新时代中国参与推动港航国际合作回顾与展望

史春林 付媛丽

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

港口和航运作为全球交通运输体系的重要组成部分，是连结世界贸易、发展国家经济、保障民生福祉的重要枢纽和主要途径。2012年党的十八大进入新时代以来，习近平多次提到：“经济强国必定是航运强国”[1]，反复强调要“努力打造世界一流强港”[2]、“支持开展港口、造船、航运合作”[3]，并在党的十九大与二十大报告中都明确表示要“探索建设自由贸易港”、“加快建设海洋强国”[4]、“推动共建‘一带一路’高质量发展”[5]。因此，新时代中国港航国际合作事业取得了显著成效，但同时也面临一定的挑战。对此，本文拟就新时代中国参与推动港航国际合作成效、面临挑战及解决对策进行全面、深入、系统分析，以期为今后有关合作高质量发展提供参考。

一、新时代中国参与推动港航国际合作成效

2021年习近平在第二届全球可持续交通大会上指出，中国已“建成了世界级港口群，航空航海通达全球”[6]；在党的二十大报告中再次指出：“十年来，共建‘一带一路’成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台”[5]。具体来看，新时代中国参与推动港航国际合作的成效主要体现在以下5 个方面。

（一）重视港航合作组织机制构建

一方面，中国主动加入有关港航国际合作组织。为了更加深入了解国际港航运行规则和管理制度，并通过在其中发挥更大作用以有效维护全球港航秩序，中国积极参加国际海事组织（IMO）、国际港口协会（IAPH）、国际航运公会（ICS）等主要国际港航机构的相关活动。2021年12月国际海事组织第32届大会举行新一届理事会选举，中国再次当选A类理事国，这是自1989 年起连续17次当选A类理事国，彰显了中国在国际海运界的地位和影响力，也体现了国际海运界希望中国在全球海运治理中发挥更加积极作用的认同和期待[7]。由此可见，中国不仅参与港航国际合作的广度与深度有了大幅提升，而且在有关港航规则标准制定方面的话语权与贡献率也明显提高。

另一方面，中国积极搭建有关港航国际合作平台。新时代中国还通过组织有关论坛、举办研讨会、开展洽谈活动等方式畅通合作渠道。如2019 年中国海洋经济博览会在深圳召开，吸引国内外450 余家企业和机构参展，重点围绕现代化港口建设等领域，推进中外企业洽谈与合作[8]。2021年首届北外滩国际航运论坛在上海召开，习近平在贺信中提到：“航运业为全球抗击疫情、促进贸易复苏、保持产业链供应链稳定发挥了积极作用”[9]。2022 年第二届北外滩国际航运论坛也取得丰硕成果，如中国船级社发布的《智能船舶发展展望2022》有助于加速全球航运智能、绿色、安全与可持续发展；同时上海港与鹿特丹港、安特卫普—布鲁日港深化了友好港合作，这些既有利于“一带一路”倡议实施与推广，又有益于有关合作在更高水平与更广领域协同发展。

（二）对接有关国家港航发展战略

近年来沿海国家大多制定了港航发展战略，如2017年以来西班牙相继提出了“地中海走廊”和《2018-2022西班牙亚洲战略展望》规划，强调要通过完善港航基础设施、全面提高与国际接轨的能力，但由于受欧债危机的影响及其基建水平的限制，西班牙亟需寻找合作伙伴来实现这一目标。而此时恰逢“一带一路”倡议实施与推广，鼓励开展港航国际合作，对此习近平提出：“要加强‘一带一路’倡议同西班牙亚洲战略、地中海走廊建设等对接，促进经贸往来，拓展港口、航运等领域合作”[10]。为此中国与西班牙签署了一系列合作谅解备忘录，并在一些国际与地区问题上保持良好沟通协调，双方政治互信日益增强。

（三）加强港航基础设施建设合作

党的二十大报告指出，新时代“港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”[5]。一方面对中国而言，一是现已发展成为全球港航连接度最高的国家之一，航运服务网络联通200 多个国家和地区的主要港口，船队、港口规模位居世界前列；二是港航国际竞争力显著增强，尤其是全球航运资源配置能力大幅提升；三是有关港航科技创新达到世界先进水平，如北斗系统已正式纳入全球无线电导航系统，成为继美国GPS 和俄罗斯GLONASS系统后第三个被国际海事组织认可的海上卫星导航系统[11]；四是港航绿色转型发展、安全监管能力等持续提升。另一方面对合作国家而言，有些国家港口基础设施落后，缺乏改造资金，导致港口经济功能无法充分发挥。对此，中国积极参与有关国家港口投资、建设及运营，如2014 年2月习近平与巴基斯坦总统达成共识，将瓜达尔港列为促进中巴“一带一路”合作的旗舰项目。在双方共同努力下，该港目前生产作业能力逐步恢复正常。2014 年11月习近平在会见希腊总统时提到，要“共同搞好中方参与经营希腊比雷埃夫斯港口项目”[12]。经过双方不懈努力，该港现已成为地中海地区最大的港口和全球发展最快的集装箱码头之一[13]。而且这种开放是双向、互动的，中国还积极引进国外大型港航跨国企业参与国内港口建设，如2022年11月中国外交部发言人提到，全球著名的航运集团——丹麦马士基近年来在大连、天津、青岛、上海、深圳等地都投资了码头，2012年还曾获得宁波港43 亿元项目25%的股份。

