央一号文件”都明确提出了“坚决守住防止规模性返贫底线”的要求,并进行了一系列工作部署,正在全方位、多角度地构建防止规模性返贫的动态监测和帮扶机制。然而,因规模较大、对象复杂,返贫监测过程中仍然存在监测对象“应纳未纳”“应帮未帮”“应退未退”的情况,再加上因病、因灾、因意外事故等突发性诱因,若不重视,容易引发规模性返贫。规模性返贫是指某一区域中有较多人口返贫,或某一人群中有较高比例人口返贫。与个体性、零散性返贫案例相比,规模性返贫的诱因复杂、危害巨大,具有动态性、群体性、区域性、突发性等特征,会对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接构成障碍,也会成为共同富裕的绊脚石,需要引起高度警惕并及早进行防范。然而,遗憾的是,目前理论界和实务界对规模性返贫的类型诱因、核心议题与研究转向缺乏深入而系统的研究,这为本文提供了较大的研究空间。

一、规模性返贫的类型与诱因

2020年12月彻底摆脱绝对贫困问题后,我国农村经济和社会发展取得了较大成就,但受部分脱贫户脱贫质量不高、脱贫标准临界、脱贫生计不牢等因素的影响,会出现一定程度的返贫风险。如人数较多,就是规模性返贫。例如,有研究发现,我国共有200万人存在返贫风险[1]。尤其是如果返贫风险监测标准没有根据低收入人口的认定标准调整,“三类户”会面临更大的返贫致贫风险。也就是说,在未来的一段时间内,脱贫人口的返贫问题将成为推进全面乡村振兴、实现共同富裕的主要障碍。因此,“贫困—脱贫—返贫”这一路径应该得到及时阻断,否则会陷入“低水平均衡陷阱”的怪圈[2]。

关于贫困与反贫困治理理论,内容丰富、流派较多、特色各异,如有学者提出“贫困文化理论”“能力贫困理论”>,世界银行提出“贫困认知税理论”[3]等。

其间,针对国家或地区发展脆弱性及贫困问题,有学者基于对资源禀赋、市场竞争、社会制度等的研究,提出“贫困恶性循环理论”“低水平均衡陷阱理论”,这些理论是“贫困陷阱”理论的典型代表①。在既有的成果中,学者们以经济学、社会学、政治学为主要视角,对贫困与反贫困治理进行了多学科、多角度、广交叉的研究。其中,学界对于“多维贫困”[4]、“风险”和“脆弱性”的关注贯穿于各个阶段,成为返贫监测、预警与帮扶的核心[2]。由此,虽然绝对贫困的消除让脱贫群体的边缘性、脆弱性得以缓解,但外在的风险刺激会让具有这些特征的人群返贫致贫的风险增大[5]。可以说,在众多的反贫困治理理论中,“贫困脆弱性理论”“可持续生计理论”是最核心的理论,近年来在返贫诱因、返贫监测、返贫预警、返贫帮扶中应用较多[6],也为本文提供了重要启示。

实践表明,尽管当下中国的绝对贫困问题已得到历史性解决,但是贫困的复杂性与动态性意味着以低收入人口为代表的重点群体依然有可能面临返贫尤其是规模性返贫的风险。那么,什么是规模性返贫呢?首先要对“返贫”概念进行解读。脱贫攻坚后,尤其是“三保障”中的医疗、住房及其因疾病、意外事故与自然灾害而导致的突发性支出骤增,极有可能让低收入人口面临新的贫困,而当下阶段新产生的贫困即可看作是“返贫”[4]。事实上,“返贫”描述的是一类脱离贫困状态的群体在冲击与脆弱性状态下回到贫困的状态[7];或者指在消除绝对贫困之后,已脱贫或位于贫困线以上的人群由于某种原因,存在再次位于贫困线之下的可能与风险[8]。至于“规模性”返贫,则是指某一类型人群中较高比例人口同时返贫或某一区域同时出现较大数量返贫人口[4]。但是,“较高比例”或“较大数量”的标准到底是多少?则是一个比较模糊的概念。目前政界与学界都没有统一的定论。一种观点认为,“规模性返贫”所指的“规模”可能是指“2020年贫困县摘帽的3.5%、3%或2%的标准”②;另一种观点认为,也有可能是2023年“中央一号文件”所提出的“整村整乡”③返贫。尽管“规模”的范围目前没有统一,但返贫监测对象主要是“三类户”在政界和学界基本达成共识。这“三类户”包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户(简称“突发性困难群体”)。民政部2022年印发的《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南》,对低收入人口的范围界定为“五类户”,即“低保对象、特困人员、低保边缘等易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口(简称‘突发支出型困难人口’)、其他低收入人口”。2023年10月,民政部等10部委联合发文,将“三类户”统称为“返贫监测人口”,合并在“五类户”之中,变成“六类户”,初步实现农村低保边缘线与返贫监测标准合二为一。可见,无论是“三类户”还是“五类户”,都呈现出突发性、群体性、区域性等特征,描述的是一类从脱离贫困状态的群体在冲击与脆弱性状态下回到贫困的状态[7],其动态性和复杂性极大可能影响低收入人口返贫[9]。由此,本文将“规模性返贫”的研究对象分为突发性规模返贫、群体性规模返贫及区域性规模返贫三种类型。

