邮政业规划思路与目标引领作用分析及经验启示

宫照龙

（安徽省邮政业安全中心，安徽 合肥 230088）

以规划引领经济社会发展,是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现①参见《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》。。政企分开以来，邮政业市场化进程加快，行业发生巨变，行业规划发挥了重要的引领作用。分析历次行业规划思路演进与内容特点，对于坚持“政府编规划”，形成科学的邮政业发展目标体系，更好发挥规划导向作用，促进新时代邮政业高质量发展具有重要意义。

一、邮政业“十一五”规划，政企分开之初以规划引领行业发展的有益尝试

2005 年，国务院实行以政企分开为核心的邮政体制改革，指出“邮政是重要的社会公用事业，邮政网络是重要的通信基础设施”。2007年发布的《邮政业发展“十一五”规划》是邮政体制改革以来首个邮政业发展规划。当时国内快递服务需求尚未充分激发，民营快递仍很弱小，社会影响力有限，在邮政业“总盘子”中，邮政仍占“大头”，社会公众对行业的认知仍是传统的邮政服务。全国首次快递业统计调查显示，2006 年全国快递业务量约10.6 亿件，快递业务收入299.7亿元，从业人员22.7万人。

国家对邮政服务的定位和快递市场尚在发展初期的现状一定程度上影响了行业规划的编制思路、目标设定和任务安排。《邮政业发展“十一五”规划》内容重心是邮政普遍服务，快递服务篇幅很少，邮政企业色彩浓厚。该规划设定“邮政业务收入”“快递业务收入”绝对值及增长率，却对更能体现行业满足用户寄递需求、支撑社会物流活动功能作用的邮政、快递业务量及增速等指标只字不提，“重收轻量”倾向明显，表明此时的国家邮政局对自身职责定位把握还不够准确，以政府思维实施行业监管的思路不甚清晰。发展路径和措施方面，虽有“提高对电子商务的承载能力”等提法，但鲜有寄递与电子商务协同发展内容，说明规划对两业协同、电商包裹大爆发时代即将来临的预判不够。

但客观上来说，该规划是政企分开后国家邮政局立足行业监管部门角色，首次探索行业发展方向，体现出一定的前瞻性思考，部分目标任务也有较强的引领性和可实现性。如规划将“推进邮政法律体系建设”作为首位任务，抓住了关键要害，体现了行业共识。“十一五”后期，中国快递市场加快成长，民营快递企业逐步在国内异地和同城寄递市场占据优势。2010 年，全国快递业务量23.4 亿件，业务收入占全行业收入比重上升到45%。市场环境变化和行业监管需要都在呼唤一部“管用”的行业新法。2009 年10月1日，修订后的《中华人民共和国邮政法》施行。该法是一部具有中国特色的现代邮政法，确立了快递业务经营许可制度，民营快递获得合法地位，形成了邮政企业、快递企业等市场主体依法经营、政府依法监管的新体制。其后10 年，《快递暂行条例》等法规陆续出台，中国邮政业法规体系基本建立。又如，规划将“强化网络基础建设”和“确保邮政普遍服务”作为行业“十一五”期间重要任务，提出实施西部和农村地区邮政基础设施建设工程，符合当时行业实际和社会期待。随后中国以中央政府投资为主，实施“西部和农村地区乡镇邮政局所补建工程”，到2015 年全国8 440 个空白乡镇补建邮政网点全部运营，实现“乡乡设所”。

总之，《邮政业“十一五”规划》虽存在一些不足，但毕竟是邮政业规划工作迈出的第一步，是邮政管理部门以规划引领行业发展的有益尝试，对行业改革发展起到了一定的推动作用。

二、邮政业“十二五”规划，《邮政法》修订后首次法定行业规划编制活动

修订后的《邮政法》规定地方政府应当将邮政设施的布局和建设纳入城乡规划，各省级邮政条例均设置规划与建设章节，为邮政业规划编制工作提供了法律依据。2009 年，中国实行交通运输“大部制”改革，国家邮政局职责第一项为“拟订邮政行业的发展战略、规划、政策和标准”[1]，成为邮政管理部门拟订行业规划的直接依据。自“十二五”起，邮政管理部门开始站在政府角度编制行业规划，规划目标任务更为符合行业发展现状、更能反映社会需求变化，对行业发展趋势的预测也更为科学。

