服务型社会救助：西宁的实践与优化

马晓东 祁永宁

一、问题的提出

2020年脱贫攻坚战的完美收官，表明我国已全面消除绝对贫困，进入相对贫困的阶段。这意味着人民生活水平大幅提升，人民的幸福感、获得感、安全感得到了极大的提升。而在社会救助领域中，原先的物质型救助方式已不适用于新时期、新情况、新问题解决的要求。2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出用两年的时间积极创新社会救助方式，形成“物质+服务”的救助方式。

2020年10月，青海省西宁市被确立为全国第一批社会救助改革创新试点城市。在近一年的发展过程中，西宁市在对社会救助服务对象基本生活全面保障的同时，大力探索社会救助服务内容，努力实现由物质型社会救助向服务型社会救助转变，不断满足社会救助对象的多层次多样化的救助需求，提升其生活质量。

2021年9月，青海省改革完善社会救助制度推进会指出，要做好脱贫成果巩固同乡村振兴有效衔接，确保兜住底、兜好底，避免出现“漏保”“漏救”现象的同时，防范“重复救助”“多头救助”。本文以青海省西宁市为例，探讨如何在新的发展形势下，充分落实坚持以人民为中心的发展思想，织密兜牢社会救助保障安全网，加快推进青海省社会救助事业高质量发展，进一步完善发展服务型社会救助体系。

社会救助所承担的是兜牢民生底线的责任，学者谢勇才等认为我国社会救助工作应由生存型救助向发展型救助转变，從转变救助理念、改善救助方式、提高救助标准、扩大救助范围、增加救助内容、健全救助主体以及提升救助效率等方面来完善我国社会救助制度。左停提出了创新农村发展型社会救助的路径。[1]兰剑等从政策的问题及反贫困的目标出发，认为经过 40 年的改革与建设，中国社会救助制度正尝试构建更高水平的现代发展型救助体系，在制度和实践方面更加注重解决相对贫困问题。[2]张浩淼通过政策范式变迁，提出可能出现的新趋势。她认为，要使政策范式更好地落实，需要从救助水平、政策对象和实施措施等方面进一步优化和完善现有政策工具，[3]还提出新时代社会救助应坚持积极的、发展型的救助理念，同时也需要对社会救助的运行机制进行优化和创新。[4]彭灵灵提出社会工作参与社会救助工作所存在的问题，并提供了拓展工作内容的可行性。[5]关信平指出2020年脱贫攻坚工作的完成并不代表着我国社会救助工作的终结。相反，2020年后的任务更加艰巨，他提出从提升社会救助制度目标基础上加强社会救助能力，优化社会救助制度体系，并加强和完善社会救助管理体制和加快社会救助法制建设等几个方面开展社会救助工作的改革。[6]张浩淼认为社会救助的目标须从反绝对贫困提升到反相对贫困，发展成为应对相对贫困的重要长效机制之一。[7]

以上学者均在已有研究中提出了关于社会救助工作改革的对策，并建议在新时期新形势下应向发展型社会救助转变，由物质型社会救助向服务型社会救助转变。文中所提的服务型社会救助不仅仅是指向救助对象提供服务类救助，而且还包括传统的物质型救助。本文就西宁市服务型社会救助工作出发，分析服务型社会救助工作开展过程中的问题，提出西宁市服务型社会救助工作的优化发展路径，为我国构建服务型社会救助提供发展思路。

二、服务型社会救助体系建设的基础与成效

（一）完善服务型社会救助体系的基础

1.脱贫攻坚工作的完成

自2016年至2020年脱贫攻坚工作的顺利收官，为西宁市开展服务型社会救助工作奠定了坚实的物质基础。从2016年到2020年，西宁市地区生产总值从1248.16亿元上升至1372.98亿元。公共财政预算支出从2016年的287.81亿元上升至2020年的329.51亿元。全市人均可支配收入从21696元跃升至30203元。城镇居民人均可支配收入从27539元增至36959元。农民人均可支配收入从9678元增长到了13487。（见表一）