第一,突发性规模返贫。此类对象主要指因病、因灾、因意外事故、因突发公共事件等原因导致的刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口,也称作“突发支出型困难人群”。这里的“病”主要是突发性的“大病”等,“灾”主要是水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害、火灾等,“意外事故”主要指交通事故、安全事故等,“突发公共卫生事件”主要指传染病等。这些事件会引发农产品价格下跌、劳动力规模性失业、产业项目失败等市场突发性波动现象,突然导致正常人口或脱贫人口可持续生计能力难以维持,由此带来规模性返贫。

第二,群体性规模返贫。此类对象是以特殊的群体如“三类户”或“五类户”、“易地扶贫搬迁户”,或者在义务教育、基本医疗和住房安全“三保障”上有返贫高风险的其他人群等。此类人群的特点是返贫风险暴露程度高,面对风险的抵御能力、恢复能力以及可持续的生计能力、发展能力与适应能力较差,容易规模性返贫。

第三,区域性规模返贫。因地理位置偏僻、资源禀赋较差、市场程度不发达,此类对象主要借助社会帮扶、对口帮扶(如对口支援、东西部协作、中央定点帮扶、省内结对帮扶等)、易地扶贫搬迁等外力来完成脱贫,其内生动力较差或激活其内生动力的资源禀赋较差,在面对市场波动、自然灾害、突发事件时,容易出现区域性规模返贫。这样的区域,主要包括14个连片特困地区和160个国家级重点帮扶县。

需要说明的是,本文所归纳的三类规模性返贫群体,一定程度上是有交叉的。事实上,无论是“三类户”还是“五类户”的划分,对应到规模性返贫中都有一定程度的交叉,需要分层分类进行监测、预警、帮扶与改进,以达到科学防治、精准施策、综合帮扶、有效治理的目的。

那么,什么原因会导致规模性返贫呢?脱贫户身处发展的适应期和起步期,面临自然灾害返贫、政策性返贫、发展能力缺失返贫等风险,导致其返贫风险系数增高[10]。正因如此,2021年中央农村工作领导小组印发的《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)中,认为规模性返贫是“因工作、责任、政策落实不到位而造成的返贫现象”。而目前学术界普遍接受的返贫原因包括内部因素与外部因素两大方面[11]。具体而言,在国外理论视角中,通常把返贫与贫困的脆弱性联系在一起,即以低收入人口为代表的脆弱群体因外部性冲击而致贫的倾向[12]。国内的学者则把自然禀赋劣势[13]、市场发展劣势[14]、主体能力劣势[10]、主体认知劣势[15]、政策供给劣势[16]等作为主流研究视角。然而,我们知道,贫困的定义参照往往是相对于特定的目标群体的[17],目标群体的异质性是影响贫困认定的重要标准,而对低收入人口的关注则显得具有动态性[18],因此有学者认为相对贫困概念与测量尤为重要。这说明,已有研究大多关注的是个体返贫的原因,而对规模性返贫的原因缺乏跟踪式关注。不过,个别研究表明,规模性返贫的诱因较多,也有内部与外部之分。如果从返贫的个体因素、群体因素、环境因素出发,可将规模性返贫的诱因分为制度政策型返贫、资源环境型返贫、灾祸风险型返贫、能力习惯型返贫四种类型[19]。从农村发展的状况来看,由于农村发展水平参差不齐,不同区域、村庄及家庭结构的农民面临着多层次的政策需求,全面脱贫释放的专项政策的供给不足劣势也容易造成相对贫困群体的差序性规模返贫[16],尤其是贫困脆弱性较高的群体,应对外部冲击的能力较弱。所谓外部冲击,既包括突发流行疾病、意外事故等个体性冲击,也包括经济危机、自然灾害、政策变动、社会冲突等系统性冲击,后者可能引发群体性、规模性返贫致贫[7]。

总之,对于规模性返贫问题,现有研究呈现出学科交叉、校政联动、观点争锋、方法多元的特点,其研究思路、框架、观点、素材与结论,都对本文有重要的借鉴与启发意义。但整体而言,现有研究还处于起步阶段,学术成果与实践探索都呈现零散化、碎片化、浅表化特征,缺乏系统性、整体性、融合性,缺少一以贯之的逻辑脉络,对防止规模性返贫的宏观研究较多、微观分析较少,理论研究较多、实操方案较少,质性研究较多、量化分析较少,单一研究较多、综合研究较少。为此,本文试图借助风险过程控制的闭环管理构建“防什么—如何防—何以防”的逻辑框架,以共同富裕理论、多维贫困理论、贫困脆弱性理论、可持续生计理论等为理论基础,对防止规模性返贫的类型诱因、核心议题与研究转向进行探讨。