（一）“123”发展思路的确立表明邮政管理部门对行业运行特性和发展趋势的认识更加清晰

既要保障邮政公共服务有效供给，又要发挥市场作用，发展快递业务，这是邮政业突出特性。《邮政业发展“十二五”规划》明确邮政业“123”发展思路，对邮政和快递两大业务板块提出不同目标要求：1条主线——以转变邮政业发展方式为主线。2个体系——构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系，增强政府保障公共服务的能力；构建便捷高效、竞争有序、技术先进、服务优质的快递服务体系，打造快递产业竞争新优势。3个目标——实现加快发展步伐、提高服务水平、增强竞争能力三大目标。通过深化改革，推进体制机制创新，推动行业从传统服务领域向与电子商务和制造业等相关产业融合发展转变，促进行业转型升级。这些提法今天看来也不过时，仍有较强的指导意义。推动邮政公共服务均等化和促进快递健康发展也始终是邮政管理部门重要职责和工作着力点。

（二）增加业务量指标表明邮政管理部门对行业服务经济社会发展基础性作用的认识不断深化

业务量能够反映邮政业服务生产消费、促进商品流通的规模。规划首次设置“普遍服务业务量”“快递业务量”指标，意味着邮政管理部门逐渐突破企业思维，“重收轻量”观念有所改变，此举也有利于引导更多社会资源投入快递领域。遗憾的是，对这两项指标增速缺乏预见性，显得不够科学严谨。“普遍服务业务量”年均增长2%，与规划关于“世界邮政业长期赖以生存的信件业务不断萎缩”的判断自相矛盾。2013—2015 年，中国函件、包裹、汇兑等邮政普遍服务业务均呈两位数下滑态势。而“快递业务量”年均增速设定为21%则极为保守。“十二五”期间，全国快递业务量年均增速高达54.6%，2015 年首次突破200 亿件，达206.7亿件。相应地，快递业务收入占全行业收入比重逐年上升，2015 年为68.6%，较2010 年增长23.6 个百分点。

（三）快递内容大幅增加反映了邮政管理部门顺应时代需求促进快递服务发展的坚定决心

当时各国邮政业普遍由以信件增长为主转向以包裹、快递增长为主。规划顺应发展趋势，以促进快递转型升级为主线，对快递服务能力、服务水平、服务质量提出新要求，配套自主航空运输网络建设、快递物流园区建设、产业联动发展等工程，其中“融入产业链、供应链与服务链，加快向综合型快递物流运营商转型”“引导企业转变竞争方式，由偏重价格竞争向服务品质竞争转变”等内容为2015 年印发的《国务院关于促进快递业发展的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）所吸收。“十二五”期间，中国电商快递协同发展，共筑线上消费盛景，成为邮政业发展最大市场推力。主要快递企业与大型电商平台深度合作，参与“双11”等电商集中促销活动，带动中国快递业务量于2014 年跃居世界第一。“价格战”是快递企业参与市场竞争主要手段，但仍可维持一定单价利润。这一时期，主要民营快递企业完成初始资本积累，尝试购地自建处理中心，谋求长远发展。长三角等地诞生了最初一批快递园区，中西部地区其后跟进。作为支撑行业发展的枢纽设施，快递园区（大型快件处理中心）的出现标志着中国快递转型发展水平显著提升。

