小型水利工程监督能力建设分析

万力 生蕊 王雷 田甜

摘 要：自2019年水利行业各项监督检查工作有序开展以来，水利行业监督检查相关法律法规及制度标准相继完善，监管体制机制不断健全，监管信息化不断增强，监管成果得到应用推广。按照新形势下水利监督工作要求，以小型水库安全运行监督工作为例，查找现有监督工作中存在的问题并以提升新形势下监督能力为目的提出对策建议，为提升小型水利工程安全运行监督能力提供实践经验和理论支撑。

关键词：小型水利工程;安全运行监督;能力建设

中图法分类号：TV213.4                                          文献标志码：A

面对新时期治水主要矛盾的变化，监督工作作为水利行业管理的关键环节，已经成为当前推进水利行业治理体系和治理能力现代化的重要保障[1]。在2021年水利监督工作会议上，水利部副部长魏山忠明确指出水利行业应持续完善监督体系、扎实推进行业监督[2]。全面加强对江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金以及水利行政事务工作等重点领域的监管，将强化水利监管作为破解我国新老水问题，适应治水主要矛盾变化，推动行业健康发展的关键[3]。在这种背景下，进一步落实各项监督工作要求，提升水利行业监督工作水平，加强水利监督能力建设十分有必要。本文主要通过调研有关省市等地方水行政管理部门对小型水利工程的监管工作情况，总结当前监督工作中存在的一些问题，提出加强水利监督工作能力建设的对策与建议。

1  小型水利工程监督工作现状

水利行业机构改革后，水利部优化调整了监督机构职能。在中小型水利工程监管工作中，以问题为导向，以防患风险为重点，组织实施了高压态势的集中督查、暗访专项行动，在较短时间内取得了突出成效。通过监督检查及时准确地掌握中小型水利工程的管理状况和存在的问题，取得第一手资料[4]。从而有针对性地制订政策，解决问题，并通过强化问责，督促和推动各级相关政府部门抓紧建立健全中小型水利工程监管制度体系和能力体系。

各地省级管理机构根据实际工作需要，设置机构和配置职能，基本与水利部对接，各类监管工作初步具备一定规模。各省根据水利部年度监督工作重点，制定了周详的工作计划，对省级层面各类监管工作作出安排，并配合水利部及流域管理机构的统一部署、直接指导，开展了中小型水利工程建设管理和运行管理等方面的监督检查工作。通过抽调业务骨干组成暗访调研组和督查组，对发现的问题加强督促检查，落实责任单位，制定切实可行的整改方案，确保监督检查工作有序进行，推动治理水平不断提高[5]。同时，各省中小型水利工程监管水平存在差异，例如水利补短板任务繁重的中西部省，在水利工程建设上投入的精力明显大于监管，监管工作亟待加强;对于中东部发达地区，已开始着力强化管理，积极探索開展水利工程标准化、信息化管理，巩固提升建管水平。

市、县作为中小型水利工程建设管理和运行管理实施的基层主体责任单位，在机构设置和职能配置上的体现主要以落实中小型水利工程管理事权为主，没有发挥监督的主动性。

2  监督工作中存在的问题

2.1  相关法规制度亟待完善

目前参照执行的部分规章制度颁布时间均较早，部分内容不符合目前的实际情况。各类水利工程执行标准数量多，存在部分条文内容重复、不明确或强制性不足等问题。例如《水库防汛抢险应急预案编制大纲》《水库大坝安全管理应急预案编制导则》《水库调度规程编制导则》等文件或标准，均适用于大中型水库，小水库参照执行，因而强制性和可操作性不足。

2.2  基层监督工作统筹管理欠缺

目前水利行业加强了监督工作，水利督查数量多、频次高。包括水利部监督司和建安中心组织的各种水利工程运行管理督查工作、各流域机构承担水利部指派的各项安全运行督查工作、各省市组织的各项运行管理督查工作。落实到基层管理单位，具体监督工作会出现同一事项、同一地区出现各级检查重复的现象，不仅使个别工程管理单位产生一定的厌烦情绪，也造成督查资源的浪费。

2.3  各级专职监督人员不足

目前，水利系统内部各项监督检查专项任务量较重，水利部依托督查大队、建安中心和各流域机构在全国开展大范围督查。但专职人员不足，地方单位又受编制等方面影响，难以建立一支人员数量充足、技术实力精干的专职、专业督查队伍，不利于地方自主督查工作开展。