二、防止规模性返贫的多重依据

牢牢守住规模性返贫的底线是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键任务,是农业农村高质量发展的必然要求,也是构建新发展格局、迈向共同富裕的战略要求。防止规模性返贫,更多是指对人民群众、对巩固拓展脱贫攻坚成果高度负责任的工作态度、工作作风和工作举措[20],其主要依据有四个方面。

第一,政策依据。自党的十九届五中全会以来,关于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面开展乡村振兴等系列领导讲话精神与政策文件的出台,标志着我国的贫困治理战略从扶贫转向了防止返贫。由于监测机制与帮扶路径是防止返贫的关键举措,因此,2020年党的十九届五中全会明确提出健全防止返贫监测和帮扶机制,2021年“中央一号文件”又提出健全防止返贫动态监测和帮扶机制,守住防止规模性返贫底线,并在中央农村工作领导小组2021年5月16日出台的《指导意见》中,明确返贫监测的价值与意义、对象与范围、方式和程序、政策与保障。2022年“中央一号文件”再次提出要坚决守住不发生规模性返贫底线,并从完善监测帮扶机制、促进脱贫人口持续增收、加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度、推动脱贫地区帮扶政策落地见效四个方面对其重点和方向进行了阐述。2023年“中央一号文件”将防止规模性返贫作为全面推进乡村振兴的底线任务进行具体部署,强调必须持续压紧压实巩固拓展脱贫攻坚成果责任,坚决防止出现整村整乡返贫现象,加快脱贫地区和脱贫群众发展步伐,不断缩小收入差距、发展差距,让脱贫群众生活越过越红火。可见,防止规模性返贫关乎脱贫地区脱贫成果的巩固拓展,关乎脱贫地区乡村振兴的全面推进,关乎脱贫地区低收入人口的美好生活需要。由此,从政策要求出发,科学构建防止规模性返贫的监测机制、预警体系和帮扶路径,是落实系列政策文件精神的重要举措。

第二,现实依据。如期实现现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫后,我国整体性、区域性贫困问题得到有效解决,标志着我国乡村振兴进入了一个新发展阶段。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的。然而,我国虽然消除了绝对贫困,但区域发展不充分、不平衡的问题依然存在,在资源禀赋、地理条件、人才要素等客观因素的影响下,农村产业组织化、规模化、市场化程度仍然比较低,农村居民人均可支配收入与全国相比仍有较大差距;脱贫户外出务工占比大、脆弱性较高、抗风险能力弱,可持续生计仍然面临巨大挑战;脱贫监测数据还存在“应算尽算”、监测对象还存在“应纳未纳”“应帮未帮”、监测部门还存在“联动响应不及时”、监测流程还存在“标准不一定有效”、监测风险还存在“未及时消除”等问题,因病因灾因突发事故等返贫因素较多,巩固拓展脱贫攻坚成果仍面临较大压力。因此,从现实问题出发,有效构建防止规模性返贫的监测机制、预警体系和帮扶路径,是解决当前热点难点问题的现实抓手。

第三,历史依据。从已有经验看,脱贫地区确实存在一边脱贫、一边返贫的现象,主要有自然、社会、市场、技术、政策、自身等方面的原因。而对于规模性返贫,自然灾害、政策偏差、内力不足、禀赋不够、市场贫瘠等因素更为明显,尤其是易地扶贫搬迁群体,同时面临“收入型贫困与支出型贫困”[21]的制约,返贫风险更大,更需要引起重视。因此,从历史经验来看,防止规模性返贫的监测机制尤其是全流程、多要素、动态性的监测机制,帮扶举措尤其是体系化、精准化、长效化的帮扶举措,更为关键。

第四,理论依据。返贫,是指已脱贫人口重新回到贫困状态,或者非贫困人口陷入贫困状态。也就是说,2020年后新产生的贫困,也属于返贫的范畴。由于我国贫困标准是多维贫困标准,主要适用的是可持续生计理论,脱贫人口或非贫困人口在“一达标两不愁三保障”中的任何一个方面下滑到现行标准线以下,都属于返贫的范畴。因此,防止规模性返贫的核心要义是阻断或弱化各种诱因,增强农户的生计能力、发展能力和适应能力,使农户的生计状况不断改善。基于此,防止规模性返贫的理论依据既有共同富裕理论,也有多维贫困理论、贫困脆弱性理论、可持续生计理论。这三类理论已有比较成熟的研究和应用场景,这为分析防止规模性返贫的监测机制、预警体系和帮扶路径提供了依据与方向。

三、防止规模性返贫的关键议题

由于内外风险交叉且长期存在,防止规模性返贫不仅是衔接时期的一项底线任务,更是迈向共同富裕的长期性战略。虽然返贫的诱因有内部与外部之分,但无论是内部还是外部诱因,都与“脆弱性”和“风险”有关,且二者是相互转化与叠加的。因此,对于防止规模性返贫的监测、预警与帮扶,需要与农户的“可持续生计”相结合,并将其中的“风险”作为核心要素加以考虑。所以,构建基于多维贫困与可持续生计的监测机制、预警体系与帮扶路径,是其核心议题。