三、邮政业“十三五”规划，规划引领与小康社会相适应的现代邮政业建设

“十二五”期间，邮政企业基本完成公司制改革，普遍服务和速递物流主业改革发展稳步推进，邮政设施建设成效显著，建制村直接通邮率超过90%，为中国加快邮政公共服务均等化和便利化创造了条件。另外，快递企业全面“拥抱”电商，产业协同发展成效显著，城乡快递网络加快建设，快递逐渐成为社会生产和居民生活离不开的现代服务业。2015 年10月，国务院印发《若干意见》，这是中国首个快递业发展政策文件。该意见以促进行业转型升级和提质增效为主题，提出培育壮大快递企业、推进“互联网+快递”、构建完善服务网络、衔接综合交通体系、加强行业安全监管等五大任务，到2020 年基本建成普惠城乡、技术先进、服务优质、安全高效、绿色节能的快递服务体系。2018 年初，国务院办公厅出台《关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》，首次提出“明确智能快件箱、快递末端综合服务场所的公共属性”。可以说，“十三五”时期，促进快递发展已成社会共识，发展环境进一步优化。2016 年以后，国内一线民营快递企业迎来上市潮，快递业进入社会需求和资本推动双重发力的“黄金发展期”。

行业改革发展态势和产业协同不断深入，必然要求在更高起点、更宽视野和更高要求上编制邮政业“十三五”规划。2016 年12月，国家邮政局、发展改革委、交通运输部联合印发《邮政业发展“十三五”规划》。该规划层级有所提升，在目标任务及配套工程等方面与时俱进，积极回应行业发展内在要求和社会需要，成为一部较高质量的行业规划文本。

（一）规划顺应邮政业定位发生深刻变化新形势，目标任务设定科学性可行性明显提升

《若干意见》对快递业冀望甚高，将其定位为“推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业”。对此，规划对“十二五”时期行业“123”发展思路加以“升级”，内涵更为丰富：以推动行业改革和创新发展为主线，坚持需求引领和供给创新，满足生产生活对多元寄递服务的需求；实现两个转变，即由主要依靠电商的被动型发展向拓展服务领域的主动型发展转变，由偏重要素投入的规模速度型发展向更加注重科技和管理创新的质量效益型转变；打造邮政业在推动流通方式转型、促进社会消费升级、引领物流发展3 个方面的优势。这些都与国家推进消费促进、供给侧结构性改革等战略相适应，反映了新形势下全行业拓展业务领域、加快转型发展的共同愿景。

不过，该规划从发展思路到目标设定仍有值得商榷之处。一方面，产业分工合作是现代经济体系基本形态。快递链接生产端与消费端，是上下游产业合作重要一环，本身无所谓主动被动与否。快递向先进制造业、现代农业等领域拓展是个渐进的过程，电商发货需求今后相当长的时期仍将是快递维持规模与增速的主动力。另一方面，规划提出行业要在发展规模、创新能力、服务能力等方面的14 项发展指标，相较于前两轮规划，目标任务更为全面系统、符合实际，但仍未正视邮政普遍服务全面萎缩现实，预测“十三五”邮政普遍服务业务量维持1.2%的增长，实际“十三五”邮政普遍服务各项业务下滑势头更快。

（二）规划适时提出邮政公共服务均等化和快递服务普惠化，既是必行目标也是可行之举

规划紧扣建成与小康社会相适应的现代邮政业主题，一方面，对邮政服务的要求由“十二五”时期的“增强邮政公共服务保障能力”调整为“保障邮政基本公共服务均等化和便利化”，同时更加突出邮政设施网络基础性地位，强调网络共享与功能集成，实施“邮政普遍服务均等化水平提升”“农村电商邮政寄递网”两大工程，努力建成邮政综合服务平台。2016 年12月，《邮政普遍服务》行业标准修订，邮政普包提速，由用户自取改为按址投递。到2019 年，全国基本实现建制村全部直接通邮，农村地区5 公斤以下邮政包裹实现到村投递，邮政成为农村电商重要渠道，群众用邮更为便利。另一方面，根据快递业新定位，更加注重网络基础、服务创新和提质增效。“十三五”时期，中国城乡快递网络畅达性、便捷性显著提升。城市社区快递网点以及基于自取的快递驿站、智能快递柜等收投设施大量涌现，末端服务能力不断提升。“快递下乡”加快推进，2020 年全国乡镇快递网点覆盖率为98%。快递服务时限明显缩短。快递平均单价大幅下降，由2015年的13.4元/件降至2020 年的10.6元/件，使上游电商和个人用户广泛受益。快递成为微利行业，基本实现普惠化。