2.社会救助投入增加

西宁市不断满足困难群众日益增长的多样化的个性化的需求，为开展服务型社会救助提供了群众基础。从2016年到2020年，西宁市政府不断加大对社会救助的投入。最低生活保障群众从2016年的11.1万人次，最低生活保障支出资金23491.09万元到2020年的3.52万人次，最低生活保障支出资金位22620.82万元。在此基础上，西宁市拓宽了最低生活水平“边缘”的涵义，打造“六合一”协同合作机制和网络信息共享平台，有效整合多个部门的职能，从精准识别、精准救助、部门合作等六方面出发，通过干实事、兜底线、织密网的方式，促使救助效益最大化。

3.社会救助政策的完善

社会救助相关政策的完善为西宁市开展服务型社会救助提供了制度基础。2020年9月7日，由民政部和财政部联合起草的《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》正式发布，这意味着我国将填补70多年来社会救助法的空白，将社会救助政策上升到法律层面，使社会救助有了法律的保障。2020年10月，全国第一批社会救助改革创新试点城市公布后，西宁市陆续出台了《西宁市政府购买社会救助改革试点实施方案》《西宁市政府购买社会救助服务试点项目清单》，逐步形成一套具有西宁风格的服务型社会救助政策体系。

（二）服务型社会救助建设已有成效

自西宁市被确立为第一批社会救助改革创新试点城市以来，西宁市不断创新社会救助工作的新型发展道路。截至目前，西宁市从以下几个方面创新社会救助思路，并取得了显著成效。

1.打造“12345”社会救助模式

“12345”社会救助模式：第一，要围绕“一个体系”，构建党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的“1+8+X”的综合救助格局，从工作体系设计中为服务型社会救助工作的开展提供指引。第二，强调两种救助方式：一种是物质，第二种是服务;其中物质是指旧的社会救助的内容，主要是在遇到生活困难、突发事件等特殊事件时，政府提供的资金、物资等实物形式的救助;而服务救助主要是对社会救助对象提供生活服务、心理疏导等一系列内容，进而满足社会救助对象所要求的个性化、多样化的需要。第三，要夯实基础，包括加快救助的智慧化进程、社会救助服务窗口建设、夯实救助工作队伍建设，从这三项基础为服务型救助提供硬件保障。第四，开展“四项工程”，分别是困难老年人养老、重度残疾人、困境儿童帮扶以及困难群众探访的四大工程。通过“重点对象+一般”的救助对象，全面提升拓宽社会救助的精确度和服务面。第五，实行“五个精准”，分别是精准核实信息、精准对接需求、精准认定对象、精准实施服务、精准监督流程。实践中，通过“12345”救助模式的应用，充分满足了服务型社会救助实施所需的硬件设施及软件设施，大大加快了政策设计预期成效的完成进度。

2.社会组织的参与

近年来，我国的社会组织得到了迅猛的发展。民政部印发的《“十四五”社会组织发展规划》中指出，要推动社会组织服务基层。发挥社会组织的积极作用，动员社会组织参与公益事业。截至2020年底，青海省社会组织总数达6696个，其中社会团体4625个，社会服务机构2037个，基金会34个，为青海省在促进居民参与、提供社区服务、丰富社区文化、化解基层矛盾等方面发挥了极大的推动作用。社会组织参与社会救助工作是西宁市在创新服务型社会救助工作中的又一个亮点。同时，西宁市积极探索服务型救助新模式，打造出了服务型社会救助工作站试点——“心灵氧吧”。“心灵氧吧”主要是为救助对象提供心理咨询与疗愈服务，根据救助对象在生活、工作等方面中出现的一系列心理问题，提供个性化的定制服务。西宁市宜民社会服务中心的参与，保证了区、镇、社区不同层级中至少有1名社会救助协理员。西宁市方舟工作服务中心则是充分利用社区功能室的便利条件，面向辖区内的884名救助对象开展了理发、能力培训、心理疏导等15项服务类项目。