1.监测机制

精准识别是防止规模性返贫的关键前提,要精准识别,就要构建科学动态的监测机制[22]。而收入贫困与多维贫困的低重合度[23]则表明,现阶段防止规模性返贫不仅要关注过去以收入为重的指标体系[24],更应对低收入人口进行多维性监测,特别是要对传统的“五保户”“特困户”“边缘户”以及“农村支出型困难家庭”等重点帮扶对象进行分层分类帮扶[25]。因而,防止规模性返贫的发生不仅在于对低收入人口的收入监测,更要从不同维度进行精准识别[26],体现动态监测原则[27]。

事实上,大多数地方都是按照“先监测、后预警、再帮扶”的逻辑与思路来开展防返贫监测工作的,其所积累的监测经验、预警方案与帮扶模式对优化规模性返贫监测工作有重要的帮助。不过,现有的监测机制一定程度上存在资源浪费、效率低下、联动不够、范围过窄、工作缺位、对象不准等问题,这些问题让诱因复杂、人数众多、突发性强的规模性返贫监测面临更大的挑战。

为解决这些挑战,从中央层面来看,《指导意见》早就提出要健全监测对象快速发现和响应机制,细化完善农户自主申报、基层干部排查、部门筛查预警等监测方式[9]。就地方层面而言,各地都不同程度地重视这一问题。例如,江西省在原有基础上调整优化监测指标,完善监测维度,提高预警功能,加强信息共享,建立防止返贫监测和帮扶信息管理平台;西部民族地区借助乡村数字化治理平台进行新脱贫人口的返贫预警系统,建构托底发展型的社会政策体系[16];云南会泽县创新推行“红黄绿”分层分类动态监测精准帮扶返贫风险人群。也就是说,从实践探索可知,现有的监测对象主要是“一个群体、一个地区或一个事件中有较高返贫风险的人群”,监测标准线往往是低保线的1.5倍即低保边缘户的认定线,监测平台由“一网、一库、一平台”组成,监测维度主要是收入监测、帮扶情况监测、生活困难监测,监测方法主要是干部日常走访、随机调查、数据比对。这说明,目前关于规模性返贫监测的主体、方式、手段和内容都比较健全,基本上不会构成规模性返贫的诱因。但关于规模性返贫的监测指标却有一些分歧和争议。一种观点认为,规模性返贫的监测指标主要是依据农民的可持续生计要素与多维贫困成因进行建构[10],监测与干预的过程可以事前、事中、事后分层分类进行[2]。另一种观点则强调,由于规模性返贫的复杂性、动态性、规模性等特点,单一的监测标准难以对规模性返贫风险进行有效预防,因而需要复合的监测指标体系[28]。

本文认为,复合的监测指标体系在现实中具有更多的适用性,这一指标体系具体包括以下内容:一是构建多维监测指标。将多维贫困纳入可持续生计分析框架,围绕以县域为载体的城镇化建设要求,融入城乡融合发展理念,结合UNDP(联合国开发计划署)构建的指标体系,从农户、村镇、县域三个维度来构建防止大规模返贫的监测指标体系。二是构建多元监测维度。考虑到规模性返贫的复杂特征与多元诱因,可以从结构性与个体化返贫因素出发,选取内生脱贫动力、生计资源禀赋、外部灾害冲击、社会负面影响作为监测维度,并结合我国规模性返贫的特殊性与现实性,分析诸维度在返贫风险发生中的相互作用机理。三是构建复合监测模型。从监测尺度、监测内容、监测指标、监测方法、监测流程构建防止规模性返贫的监测模型。其中,从农户、村镇和县域三个层面构建监测尺度,形成从微观到中观、宏观的监测体系,而且三个尺度不仅存在包含关系,还相互作用、相互影响。农户尺度的监测指标将多维贫困纳入可持续生计框架;村镇尺度的监测指标不仅包括微观的农户,而且考虑地理和自然的外部因素,同时考虑人口和基础设施的内部因素;县域尺度的监测指标同时纳入农户和村域特征,并且纳入更加宏观的经济水平、发展条件等因素。四是构建动态监测平台。围绕防止规模性返贫监测这一议题,围绕“基础设施—数据采集—数据共享—模块功能”主线,打造大数据动态监测平台。该平台从信息基础设施建设依托、数据库建设、机制建设三方面对防止规模性返贫的信息基础设施进行研究,为信息网、平台的搭建奠定底层基础。通过数据采集、数据清洗、数据比对为搭建防止规模性返贫“一张网”提供数据支撑。通过数据挖掘和分析,探究防止规模性返贫的数据共享、价值挖掘和深度应用,实现行业部门数据共享、互联互通,为决策提供大数据信息化支撑。通过“数据采集—部门联动—动态监测—风险预警—项目帮扶—指挥调度”等功能模块,构建“覆盖全国、统筹城乡、分层分级、上下联动、部门协同、定期更新”的大数据监测平台,强化规模性返贫风险的及时预警,提前介入监测帮扶,提高识别和帮扶的主动性和精准度,提升决策质量。