（三）规划遵循市场规律激发内生动力优化快递发展环境，导向和引领作用得以显现

规划承袭《若干意见》，在发展思路、目标任务及支撑工程、政策措施等方面给快递业发展提供指导。“十三五”时期，“放管服”改革不断深化，社会资本加快进入快递领域。2018 年5月1日起施行的《快递暂行条例》，固化诸多改革措施，有力保障快递业持续健康发展。长期以来制约民营快递发展的“用地难”“通行难”“投递难”等问题有效解决。快递业几乎“一年一个样”。一是科技应用水平大幅提升。大型分拣中心及全自动分拣设备大量投用，行业生产组织信息化自动化水平显著提高。二是服务功能更加多样。时限产品和电商包裹各得其所，满足各类用户个性化需求。三是产业深度协同发展。电商、快递及关联产业资源整合、集成共享，仓配一体化、末端共配、第三方代收等新模式加快发展，行业运行效率显著提升。四是加快实现快递“无处不在”。快递成为网购商品配送主渠道，2020 年支撑网络零售额达10万亿元，中国人均快递和包裹量达80 件。服务领域不断拓宽，加速进入现代农业、制造业等生产端，“十二五”以来关于快递企业“向综合性快递物流运营商”转型的设想成效初显。五是快递品牌化建设成果丰硕。顺丰、“通达系”成为大众品牌，显示出本规划将行业“十二五”规划提出的“提升服务品质，打造服务品牌”升级为“实施品牌化和差异化发展战略”的前瞻引领作用。

四、邮政业“十四五”规划，高质量发展主题下行业共同愿景和行动指南

近年来，国际环境趋于复杂，国内经济持续下行，新冠疫情对经济社会运行和人们行为习惯影响深远。中国适时调整发展理念和思路，提出新发展理念，实施乡村振兴、扩大内需、促进销费、国际国内“双循环”、产业链供应链稳定等战略，更加重视规划统筹全局和战略导向作用。2018 年11月，中共中央、国务院出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，标志着中国规划体系走向成熟。在此背景下，编制行业规划，须全面贯彻新发展理念，科学准确设定目标任务，更加突出行业在服务生产、促进消费、畅通循环方面的作用，引导更多社会资源、争取更优政策支持行业高质量发展，推动行业转型升级、提质增效，助力国家战略实施和民生改善。

必须承认，“十二五”以来邮政业发展虽然光彩夺目，但仍未实现供给和需求完全有效匹配，存在结构性矛盾，行业“内卷”加剧。全国快递平均单价2021年首次降至10 元以下，部分企业生存困难，广大从业人员获得感幸福感不高，所谓“从价格竞争向服务竞争转变”[2]的目标未能实现。总体上看，邮政业发展水平离高质量还有不小差距。因此，高质量必将也必须是“十四五”期间邮政业发展主题。2021年12月，国家邮政局、发展改革委和交通运输部印发《“十四五”邮政业发展规划》，为行业“十四五”及至2035年擘画发展蓝图，提供行动指南，试图系统性探索新时代邮政业高质量发展路径和目标体系。

（一）规划首次清晰定位“邮政事业”和“邮政产业”，表明邮政管理部门对行业运行特性认识深化和科学把握

邮政作为社会公用事业，“需要靠竞争而不是垄断才能得以发展，已成为各国邮政改革发展的共识”[3]。党的十九大后，国家对邮政“通政通民通商”价值作用和政治属性重新审视，认为“邮政体系是国家重要的战略性基础设施和社会组织系统”。“突出‘邮政’中‘政’的要求，更好地履行邮政普遍服务义务”“与时俱进调整服务内涵和标准”[4]，成为当前邮政普遍服务重点改革领域。《“十四五”邮政业发展规划》相应提出“调整优化邮政普遍服务范围”，加强普遍服务保障，实现普遍服务业务与竞争性业务分业经营，提升邮政服务水平，形成“邮政事业”初步概念，为后续涉邮立法、体制机制改革发出先声。“邮政产业”是指在快递等竞争性业务领域，坚持市场主导，促进市场主体成长、提升服务质效、推进产业融合，将快递业打造为现代流通体系的基础依托和畅通国内国际循环的重要支撑。“邮政产业”的提法是行业壮大自我、主动作为的雄心展示，但还需更权威、更广泛的社会认同。

