关于新形势下县级图书馆总分馆建设与管理的思考

王林

摘 要：2035年我国要建成文化强国离不开公共图书馆事业的发展，但目前县级总分馆建设处于试点推进阶段，总分馆体系尚未完全发挥其服务均等化的作用。在此背景下，本文从县级总分馆建设和管理的角度出发，分析县级总分馆建设的模式、基本条件及保障体系，提出总体管理、人员管理、资源管理及服务管理的策略方法。

关键词：县级图书馆;总分馆体系;总分馆建设;管理

2021年是“十四五”规划的开局之年，在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，到2035年要建成文化强国，习近平总书记也曾在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上强调“没有社会主义文化繁荣发展，就没有社会主义现代化”。可见，文化已成为我国战略部署目标。为建立完善的公共文化服务体系、保障公民基本文化权益，实现均等化的服务标准，公共图书馆作为公共文化服务体系中的重要组成部分，务必要全面建立起覆盖全区域的文化服务。我国公共图书馆从过去仅10多所增长至2019年的3196家，虽然基本实现了每个县级行政区及以上都至少有一所公共图书馆，但仍存在众多问题，包括服务不均衡、偏远地区的农民或小孩儿无法享受图书馆服务，以及人均藏书量仅0.79册，远低于国际图联要求的1.5～2.5册，甚至部分农村图书馆尽管已建设但基本处于瘫痪状态等。

在我国现阶段，解决这些问题的一个较好方法是建立以县级图书馆为中心，因地制宜地以乡、镇、村为级别不断扩建分馆，是图书馆资源共享和服务延伸的重要途径。总分馆制的实施和践行在国外已经形成较为成熟的体系，也得到了广泛应用，但国内总分馆制的建设和实施目前仍处在起步阶段。2016年，文化部等部门联合印发的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》掀起了关于建设县级总分馆的热潮，不同地区逐渐取得了相对不错的成绩，在一定程度上解决了基层图书馆服务效能不足的问题，但因经济发展不平衡问题，县级图书馆总分馆的建设和管理参差不齐，部分地区甚至尚未发展分馆。为此，基于工作实践，本文探讨在新形势下的县级图书馆总分馆的建设和管理的相关内容，以期充实及完善县级公共图书馆总分馆体系的相关理论。

一、县级总分馆体系建设

1.县级总分馆建设模式

我国公共图书馆总分馆制的建设模式可以分为合作制、联合制、协同制三类。合作制总分馆模式为我国总分馆模式中最早出现的形态，各馆之间相互独立、互不干扰，总馆与分馆只能资源共享。比如，上海市中心图书馆体系、山西省“公共图书馆系统业务统筹工程”等，在该模式中因为无政府的干预赋予总馆较大的自由度，但对总馆的能力和影响力提出了较高要求，对于能力和资源欠缺的县级图书馆使用该模式反而会制约自身发展;联合制总分馆是国内目前应用最为广泛的一种总分馆模式，在该模式中最为明显的特征是由政府主导总馆与分馆，对图书馆资金投入和集中管理，其中资金投入主体为各级政府，管理主体为总馆。例如，嘉兴市城乡一体化“三级投入，一级管理”的总分馆模式、天津社区分馆模式等;协同制总分馆模式是目前最接近国际标准的总分馆建设模式，该模式要求总馆具有绝对管理控制地位，当一个系统中某个分馆出现问题，总馆有权处理该分馆的资产和服务进而保障整个总分馆体系运营，如佛山禅城区联合图书馆体系、成都龙泉驿区分馆模式等。

三种模式属于递进关系，在第三种模式下总馆与分馆的模式更加紧密，尽管前两种模式在我国应用最为广泛并且相对简单，但前两种模式对于县级图书馆建设分馆而言弊大于利，合作制总分馆模式下几乎完全取决于总馆自身的能力，由于没有法律法规及政府的支持，其对分馆的约束较少，无法保证分馆的服务水平;联合制总分馆模式将投资主体和管理主体割裂，而投资主体和管理主体对公共图书馆不同的发展理念将会直接影响到后续总分馆运行中的信息共享、人员安置等方面的内容;协同制总分馆显然是目前最为先进和最标准的总分馆模式，能最大化公共图书馆的服务效益，实现建设主体和管理主体的统一化，但前提条件仍是政府主导，确保人员编制和资金制度的落实，以保证总分馆建设的可实施性。