由此,结合多维贫困与可持续生计理论,对防返贫多维监测指标、多元监测维度、复合监测模型、动态监测平台进行建构与应用分析,主要目的是建构规模性返贫风险的识别标准。这可以解决以下问题:一是监测指标难以对潜在风险进行精准研判;二是监测内容难以对主要风险进行全面覆盖;三是监测对象主要聚焦脱贫户或“五类户”,对“应纳未纳”“应帮未帮”群体关注较少;四是监测平台动态性不够,联动响应能力较弱。

2.预警体系

由于在规模性返贫中监测机制十分重要,是从制度上预防和解决返贫问题、巩固拓展脱贫攻坚成果的有效举措,关涉到返贫风险是否可控、帮扶措施是否精准、返贫事实是否发生,关涉到返贫是否能够“早发现、早干预、早帮扶”。不过,考虑到监测机制比较抽象、复杂,包括监测指标、监测模型、监测平台、监测方式、监测程序、监测预警等内容,因此预警体系是防止规模性返贫最重要的环节之一,具体流程包括以下几个环节。

第一,规模性返贫风险识别与分析。一是根据已有的监测模型开展PPS抽样,将全国扶贫开发信息系统和系统外农户纳入抽样框按等比例等概率抽样法开展数据采集和分析工作,采用赋权和综合评价法测度监测对象的可持续生计能力,依据综合评价的结果识别和划分监测对象。二是进行典型调查,联合基层干部开展第二轮典型调查,甄别返贫诱因,然后基于大数据和计算机深度学习预测监测对象的返贫概率。三是利用大数据监测平台,构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的防止规模性返贫的全过程预警系统。四是进行风险识别与分析,基于监测模型,针对各尺度的可持续生计综合得分,利用系统聚类法对监测户的返贫风险进行识别,将各个尺度划分为低生计能力(高度预警)、中等生计能力(中等预警)和次高生计能力(轻度预警),为后续返贫风险评估与研判提供依据。

第二,规模性返贫风险评估与研判。基于上述采集的数据和风险识别的结果进行返贫风险的评估与研判。一是警度判断,根据规模性返贫概率的大小和发展状况初步将规模性返贫预警警度划分为轻警(I)、中警(II)和高警(III)三个警度,分别用绿色、黄色、红色来表示:轻警(I级)表示有轻微的苗头,隐隐有扩大的势头,返贫概率较低;中警(II级)表示有返贫的前兆,预计将会返贫,并且事态正在不断恶化;高警(III级)表示已经到了返贫的边缘,事态的恶化程度很难遏制,随时会面临返贫。二是入户排查,统筹组织力量对照初步重点监测区域名单,分别对处在红灯区和黄灯区的区域进行入户排查筛选工作,村域出现一半以上或镇域出现1/3以上的中度以上预警,可视为规模性返贫。三是警兆识别,在规模性返贫预警监测平台的数据更新后,监测识别系统就开始进入警兆识别程序。警兆识别分为主动识别与被动识别。处在绿灯区的监测户则自下而上主动进行规模性返贫风险识别申报,处在红灯区和黄灯区的监测户由相关部门自上而下地筛查预警。

第三,规模性返贫风险预测与预警。在返贫风险预测方面,可以基于已有的监测模型,将可持续生计各指标的得分作为BP神经网络的输入节点,将综合得分作为输出节点,将系统聚类法得到的低生计能力和次低生计能力的样本作为训练集,利用BP神经网络、随机森林法、支持向量机等工具进行仿真训练,并根据训练的结果来预测不同尺度样本的可持续生计能力,进而预测监测户的返贫概率。

在返贫风险预警方面,建立预警信息分类机制,对“应纳未纳”“应帮未帮”“应退未退”群体进行分类预警。一是针对红灯区的预警体系,“省—市(州)—县(区)—乡(镇)—村”预警中心高度警惕并分析规模性返贫预警指标体系的变化,及时向上级部门报备情况。同时,设置“一站式”临时救助基金,对符合临时救助标准的农户及时拨付救助款。二是黄灯区的预警体系,各级部门可以根据规模性返贫预警指标体系的要求,修正不达标的指标,进行“点对点”帮扶。比如,当识别到干预客体的工资性收入不达标时,政府或社会组织要有针对性地为其提供就业培训或就业岗位。三是绿灯区的预警体系,继续进行日常监测,完善规模性返贫预警自主申报信息系统,预警监测系统及时更新数据并对新增监测户进行“零距离”监测和帮扶,特别是要加强扶智方面的引导教育,防止规模性返贫。

由此,根据“风险前—风险中—风险后”的逻辑思路,对规模性返贫风险的识别、评估、研判、预测与预警进行全流程分析,主要解决规模化返贫风险的预警问题。具体来说就是:如何系统进行防止规模性返贫的风险识别与分析;如何科学进行防止规模性返贫的风险评估与研判;如何高效开展防止规模性返贫的风险预测与预警。