3.服务项目清单化

服务项目清单化，不仅可以满足不同受益群众的需要，还可以使服务项目明晰化。在此基础上，西宁市不断增加服务项目，使传统的物质型社会救助逐步向服务型社会救助转变。在试点工作中，西宁市探索开展了四大类共38项服务清单，采取老百姓点单、民政部门派单、社会组织接单的模式，实现了由单一型救助向多样化救助转变，解决了救助对象多层次多样化的救助需要。目前服务类救助项目已经累计向救助对象提供11000余人次服务。服务项目清单化使受益对象从之前的被动接受向主动选择转变，在服务项目清单中选择出适合自身发展的项目，不断增强自身动力，从而以合众之力摆脱被动救助方式。

三、服务型社会救助体系建设存在的问题和原因

（一）服务型社会救助体系建设存在的问题

1.承接政府购买社会组织的力量薄弱

西宁市服务型社会救助的实施中，主要采取政府购买的方式完成救助工作。政府购买中社会组织则成为了承担主体。但是就目前发展情况而言，只有少数社会组织能完全达到政府购买的标准，大多数服务类救助项目无法落地实施。社会组织由于组织内部的管理不完善、不健全，甚至出现混乱的局面，在项目实施落地过程中存在着组织机构不健全、制度不完善、组织定位不明晰、信息不透明、监督不到位等内部问题，对服务型社会救助存在较强的威胁。社会组织专业性不强，工资待遇低、社保政策等跟进缓慢，影响到了高素质人才的就业选择和人才队伍建设，包括人才总量及人才质量受限，制约了服务类救助项目的实施。

2.现有社会救助退出机制不完全

服务型社会救助发展目的是要针对社会救助客体个性化、多样化的需求提供服务，满足社会救助主体的需要，解决其最主要的需求，从而谋求救助客体的自救。西宁市现有的社会救助退出机制刚性，极大地不便于服务型社会救助的运行理念。目前实行的刚性退出机制是以物质型社会救助为主时期的退出机制，其做法是直接将刚超过社会救助规定最低收入的群体经过审查超过社会救助水平后，通过一系列手续将其清退出社会救助群体中。而在这一机制下，社会救助客体缓慢提升生活水平，但如若发生突发事件，其收入又将退回到社会救助前的限度，一方面对其救助的认定工作又将重新开始，浪费了人力物力财力;另一方面对其改善自身生活条件的想法会产生强大的冲击，导致社会救助群体再次遇到不可抗拒的突发事件后，不再产生自觉的自救想法，从而对社会救助产生依赖，不利于发展服务型社会救助谋求救助客体自救的理念。

3.服务型救助主体单一

社会救助工作受制度设计的影响，导致市场不愿意去做或者无效率。现在运行的社会救助政策，实际上就是政府救助，由政府一方承担救助工作。社会力量不处于主体的救助地位。而服务型社会救助工作也只能由政府及获得政府购买项目的社会组织去做。长期以来我国的社会救助工作单靠政府来提供，很难顾及所有的社会救助对象，也无法有效解决多样化的服务需求，而且仅靠政府一己之力来开展社会救助工作是很难去完成的。此外，社会救助除生活救助外，还包括医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等多方面的内容，再加上目前政府日益增加的职能，使得政府也没有太多的精力投入到社会救助中，导致参与社会救助的力量薄弱。

4.服务型救助服务标准低

西宁市服务型救助中服务标准较低，其中特困人员应享有的最低照料护理标准即为政府购买服务类救助标准。轻度失能、中度失能、重度失能特困人员分别按全省当月最低工资的 20%、30%、50%确定。城乡最低生活保障对象、低收入对象以及临时救助对象政府购买服务类救助标准按全省当月最低工资标准的 20%确定，购买时限最高不得超过 12个月（人均 4080元）。按照个人计算，每人每月只有340元救助资金。而服务类救助的定价又较高，救助对象很难主动去获取服务，很大程度上抑制了服务型社会救助项目的运行，并对其良好发展造成较大的阻碍。（见表二）