2.4  监督工作经费不足

实施各类监督检查专项行动的支撑队伍多属于差额拨款的事业单位，财政拨发的仅有基本工资，人员经费缺口较大，不利于督查队伍的稳定。同时，流域机构和地方单位虽然有一定的督查经费，但仍不足以支撑庞大的督查工作开支。

2.5  工作手段信息化程度不高

水利部已颁布有水利督查平台等相关管理软件，可以实现现场填报、网上审核和成果导出等功能。但经过实际操作发现，有时系统不稳定，对问题的自动定性不准确。在有些方面不仅没有为水利督查工作的开展提供便利，反而增加了督查组的校核工作量。

2.6  问题定性不够准确、责任主体不够明确

目前督查成果以描述现场表观问题为主，不深究问题产生的原因，责任追究以问题数量为主要依据。在对具体问题的定性及追责时未考量工程规模、所在地域、问题类型、产生原因等相关因素。有些实际问题涉及到相关政策及当地政府和群众利益，责任不在水利部门和水管单位，另外问题整改需要配套资金支持和相应整改周期，但有些督查整改意见忽视了这些方面，因此这类问题实际上仍然无法真正得到有效解决。

2.7  各级监管缺乏激励机制

各级监管部门对参与具体监管工作的相关人员缺少完善的考核激励制度。根据问题清单下发整改意见，实际上带有一定的惩罚性质，缺少正面推动的激励机制，不利于监管工作的深入开展。对管理工作开展较好的工程管理单位，缺乏奖励宣传机制。

3  监督能力建设建议

3.1  完善相关制度及技术标准

不断充实和完善《小型水利工程养护修理规程》《小型水利工程运行管理技术规范》等一批规章制度和技术标准。各地可结合本地监管机构设置和监管队伍建设等实际，编制适用于本地区的水利监管实施细则等监管制度，明确监管内容、监管人员、监管方式、监管责任、处置措施等，使水利监管工作层级覆盖全面、权责划分清晰。

3.2  水利监督工作统一管理

一是统一指挥，明确水利工程运行管理监督工作在水利部水利督查工作领导小组统一指挥下，水利部督查办对全国水利工程运行管理督查工作进行协调、调度;二是统一计划，可由水利部建设管理与质量安全中心提出年度督查工作计划，报水利部批准后，按照工作计划实施，实现有序调度;三是统一要求，制定水利工程运行管理督查统一规定，明确水利工程运行管理督查的基本方式、路径、环节、措施，节奏统一、步调一致;四是同一平台，建立全国通用的水利监督信息平台，“查、认、改、罚”各监督环节，运转顺畅、快捷高效;五是统一管理，对水利工程运行管理监督队伍实现统一管理，建立可共同遵循的队伍管理制度，树立水利行业监督队伍的良好形象。

3.3  加强监督检查队伍建设

抓好队伍建设是做好监管工作的基本保证，需要建立一支专职队伍，可实行水利工程运行管理监管人员持证上岗制度，加强监管人员培训教育。在知识结构方面，应熟悉水利工程运行管理有关法律、法规和建设工程强制性标准;具有水利、工程管理相关专业技术教育背景;熟悉水利工程运行管理监管工作程序;有比较丰富的工程运行管理经验;能够运用基本水利工程安全监测手段;掌握计算机相关的基础知识。在人员素质方面，全心全意和尽职尽责是水利工程运行管理监管人员从事水利工程运行管理监管工作的首要条件[6]。监管人员必须坚持原则、认真负责、公平公正，并具备良好的身体素质、文化素质和技能素质。

3.4  建立技术支撑平台

完善水利工程运行管理监管技术支撑机构，引进督查专家队伍，搭建制度研发、安全评价、检测检验、教育培训、工程技术咨询服务等的技术支撑平台。鼓励督查专家队伍介入运行管理、评价、培训等各项水利工程运行管理日常工作，保证水利工程运行管理监管工作的顺利开展。