3.帮扶路径

脆弱性较高的群体应对疾病、意外等个体性冲击以及经济危机、自然灾害、社会冲突、政策失序等系统性冲击的能力较弱,容易诱发规模性返贫。由于不同类型外力冲击与不同致贫诱因的耦合性作用机制不同,如疾病更容易引发创收能力降低、支出水平增加、人力资本衰退,经济危机更容易让人们失去工作机会、降低薪酬、财富贬值、福利下降,这些都会导致规模性返贫。因此,为斩断因脆弱性和缺乏可持续生计而返贫致贫的根源,需要根据“分层分类与因户施策、长短结合与内外兼修、强化综合与突出重点”的帮扶思路,按照“事前预防与事后帮扶相结合、兜底性路径与发展性路径相结合、常态化制度建设与运动式应急帮扶相结合、外在帮扶与内力驱动相结合”的帮扶原则,从选择帮扶类型、帮扶工具、帮扶路径的角度来综合考虑。

第一,利用多元化帮扶类型多重帮扶。防止规模性返贫是一项系统性工程,因此帮扶设计上应体现事前预防与事后帮扶结合,指导方针上应突出开发式与保障式并举作为重要发力点,并根据需要开展多层次帮扶如基本帮扶、综合帮扶、急难帮扶、服务帮扶、慈善帮扶[4]。根据不同的帮扶主体、帮扶依据与帮扶要求,防止规模性返贫的帮扶可分为结对帮扶、社会帮扶与自我帮扶,不同类型的帮扶,其特点与优势不同,建议重点对不同帮扶类型在防止规模性返贫中的内涵价值、作用机理、实践案例与应用策略进行分析,构建三种帮扶类型交叉联动的现实条件与实践向路,使之形成帮扶合力。

第二,开发多种类帮扶工具综合帮扶。作为风险易感度高、风险抵御力低叠加带来的易返贫属性,贫困脆弱性根植于特定人口在资源、能力和动力方面的先天劣势或后天不足,可从可持续生计的角度来思考如何提高他们的抗风险能力与应对风险的能力。不仅如此,脱贫人口的生存环境也面临较大风险,如农产品供需失衡、自然灾害频繁发生、基础设施薄弱、公共服务不完善、气候变化异常等,当脆弱的脱贫人口遭遇这些不确定的外在风险时,特定群体规模性返贫的概率会大大增加。因此,从治理工具来看,防止规模性返贫重点在于切断或消除致贫风险因素,强调宏观政策与微观主体之间的联系[9],实现由“运动式攻坚”到“常态化治理”的转变、由“脆弱性治理”向“韧性治理”[29]的转变。基于此,按照性质不同,帮扶工具可分为政策工具、市场工具、技术工具。多样化的帮扶工具为防止规模性返贫提供了多种手段与方法。为此,可针对不同的规模性返贫人群、返贫阶段、返贫诱因、返贫领域,通过“托举型—推拉型—引导型”的政策工具、“货币型—服务型—资产型”的市场工具、“信息型—数字型—智能型”的技术工具进行组合,发现三类帮扶工具组合使用的现实条件与实践向路。因此,帮扶时构建短期、中期、长期相结合的风险干预机制,及时阻断返贫风险的生成与演化路径比较重要[8]。

第三,构建多层次帮扶路径递阶帮扶。根据可持续生计与多维贫困理论,从微观角度思考防止规模性返贫的帮扶路径有很多种。由于现有脱贫人口的持续增收方式大多与产业相关,如农旅融合下的休闲农业对人均收入有正向促进作用,因而农旅发展规划的科学编制与项目倾斜能推动脱贫地区的高质量发展[30];而以小额信贷为主的金融帮扶不仅应作为脱贫人口的信贷支持手段,更重要的是可以带动脱贫人口的持续增收[31]。因此,从贫困脆弱性理论与可持续生计出发,要防止规模性返贫,就需要脱贫户通过改善生存环境与提高收入水平降低风险暴露的程度,通过增加资产性收入与构建社会网络增强风险抵御能力,通过理财性教育与金融服务可及性来缓解或分散风险压力。为此,按照“分层分类、内外结合”的体系化、精准化、长效化帮扶原则,根据“生存—发展—致富”的递阶式帮扶思路,可以将帮扶路径分为兜底性路径、发展性路径与投资性路径。其中,兜底性路径主要包括社会保障、社会救助、公共服务等解决生存问题的路径,发展性路径包括能力培训、产业帮扶、教育帮扶等具有造血功能的路径,投资性路径包括理财教育、金融帮扶、保险投资等迈向致富之门的路径。

基层帮扶干部对脱贫群体有着最直接的了解,是政策宣传与信息传递的主要群体,能够第一时间作为接点连通帮扶资源与帮扶对象,防范与化解返贫风险[16]。而且,从城乡互动的视角看,寻求二者之间的空间耦合与重叠可以实现脱贫地区内生动力的增长,特别是以城市带动农村可以实现内生式发展,进而实现非贫地区与脱贫地区协同发展[32]。为此,防止规模性返贫的帮扶路径,应从政策、干部、市场、技术、社会、个体的角度来考虑(如图1)[33]。