“邮政事业”和“邮政产业”二者密不可分。邮政服务始终是行业“底色”，是满足用户基本用邮需求和行业高质量发展的根基。快递服务是“亮色”，是邮政业参与社会经济运行的主体，满足产业转型、消费升级背景下社会多样化的寄递需求。

（二）规划锚定六大发展维度，调整优化发展目标，更加聚焦核心价值，形成新的行业发展指标体系

规模实力方面，保留前几轮行业规划提出的“邮政业业务收入”“快递业务收入”2 项指标，不再保留让外界“看不懂”的“邮政业业务总量”指标。同时，信函等传统邮政业务虽逐年萎缩，但近年来邮政电商包裹业务发展迅猛，整体上邮件仍保有相当规模，《“十四五”邮政业发展规划》对“快递业务量”指标予以优化，改为“邮件快件业务量”，更能全面反映行业承载物流规模，成为1项全新指标。这里必须指出，快递为市场化业务，传统邮政业务则是由国家保障的重要公共服务，在供给主体、服务属性、服务对象、定价机制等方面截然不同的情况下，将二者业务量合并为1项指标其实非常勉强、并不“兼容”。协调发展方面，统筹区域、城乡和国际发展，设置“西部地区建制村邮件周投递3次及以上比例”“建制村快递服务通达率”“国际快递网络覆盖国家和地区数”3个量化指标，都是“干货”。服务水平方面，提出“快递服务总体满意度”“直辖市、省会城市间邮件全程时限”“重点地区快递服务72 小时准时率”3 项指标，既体现用户一般性服务质量要求，又重视消费体验。创新、绿色、安全发展方面，分别创设头部企业“CR8 研发经费投入增长”“可循环快递包装保有量”“邮件快件生产安全事故发生率”指标。上述12 项指标近半为首创，其科学性可行性有待实践检验，但充分说明邮政管理部门基本摆脱企业思维，贯彻新发展理念，统筹各方关系，聚焦关键领域，以期实现行业长效治理。

遗憾的是，寄递服务质量指标有所弱化。延误、丢失短少、损毁等“老三样”问题及投递环节服务质量始终是用户关切的焦点。规划不再设定以上服务质量指标，也不利于全社会就加强寄递服务质量监管形成共识。

（三）规划以打造国内国际寄递物流体系为重点，推进“两进一出”工程建设，全面衔接综合立体交通体系，彰显新时代邮政业发展新要求新内涵

寄递网络是综合立体交通网重要组成部分。《“十四五”邮政业发展规划》将完善寄递网络着力点放在紧密衔接综合交通运输体系上，引导更多社会资源投入行业基础设施等重大工程建设。枢纽布局建设方面，推出“邮政快递枢纽能力提升工程”，依托国家综合立体交通网布局，打造全球性、全国性枢纽集群。推进国际邮件快件、跨境电商综合处理场所建设改造。干线运输提效方面，构建邮政快递干线运输网络，推进航空、铁路寄递网络建设，发展多式联运、增进信息互通。农村快递网络建设方面，实施“快递进村”工程，加强农村网络设施资源共享，加快完善农村寄递物流体系。2021年7月，国务院办公厅出台《加快农村寄递物流体系建设的意见》，提出健全县乡村寄递服务体系，补齐农村寄递物流基础设施短板。“整合在村邮政、快递、供销、电商等资源，利用村内现有公共设施，建设村级寄递物流综合服务站”“加快农村邮路汽车化”等，这些提法均写入规划，体现了行业规划与国家政策的衔接和统一。补足服务短板方面，实施“冷链快递”工程，加强冷链快递设施建设，提升生鲜产品、生物医药等领域服务能力。实施“快递进厂”工程，聚焦汽车、服装、消费品、电子信息、生物医药五大领域，促进与制造业深度融合，加快嵌入产业链供应链。针对国际寄递业务不足这一行业突出弱项，实施“快递出海”工程，建设进出境邮件快件处理中心等跨境基础设施，搭建国际快件通道，鼓励建设海外仓，与跨境电商、制造业协同出海。特别是明确“十四五”期间中国国际快递网络覆盖国家数仅新增15 个以上，非常务实，有利于引导企业稳扎稳打，切实提升跨境运力和供应链一体化服务能力和水平。