（二）服务型社会救助体系建设存在问题的原因

1.社会组织内部治理机制缺失

社会组织内部治理机制不健全，其本身治理体系和能力就存在较多问题。一方面，社会组织未形成完整的价值观、愿景与使命感，导致在日常事务管理过程中容易出现问题，极大地阻碍了社会组织的正常发展，更为其职能扩张、人员增减产生负面影响。另一方面，社会组织专业定位不清晰。由于目前政府的项目期限一般较短，所以社会组织为保证正常运轉，只能不断调整自身的专业定位，造成专业面宽泛但是不专一的现象，由此导致在承接政府购买项目时，出现了“想做做不了，要做做不好”的局面。此外，由于社会组织内部治理机制的缺失，也同时造成“人才不想来，人才留不住”的尴尬局面。

2.制度保障机制不完善

服务型社会救助除了出台社会救助改革试点实施方案以及项目清单外，再无其他相关配套政策及说明。这表明服务型救助实施过程中从认定到退出机制需符合之前施行的社会救助政策。物质型社会救助的初衷是为了维持救助对象的基本生活需求，保障其最低生活水平的目的。服务型社会救助的出台除了满足以上的两点需求外，还要满足救助对象多样化、个性化的需求，提升他们的生活质量，为提升救助对象的获得感、满足感、幸福感具有重大意义。而由于制度保障机制的不完善，导致服务型社会救助实际上并没有在以上方面起到关键性的作用，远远没有达到政策设计的初衷。

3.协同合作机制缺失

协同合作机制的缺失导致政府在社会救助的领域中基本上处于“单打独斗”的局面。服务型社会救助中，有且只有政府及承担政府购买项目的几个社会组织参与其中。政府将社会救助工作包揽，造成协同合作机制缺失，无法达成救助效果的最大化。政府缺乏与社会组织、志愿者的协同交流合作，在服务型社会救助中社会组织参与的较少，志愿者以及群众参与度均不高，甚至不存在。这导致了政府对服务型社会救助力不从心的状态，使得服务型社会救助的参与力量弱小，无法发挥制度设计的优势。

4.专项资金投入不足

专项资金的投入不足造成许多服务型社会救助项目无法落地实施，严重制约了政策的实施效果。西宁市2020年财政预算执行情况和2021年财政预算草案的报告中提到，要把握社会关切，不断提升民生保障水平，加强民生保障，支持改革完善社会救助制度。2021年社会保障和就业支出（类）预算数为 459.94 万元，主要是增加困难群众救助补助资金。而政府投入社会救助的专项资金面对价格偏高的服务类项目，对于救助对象而言是没有任何实质性帮助，尤其面对一些被动服务（政府提前利用救助资金购买），虽然不向救助对象收费，但是对于救助对象的生活影响不大，没有起到实质性作用。

四、优化服务型社会救助体系的路径

（一）谋发展：突出党建引领

服务型社会救助的长远发展主要得依靠社会组织的深度参与，而党建引领是推动社会组织改革完善的最佳途径。在社会组织内实现党组织覆盖和党的工作覆盖，形成党建工作深度融入社会组织，保证社会组织日常工作在党建工作的引领下完成，提升社会组织的透明度，保证财务公开。通过将党组织的组织网络和动员网络嵌入社会组织内部，实现党建工作机制与政府购买服务的制度系统对接，为社会组织与区域内主要政府部门、社会机构与企业建立网络联接提供机会，从而为社会组织获取信息资源、资金支持等方面提供便利条件，使其不断提升其运作效率。以党建引领的优势，减少以“项目导向”的工具主义发展思路，即减少发包部门的指挥，提升自主性，提升社会组织自身在长期发展战略上清晰的布局与思考，不断使社会组织的专业化水平和纵深化发展的组织能力得以有效提升，从而保证服务型社会救助的良好运行。