由此,根据分层分类、内外结合的原则,构建体系化、精准化、类型化的帮扶路径,主要解决规模化返贫风险的响应问题。具体来说就是:分析不同帮扶类型之间的交叉联动,解决帮扶主体单打独斗的问题;实现不同帮扶工具的有效组合,解决帮扶工具不够精准的问题;鼓励不同帮扶路径的混合使用,解决帮扶路径不够长效的问题。

四、防止规模性返贫的研究转向

随着脱贫攻坚任务的完成,我国的贫困治理任务已然转向了巩固拓展脱贫攻坚成果,而巩固拓展脱贫攻坚成果的最大任务就是牢牢守住规模性返贫的底线,这不仅是全面实现乡村振兴战略的基础工作,更是扎实推进共同富裕的应有之义。然而,脱贫攻坚取得全面胜利后我国规模性返贫的内外风险会长期存在,这会给“三农”工作带来极大的挑战。由此,有效防范和化解规模性返贫风险,是巩固拓展脱贫攻坚成果的底线要求与核心任务,是脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要前提和必要基础,是实现农业农村现代化和全体人民共同富裕的内在要求与必经之路。为此,通过对规模性返贫现状、返贫诱因进行调查分析,构建科学合理的防止规模性返贫的监测机制、预警体系、帮扶路径,能够降低农户返贫风险的暴露程度,增强农户面对风险的应对能力、恢复能力以及可持续的生计能力、发展能力与适应能力。

1.研究思路的转变

虽然自2020年以来各级政府和相关部门相继出台政策文件,多次对防止规模性返贫的监测对象、监测原则、监测标准、监测方法、监测程序等进行指导与说明,并试图构建一套行之有效的防返贫监测与帮扶机制,但现有的监测与帮扶机制却呈现被动性、应激反应式的工作倾向,面向规模性返贫的监测指标、维度、手段、方法、流程、平台等都需要改进,帮扶体系也急需完善,这就需要实现研究思路的转向。

第一,从区域协调与共同富裕着力,探讨防止规模性返贫的主要目标。防止规模性返贫与共同富裕之间是有逻辑关联的。防止返贫是中国共产党执政规律的具体体现,从脱贫攻坚到乡村振兴、从乡村振兴到共同富裕是历史性转移,巩固拓展(防止返贫)、有效衔接、乡村振兴、共同富裕是一个有机联系的整体,所以需要用防止规模性返贫的底线思维,以共同富裕为目标方向,推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,逐步实现共同富裕。因此,未来的相关研究,要实现研究思路的转向。

第二,从分段分期与差异推进出发,提出防止规模性返贫的监测机制。防止规模性返贫是一个系统工程,需要用发展的思维,坚持系统的观念,秉持精准的思路,做好领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等方面的衔接。这就要求分段分期、差异推进,由此构建的监测机制,也要因对象不同、诱因不同、区域不同而略有调整。

第三,从分层分类与精准施策入手,创新防止规模性返贫的帮扶路径。规模性返贫的监测对象,不仅风险不同、需求不同,监测的缘由也有所不同,归纳起来有“应纳未纳”“应帮未帮”“应退未退”几种类型。不管哪种类型,都需要结合其实际需求分层分类开展帮扶。例如,对于监测预警有返贫风险但未纳入范围的,要根据困难类型和实际需求,将帮扶需求分类推送至相关部门;对于监测预警帮扶政策落实不到位的,要及时查明原因,尽快落实相关政策;对于监测预警特殊困难情形且缺乏相应帮扶的,及时启动帮扶举措;对于监测预警不再符合帮扶条件的,要及时核实情况,并终止帮扶。

第四,从成效评估与反馈改进用力,创新防止规模性返贫的管理流程。防止规模性返贫是一项系统性、综合性的重大工程,涉及经济、政治、文化、社会、生态等多个方面,将会贯穿衔接阶段与乡村振兴全过程。但是,这是一项新工程,可参照和借鉴的国内外经验都很少,所以需要通过政策实验,将我们构建的监测机制、预警体系与帮扶路径嵌入实践中去检验,进而构建响应及时、运行有效、保障有力的防止规模性返贫的反馈系统,实现防止规模性返贫风险控制的闭环管理。

2.研究内容的转向

防止规模性返贫是一项具有内在文化功能的活动,不仅能够丰富脱贫群体的物质文化,还是传播精神文化和价值信息的文化工程。防止规模性返贫的文化功能,一方面,体现为通过项目引导和价值引领,向具有返贫风险的人群传播先进文化与先进理念,提升他们的精神素养,使其由“传统人”向“现代人”转变;另一方面,通过改造具有返贫风险地区的传统文化与习俗,激发脱贫人口自我发展的内生动力,从物质与精神上防止风险人群规模性返贫。总之,防止规模性返贫要让先进文化带动落后文化、先进精神带动落后精神,让返贫风险人群实现自我革新、自我提升和自我发展。因此,未来的相关研究,要实现研究内容的转向。

第一,探索制度政策型、资源环境型、意外灾害型、能力缺失型、外部市场型的返贫诱因。规模性返贫的诱因较多,有内部与外部之分。从返贫的个体因素、群体因素、环境因素出发,可将诱因分为制度政策型、资源环境型、意外灾害型、能力缺失型、外部市场型五种类型,需进一步探索不同类型诱因规模性返贫的约束条件与帮扶路径。