五、经验与启示

15年间，中国邮政业实现“乡乡设所、村村通邮”，快递业务量则突破千亿件，成长为重要的现代服务业，为迈向更高发展水平打下坚实基础。四轮行业规划均注重寄递网络建设，表明邮政管理部门始终清楚行业核心价值所在，知道“我要干什么”。顺应转型升级要求，立足“建网强基”和“产业协同”两大发展基点，四轮规划推出的重点工程大体呈现“农村邮政设施建设—快递物流园区建设”“邮政在乡—快递下乡”“沉下去（下乡进村）—走出去（快递出海）”的梯次升级态势，体现出邮政管理部门对行业发展阶段性变化的清醒认知和“我要怎么干”的准确把握。

四轮行业规划编制与实践，还可得出以下基本经验：必须坚持市场化改革取向，尊重和保障企业主体地位，才能实现行业内生性发展；必须坚持依法行政，抓好安全与质量主责主业，不断提升治理能力，才能实现“依法治邮”；必须坚持走转型升级之路，不断适应产业变革和需求变化，加强政策引导和项目带动，才能实现行业可持续发展。面对高质量发展新课题，必须把握好3 个方面的关系：一是“变与不变”的关系。无论外部环境如何变化，行业服务民生初心使命不能变。二是“加与减”的关系。从管理职责与内涵的演化可知，邮政管理部门“加”的是安全管理责任和相关便民利企服务事项；“减”的是部门权力，非法定管理事项逐渐“瘦身”，一切非许可的行政审批事项将全部取消。三是“内与外”的关系。“内强筋骨”是发展根基，寄递网络建设与升级改造没有止境。遍及城乡的寄递网络是行业支撑经济社会发展的基础，是行业核心价值。“外优生态”是发展所需，要深刻认识邮政快递作为服务业的内在特性，全面融入上下游产业链，形成产业间全方位的稳定高效协作关系。

站在社会公众角度，他们最关心的是服务质量及邮路安全畅通。应当看到，部分规划目标的实现，还需全行业付出巨大努力。如2020 年全国重点城市快递服务时限为58 小时，离“国内重点城市间实现48 小时送达”的规划目标还有不小距离。邮政企业、快递企业要继续保持对压缩全程作业时限的极致追求，加快科技创新和管理创新，优化作业组织，提升处理效率，特别是缩短本地处理及投递环节所需时间。可以预见，“智慧邮政”建设将提速，“三无”技术（无人机、无人仓、无人车）加快应用，各类“快递+”或“+快递”新型平台和智能终端继续涌现。寄递安全方面，除了寄递物品安全之外，个人信息安全越来越受到关注，隐私面单等保护措施将加快推广。

党的二十大报告要求“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。对邮政管理部门而言，要进一步转变观念，关注业务量增长的同时更加关注行业发展质效提升，统筹发展与安全，推动利益平衡分配，提升行业发展质效；进一步强化目标取向，围绕规划目标任务，致力于重大工程建设和发展环境优化，推动各级出台“过硬”的政策措施，解决制约行业发展的“堵点”“痛点”问题，保障骨干节点运行，畅通末端微循环；进一步增强全局意识，将网络建设和行业发展全面融入高效市场流通体系，支撑产业链供应链稳定高效运行，推动全行业走上高质量发展之路。