（二）助运行：优化制度保障

制度设计要跟得上政策的变化发展。健全完善的社会救助制度在政策的稳定运行中起到极强的助推作用。政府要保证服务型社会救助的平稳运行，一是要“缓”退出。服务型社会救助对于主动就业的和有愿望退出社会救助的对象，当这一部分人的收入超过救助标准时，制度上要给予一定的过渡期，就是在退出救助后一定时期内要维持原救助对象救助待遇和保障政策不变，保障其平稳度过过渡期。对于因为就业而产生的必要支出成本的对象，在核算家庭收入时要予以抵扣，促进其稳定退出、稳定就业。二是要“快”响应。制度设计上要变更传统的救助模式，建立“急诊救助”，以临时救助作为其运作枢纽。对遇到急难情形的或因突发事件达到救助条件的对象先行救助，再根据原因和需求，委托社区或村委设计并落实具体的救助方式和帮扶方案，而方案的制定要利用既有的各项制度和方案，充分与贫困家庭的需求对接起来，形成综合性和精准型的救助服务。

（三）图长远：引导多元参与

服务型社会救助的发展仅靠政府和承担政府购买的社会组织是无法取得预期成效的，而多元主体参与是保证服务型社会救助长远发展的要求。《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》中提出“国家鼓励、支持公民、法人和其他组织等社会力量，通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。”多元化的救助主体包括企业、非营利组织、家庭和个人等。救助工作除了必须由政府承担的之外，其他工作皆可采用政府购买的方式完成，并通过各项优惠政策，吸引更多主体参与到救助工作中，确保服务型项目专人做专门的项目，而不是由几个社会组织一揽子承担。加强与社会组织、志愿者的协同交流合作，形成协同合作机制。在服务型社会救助中促进志愿者以及群众参与，建立多元参与平台，壮大服务型社会救助的参与力量，充分发挥制度设计的优势。

（四）稳基本：强化资金保障

服务型社会救助的发展要投入充足的资金以保证政策稳定运行。首先，在物质型救助方面要保证救助对象在维持最低生活水平的基础上略有盈余，要考虑救助力度、政府财政、最低工资等多方面因素，逐步提高服务型救助标准。建立救助标准的动态调整机制，可考虑每年调整一次，按上年度人均收入变动情况来确定平均调整幅度。其次，政府应对承担政府购买服务的社会组织进行补贴。通过资金补贴的方式，提升社会组织的服务水平，降低救助对象购买服务的支出，从而达到服务型社会救助从“输血型”救助向“造血型”提升的目标。最后，政府应完善救助资金的筹措机制。通过调整政府支出项目，增加财政关于社会救助资金的支出比例、确保本级财政的投入，争取加大上级部门财政投入、提倡社会捐助等方式完成对资金的补充，从而完成对服务型社会救助工作的资金支持，保障服务型社会救助的稳定向上发展。

服务型社会救助的发展是时代发展的要求，是社会救助对象共享发展成果的重要渠道。服务型社会救助不仅是要单纯满足救助对象对基本生活的“硬需求”，而且还要满足救助对象对尊严、对精神的“软需要”。服务型社会救助提高了救助对象的获得感、幸福感、安全感，确保了救助服务是有温度、有尺度、有精度的。西宁市服务型社会救助工作的推行离不开党建引领社会组织的发展，以制度的手段充分保障了救助工作的顺利实施，同时要不断引导多元主体积极参与到服务型社会救助的工作中，最后要以充足的资金保障服务型救助工作的顺利运行，从而确保服务型社会救助工作的平稳实施，取得预期的发展目标。

参考文献：

[1]谢勇才，丁建定.从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径[J].中国软科学，2015（11）：39-49.

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[3]张浩淼.中国社会救助70年（1949—2019）：政策范式變迁与新趋势[J].社会保障评论，2019，3（03）：65-77.

[4]张浩淼.从反绝对贫困到反相对贫困：社会救助目标提升[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2020，43（05）：126-131.

[5]彭灵灵.社会工作参与社会救助的挑战与拓展[J].云南大学学报（社会科学版），2019，18（06）：107-112.

[6]关信平.当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2019，48（05）：28-36.

[7]张浩淼，仲超.新时代社会救助理念目标、制度体系与运行机制[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2020，50（04）：99-107.

作 者：马晓东，青海民族大学政治与公共管理学院教授

祁永宁，青海民族大学政治与公共管理学院硕士研究生

责任编辑：张 波

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