（四）开展搜救合作保障港航安全

在新时代，习近平在多个国际场合表示要加强海上搜救合作，如2021年就强调中国愿同东盟各国深化“海上联合搜救合作”[14]。因此，中国与有关国家海上搜救合作成效显著，对保障涉海人员生命与财产安全、保护海上环境发挥了重要作用。一是签署合作协议，如2015年在习近平与印尼总统的见证下，两国就海上搜救问题签署了合作文件。2018 年中日正式签署了海上搜救合作协定。二是组织联合演习，如2016 年中国与东盟有关国家在广东海事局举行了海上联合搜救沙盘推演，2017年在广东湛江海域开展了海上联合搜救实船演练。这些活动在一定程度上增强了中外海上搜救机构之间的理解和互信，提高了有关合作的协调意识、协作能力以及搜救人员的专业素质和水平。三是开展应急合作，如2014年3月马航MH370失联后，习近平立即指示有关部门做好搜寻协助工作，并派特使前往马来西亚处理相关事宜。2014 年4月韩国“岁月”号客轮沉没后，习近平向韩国总统表达了慰问，同时中国政府向韩国提供了有关搜救装备。2018 年1月6日，巴拿马籍油船“桑吉”轮与中国香港籍散货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160 海里处发生碰撞，导致“桑吉”轮爆炸起火，并在1月14日沉没，32 名外籍船员全部遇难，“长峰水晶”轮严重受损。对此，中国迅速启动应急预案并派出强大搜救力量，全力以赴组织搜救，同时协调日本、韩国、伊朗的搜救力量参与行动[15]，因而得到了有关国家及国际海事组织的感谢和赞扬。2018 年7月泰国游船在普吉岛附近倾覆后，习近平指示中国有关部门增派搜救力量前往协助。

（五）提供港航国际合作公共产品

中国高度重视港航服务产品的公益属性，为国际社会提供力所能及的有关公共产品与服务。一是牵头成立以亚洲基础设施投资银行、海上丝绸之路开发基金为代表的系列融资平台，为港航国际合作项目提供资金支持；二是自觉履行大国担当，通过设置“海洋奖学金”等方式，欢迎海外学子尤其是广大发展中国家相关人员来华学习港航管理方法与先进技术；三是在疫情期间，中国港口始终保持正常开放，全力支持国际产业链和供应链有序运转；四是编制并发布相关报告和规划，如中国海事局向国际海事组织和国际航运界函告《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南》（V1.0～V8.0），为统筹港航疫情防控、保障港航正常生产秩序发挥了重要指导作用。

二、当前中国参与推动港航国际合作面临的挑战

党的二十大报告指出：“当前，世界疫情影响深远，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入动荡变革期”，同时“和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战”[5]。具体来看，中国参与推动港航国际合作主要面临以下问题。

（一）港航国际合作机制有待完善

中国与有关国家港航合作机制建设仍处于探索阶段，存在以下问题：一是中国与有关国家港航合作多为临时性应急机制，治理效能较为低下；二是中国与有关国家签署的港航合作备忘录，如2015年11月中国与马来西亚签订的《建立港口联盟关系的谅解备忘录》、2016 年12月签订的《中国—中东欧国家海运合作秘书处谅解备忘录》等属于软法，约束力不足；三是中国与有关国家组织的港航合作论坛存在数量少、召开频率低、机制化程度低等问题，部分成果仅停留在学术研讨、信息交流等层面，同时这些论坛大多为非官方合作平台，因此有关共识和理念很难落到实处。如2021年全球航运监管峰会讨论了疫情爆发以来航运供应链出现中断的原因、目前面临的瓶颈、已经采取的行动及亟需改进的对策，但并未形成机制性的文件。

（二）港航国际合作项目实施资金不足

港航国际合作项目需要雄厚的资金支持，但目前却面临资金匮乏的困扰。一是近年来全球经济连续遭受2013年欧债危机、2020 年新冠疫情重创，目前正处于疲软下行的态势，许多沿海国家财力紧缩；二是港航国际合作项目属于高投入、低回报工程，大多数港航企业无力承担动辄数千万甚至数亿美元的跨境合作项目；三是港航国际合作项目由于风险高而不被金融与保险业所看好，因此通过融资支持有关项目实施存在一定困难。