对于部分涉及电力、交通等其他行业的水利工程，应积极与相关部门进行沟通和联动。定期开展综合性大检查，对于履行行业监督职责和提高监管能力有很大帮助。例如对于电力部门主管的大型水电站，监管机构可以向电力主管部门提出联合检查的建议，通过联合检查，既能学习借鉴他们的先进管理经验，还可以创建管辖区域内齐抓共治、合力监督模式。

3.5  落实“查、认、改、罚”四个环节

水利行业监管工作坚持以问题为导向，以整改为目标，以问责为抓手，实行清单式监管，并建立了“查、认、改、罚”的工作机制。落实“查、认、改、罚”四个环节，就是盯住监督检查工作中的发现问题、确认问题、整改问题、责任追究的四个环节。完成好四个环节的监管工作具体内容，才能达到“调整人的行为、纠正人的错误行为”的目的，才能进一步提升小型水利工程监督管理水平。

3.6  重视监管工作宣传、完善激励政策

充分利用各种媒体宣传手段，也可以工作任务的形式制作海报、条幅等方式加强正面宣传、舆论引导和负面警示，持续释放严监管、严问责的强烈信号，让行业内外了解监管、重视监管、支持监管、配合监管。

可通过建立监管人员绩效考核、考评的指标体系，把监督工作能力和绩效同其工资、奖励待遇结合起来，建立良好有效的用人機制，健全监督机构人事管理激励机制，将一批既懂理论知识又具有实践能力的复合型优秀人才吸引到监管岗位上来，充分调动监管人员的积极性、主动性，努力培养一支政治强、业务精、作风正的高素质水利工程运行管理监督队伍。

3.7  积极发挥监督工作“指导、帮助、提高”作用

目前水利行业采取“以问题为导向、以整改为目标、以追责为抓手”的方式开展监督工作，全面查找水利工程安全运行薄弱环节，消除风险隐患，严查问题、严肃问责的高压态势强力震慑了各级责任单位和责任人，通过整改问责，小型水库、水闸等水利工程的管理水平得到了提升，确保了安全度汛。与此同时，建议水利部对依靠自身力量整改确实存在困难的，如涉及协调上级有关部门、缺少工程修护资金、缺少工程技术人员等客观困难的，可通过主动协调有关部门、帮助落实所需资金、开展技术指导等举措，帮助基层水利单位解决实际困难，同时在问责环节应体现差异化，避免“一刀切”、“一锅煮”的现象。

参考文献

[1]张闻笛，贺骥，吴兆丹.新时代水利监督组织体系构建及取得成效分析[J].水利发展研究，2019，19（12）：5-8.

[2]魏山忠.持续完善监督体系 扎实推进行业监督——在2021年水利监督工作会议上的讲话

[3]鄂竟平.工程补短板 行业强监管 奋力开创新时代水利事业新局面——在2019年全国水利工作会议上的讲话（摘要）[J].中国水利，2019（02）：1-11.

[4]鄂竟平.坚定不移践行水利改革发展总基调 加快推进水利治理体系和治理能力现代化——在2020年全国水利工作会议上的讲话[J].中国水利，2020（02）：1-15.

[5]马建华.持续推进四个长江建设 建设造福人民的幸福河[N]. 人民长江报，2020-03-21（001）.

[6]徐用德，靳改平.關于做好水利督查工作的探索[J].河南水利，2005（02）：41.

Discussion on the construction of supervision capacity of

small water conservancy projects

Wan Li1    Sheng Rui1    Wang Lei1 Tian Tian2

（1.Center for Rivers & Lakes Protection and Construction Safety，Changjiang Water Resources Commission ，

WuHan 430010，China;2.College of Economics&Management，Huazhong Agricultural University，

Wuhan 430070，China）

Abstract：Since the supervision and inspection work of the water conservancy industry was carried out in an orderly manner in 2019，the relevant laws，regulations，systems and standards of the supervision and inspection of the water conservancy industry have been improved. The supervision system and mechanism have been continuously improved，the supervision informatization has been continuously enhanced，and the supervision results have been applied and promoted. According to the requirements of water conservancy supervision work under the new situation，taking the safe operation supervision work of small reservoirs as an example，to explore the problems and countermeasures and suggestions in the existing supervision work，for putting forward for the purpose of improving the supervision ability under the new situation，providing practical experience and theoretical support for improving the safe operation supervision ability of small water conservancy projects.

Keyword：small water conservancy project ;supervision of safety operation ;construction of capacity

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