第二,从“空间—时间—群体”维度将规模性返贫分为区域性返贫、突发性返贫和群体性返贫。现有的返贫监测对象往往仅按人群如“三类户”或“五类户”进行划分。本文引进空间与时间概念,结合规模性返贫的特点、低收入人群的监测对象、返贫防治的现实需求,将规模性返贫分为区域性返贫、突发性返贫与群体性返贫,需进一步讨论不同类型规模性返贫的典型特点、可能风险与帮扶路径。

第三,优化“农户—村镇—县域”三维合一的监测指标体系。与个体返贫案例相比,规模性返贫诱因复杂、危害巨大、对象多样、地域广泛,普通的监测指标如单纯的可持续生计监测指标、多维贫困监测指标或收入监测指标都难以呈现规模性返贫的特殊性与复杂性,因而需要在大规模实证调查与理性分析的基础上,站在县域城乡融合发展的高度,对规模性返贫的内涵与标准进行科学界定,进而结合其特点和以县域为载体的城镇化建设要求,从农户、村镇、县域三个层面,按照一定的权重,结合多维贫困理论、可持续生计维度来构建监测指标体系,全方位、多角度、全口径监测规模性返贫的风险。

第四,使用“托举—推拉—引导”三力并举的政策帮扶工具。政策工具一般分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。可跳出传统的政策工具分类依据,将防止规模性返贫的政策帮扶工具建构为“托举—推拉—引导”三力并举的工具,并对每种工具的使用条件、典型案例与实践经验进行总结。

第五,深化“兜底性—发展性—投资性”三阶递进的帮扶路径。现有关于防止规模性返贫的帮扶路径往往以微观、零散、细化的形式,对具体的帮扶路径如产业帮扶、消费帮扶、就业帮扶、教育帮扶等进行描述。前期调研发现,防止规模性返贫的帮扶路径较多,难以列举穷尽与厘清边界。建议规避上述问题,进一步深化“兜底性—发展性—投资性”帮扶路径的研究。

3.研究路径转向

规模性返贫问题是内置于一定情景与场域中的动态性问题,也是一项长期行动,具有明显的群体性、规模性、突发性特征,在不同时空背景下,遵循不同的发生逻辑与治理向路,对其进行有效监测,由事后管理转向事前防治,可增强返贫风险防控的预设性、前瞻性与战略性,揭示风险发生的逻辑与机理,阻断风险与贫困相互作用的演化链条,保障农民美好生活的稳定性,因此,未来的相关研究,要实现研究路径的转向。

第一,“需求—供给”路径。将农民对防止规模性返贫的现实需求与政府的政策供给结合起来,分析两者的差异、评估两者的成效,探索既满足农民需要又符合政策意图的常态化监测机制与精准化帮扶路径。

第二,“反馈—改进”路径。运用风险过程控制的闭环管理理念,通过政策实验,对防止规模性返贫的监测机制、预警体系、帮扶路径进行评估,发现问题后反馈给相关部门,随后进行改进。

第三,“价值—技术”路径。从民族大义、国家功能、政府角色、社会公平等角度出发分析道德正义在防止规模性返贫中的价值,提出构建监测机制与帮扶路径的正当性。同时,从市场效率、资源配置等角度出发,分析市场技术在开展防止规模性返贫中的作用,提出构建监测机制与帮扶路径的合理性。

第四,“内部—外部”路径。规模性返贫的诱因既有内部因素又有外部因素,其帮扶路径既包括内部路径又包括外部路径。因此,既研究影响规模性返贫的内部因素如个体因素、家庭因素与内部帮扶路径如内生动力,又研究影响规模性返贫的外部因素如市场因素、技术因素、灾害因素与外部帮扶路径如结对帮扶、社会帮扶等,形成“内部—外部”的研究路径。

简言之,未来的研究,可从区域协调发展、反贫困治理、风险治理的视角,运用共同富裕理论、多维贫困理论、贫困脆弱性理论、可持续生计理论,以风险过程控制的闭环管理为依据,围绕规模性返贫“为何防—防什么—如何防—何以防—防如何”的逻辑思路,对防止规模性返贫的“总体性分析框架、动态性监测机制、过程性预警体系、多层次帮扶路径、全方位改进策略”进行深入而系统的分析。

注释

①Ragnar Nurkse.ProblemsOfCapitalFormationinUnderdevelopedCountries. Oxford University press,1953. Richard R. Nelson. A Theory of the Low-Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economies.TheAmericanEconomicReview,1956,Vol.46,No.5,pp.894-908.②按照2020年贫困县摘帽的标准,贫困发生率西部地区不超过3.5%,中部地区不超过3%,东部地区不超过2%。访谈时,有官员认为超过贫困县摘帽的标准就属于规模性返贫。③《一图读懂2023年中央一号文件》,中华人民共和国农业农村部,http://www.moa.gov.cn/ztzl/2023yhwj/tsyhwj_29329/202302/t20230214_6420547.htm.