（三）港航国际合作面临诸多安全威胁

受制于多方因素影响，目前中国参与推动港航国际合作面临以下两方面安全威胁。一方面来自传统安全威胁。有关国家政治冲突不断、军事政变频发、社会动荡不安，这已影响到中外港航合作项目的有序实施。如2017年斯里兰卡政府与中国招商局集团签订协议，同意将汉班托塔港租借给中国，但之后却遭到该国其他政治势力的反对[16]。另一方面来自非传统安全威胁。一是近年来海上极端天气频发，加大了港航安全风险；二是海平面上升对那些海拔较低的沿海国家的港航基础设施造成损害，如2015 年飓风“帕姆”重创瓦努阿图，首都维拉港90%的基础设施遭受破坏，严重影响有关港航生产与合作；三是马六甲海峡、亚丁湾索马里海域等地海盗、海上恐怖主义袭船事件时有发生，威胁航运安全。

（四）港航国际合作受到信任危机干扰

中国在参与港航国际合作的过程中，某些利益分歧和认知差异会给双方带来信任问题，阻碍有关港航合作深入展开。一是中国在一些国家投资建设的部分港口出现质量瑕疵及后期保养维护欠佳等问题，引发当地不满；二是由于部分国家民众工作能力与效率相对低下，中国在当地从事港口建设时雇佣当地劳工比例较低，与当地政府期待存在一定差距，从而对中方产生不信任感；三是中国与一些国家如南太平洋岛国民间交往相对较少，有关民众的“中国印象”尚处于构建之中，而他们所能接触的有关中国报道大多体现西方主流媒体的立场，其中以负面居多，导致中国在参与推动港航国际合作时话语权旁落；四是来自美国、日本、印度、澳大利亚以及欧洲有关国家的部分媒体对中国开展港口国际合作进行“污名化”臆断与误读，其中以“珍珠链”为代表的“军事基地论”、以“债务陷阱”为典型的“债务帝国主义论”和以“单方面攫取资源”为说辞的“新殖民主义论”是三种主要表现形式，对中国在更大范围、更广领域参与推动港航国际合作会产生负面影响[17]。

（五）港航国际合作受到其他因素影响

除上述因素外，中国参与港航国际合作还受到其他有关因素的影响。一是疫情影响。2020 年以来新冠疫情在全球持续蔓延，由此产生的如运输物资携带病毒扩大传播范围，船员换班受阻造成劳动力短缺、港口拥堵与管控，全球供应链危机抬高航运价格等情况都在一定程度上影响了港航国际合作。二是能源危机影响。全球地缘冲突如非洲几内亚政变、欧洲俄乌冲突、亚洲哈萨克斯坦骚乱等造成国际能源价格高涨，大幅增加了航运合作成本。三是大国关系影响。如美国在南太平洋地区享有较大的影响力，因此对近年来中国参与该地区港口建设十分警惕。举例来看，2018 年中国援建瓦努阿图卢干维尔码头项目就被美国看成是中国为了在该地建立军事基地，从而影响有关南太平洋岛国与中国开展港航合作的积极性以及已有合作项目的深入推进。

三、中国全面参与推动港航国际合作高质量发展对策

党的二十大报告强调：“要加快建设交通强国、海洋强国”[5]。如今世界正处在百年变局与世纪疫情叠加的特殊时期，中国作为港航大国，应按照海洋命运共同体的理念，“坚持高水平对外开放”[5]，自觉履行全球港航治理的使命与担当，在全面提高自身参与港航国际合作能力的基础上，与有关国家一道推动港航国际合作事业高质量发展。

（一）扩大港航合作资金来源

充足且稳定的资金来源是确保港航国际合作项目顺利实施的根本保障。为此，中国应做到以下几点：一是与合作国家向国际组织如世界银行等寻求资金支持；二是加大港航合作投资力度，尤其应提高远洋运输船舶更新改造、科技研发创新、清洁能源应用等补贴金额，有助于消除合作安全隐患、提高运输效率、保护海洋环境；三是拓宽融资渠道，除了要完善亚洲基础设施投资银行、国家开发银行、丝路基金的港航合作债券、股权等融资方式外，引导商业性投资基金、社会资金、港航企业、金融与保险机构等创新融资模式，多措并举夯实港航国际合作物质保障。

（二）完善港航合作法律机制

为了更加规范、有序、深入地参与港航国际合作，中国应加快完善有关法律机制。一是重视有关国际组织如国际海事组织在港航领域所享有的提出议题、制定公约等功能和职权，同时充分利用自身作为有关国际组织成员的角色和身份，全面增强约文起草能力，推动建立统一规范、公正合理的港航国际合作制度与法规；二是在国际社会尝试牵头成立全球性港航合作治理机构，提升中国制度性话语权；三是与那些已签署合作协议的国家强化有关机制的规范性、有效性，并与那些未签署合作机制的国家，可先尝试从民间港航合作起步，循序渐进，通过达成合作共识、签署合作协议等方式建立长期稳定的港航国际合作关系；四是加强多边合作，加快形成支持港航国际合作的全方位、多层次、宽领域的长效保障机制，来维护中国远洋港航企业在海外的合法权益。

（三）增加港航合作力量供给

力量不足是目前中国参与港航国际合作面临的挑战之一，对此中国应呼吁并号召多元主体参与有关合作。一是中国参与推动港航国际合作的目的是为了实现经济互利共赢，而非“零和博弈”。因此，中国应以市场化的方式与有关国家构建新型港航国际合作伙伴关系以及更加稳健和多元的包含港航产业链、物流链、供应链在内的综合服务网络，通过形成利益共同体、实现包容性共生共存的局面。二是中国应立足自身发展战略，通过加大推广“一带一路”倡议力度以及“巩固香港国际航运中心地位”[18]、“加快建设海南自由贸易港”、“推进粤港澳大湾区建设”[5]等加快与有关国家战略对接。三是中国与有关国家应在港航科技、教育等方面加强合作，促进人才联合培养，并启动有关港航智库海外布局、增设驻外港航服务机构，为港航国际合作提供有关保障。

（四）维护港航合作安全秩序

习近平在2014 年出访澳大利亚时强调：“海上通道是中国对外贸易和进口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。中国政府愿同相关国家加强沟通和合作，共同维护海上航行自由和通道安全”[19]。而且习近平在与有关国家领导人会谈时还多次提到要合作打击海盗与海上恐怖主义。党的二十大报告更是明确强调要“加强海外安全保障能力建设”[5]。就港航国际合作来说，应做到以下几点：一是中国与有关国家的港航主管部门应加强沟通协调，全面提升包括航运安全、海事检查、海上搜救等在内的港航安全管理和服务能力。特别是要全面加强海上执法、安保护航、联防联控等综合保障能力，防范和打击海盗和海上恐怖主义等跨国犯罪活动。二是中国与有关国家应尽快合作建立涵盖监测监控、预警防备、机理研究、数据模拟等功能于一体的综合性港航安全信息平台。三是中国与有关国家要“积极应对和化解各国为抗击疫情采取的各项限制性措施对货物航运带来的影响”[2]，同时中国在力所能及范围内向广大发展中国家援助防疫物资，并在此基础上呼吁全球团结抗疫，努力保障港航人员基本权益，助力全球形成免疫屏障、增强航运韧性。四是中国与有关国家应根据航运市场供需变化，提供有关期货交易等产品，通过充分发挥有关金融避险工具的安全服务功能，稳定港航国际合作秩序，避免航运价格起伏波动过大问题的出现。

（五）打造港航合作成功范本

中国参与推动港航国际合作高质量发展涵盖多层级主体，因此应重视并依次在各个层级打造合作典范。一是打造港航国际合作支点国家。中国应与那些基础设施完善、地缘价值突出、国家政局稳定、高层互动频繁且互为战略伙伴的沿海国家加强港航合作，以实际合作成效消减其他国家对与中国开展港航合作的疑虑。二是建立港航国际合作示范省份。目前中国应重点“巩固东部沿海地区开放先导地位”[5]，可借助福建、广东、海南等有关省份的地理区位优势、华侨资源及丰富港航经验，制定支持政策，鼓励这些省份积极参与港航国际合作，通过示范带头作用，带动国内其他省份踊跃加入有关港航国际合作与投资建设。三是培育港航国际合作龙头企业。如中国远洋海运集团有限公司自2016 年合并成立至今与多国开展了卓有成效的港航合作，在国内外获得广泛好评。因此，中国应以此为典型进行宣传，并引导其他相关港航企业强化社会责任、自觉遵守有关国际公约、积极履行海洋生态环保职责，确保有关合作项目符合合作对象国家多样化的经济与民生需求。

总之，新时代中国参与推动港航国际合作取得了显著成效。在此基础上，中国应积极应对有关挑战，在全面提高自身综合配套能力的基础上，自觉履行大国担当，继续与有关国家按照公正、平等、共商、共建、共享的原则，在各个层面建立并深化互利友好的港航合作关系，为中国式现代化建设以及国际供应链体系健康运行与全球经贸发展做出更大贡献！