2.分馆建设的基本条件

根据图书馆建设的五要素论，即“图书、读者、工作人员、建筑与设备、工作方法”，可以将分馆建设的基本条件分为以下五类：

（1）总馆和分馆的资源建设。总馆应有能力向分馆提供文献资源，包括纸质文献资源和电子文献资源，且必须实行由总馆统一采购、集中采编的模式，避免各分馆由于业务能力不足而造成资源流失的问题，同时也能节省各分馆的资金投入。此外，可以将自建的数据库、外购的数据库等通过网站或微信公众号等共享给读者，方便读者在任意时间和地点都能阅读书籍，以减缓线下阅读服务点的建设压力。

（2）读者。读者是公共图书馆服务的对象，建立分馆，必须要吸引读者，一是需要保证分馆与读者的距离，方便读者就近使用图书馆服务;二是需要了解读者对于图书的需求，以提升读者对图书馆的利用频率;三是要保证相关的服务，包括开放时间、图书借阅等。

（3）馆内工作人员。工作人员能够保证分馆的正常运行，分馆的工作人员应具备一定的专业性，遵守公共图书馆的服务规则，经济欠发达地区因人口限制，分馆通常由一人管理，在无人监督的情况下，总馆需不定时对分馆工作人员进行考察、培训，实行年终绩效考核制度，确保其服务水平。

（4）因地制宜建设分馆。我国幅员辽阔，各地人口和经济发展水平不均衡，不同的县级图书馆建设分馆难度不同，以四川省绵阳市平武县为例，全县常住人口约12万人，区域面积却有5974平方千米，县城中心人口仅约3万人，而乡镇分馆仅有4个，因分馆建设处于初期，部分分馆常年处于关闭状态，意味着可能还有3/4的人口仍未享受到图书馆的服务。在面积大、经济不发达且人口分散的平武县，重点在于提供图书馆的服务功能而不在于其建筑是否能被称为图书馆，故而在此背景下，可以充分考虑人口密度、服务范围等因素，利用公共文化设施（乡镇综合文化站）、社会设施（咖啡馆）、公共设施（政府机关、事业单位）等建设阅读服务点，通过合理規划布局建立起全县的阅读服务网络。

（5）服务的提供与延伸。分馆与总馆应提供保持一致的基本服务，包括开放时间、借阅服务、办证服务等，除此之外，各类讲座、培训、展览等也应进入分馆，分馆按照总馆的规章制度，按时按质开展具体的服务工作，并向总馆提交相应的活动材料，总馆也对其进行监督和指导。

3.分馆建设的保障体系

分馆的建设离不开制度、经费和法律保障。制度是对图书馆职责和行为的约束，是图书馆内部需要遵行的章程规则，如《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》等重要文件的颁布，完善了总分馆建设的制度保障体系，一些条例的发布对图书馆的职责、文献资源保护、图书馆功能等进行了限定，制度保障是图书馆科学运行管理的依据，一套完整的总分馆制度保障体系将有助于建立良性循环的服务体系，但我国当前总分馆制制度仍有待完善。图书馆的经费决定了图书馆的发展高度，县级图书馆购书经费普遍偏低，以平武县图书馆为例，每年购书经费仅3万元，免费开放专项资金20万元，基本全用于聘用人员的劳动报酬等人力支出，图书价格不断上升，无法开展其他服务，因无财政支持也无资源的保障，县级图书馆无法大力推行总分馆制。法律保障直接决定了图书馆事业未来发展方向，尤其是2018年1月1日正式施行的《中华人民共和国公共图书馆法》直接确立了公共图书馆的社会地位和价值，对公共图书馆事业产生了决定性影响，在新形势下更需要细化总分馆制下的各级政府、总馆和分馆的职责界限和经费投入规定，确保图书馆治理有法可依。

二、县级总分馆实践的管理

1.总体管理：扁平化的科学管理机制

扁平化管理机制是公共图书馆管理的一种趋势，以广东流动图书馆为例，在财政拨付上，扁平化管理模式突破原有的省、市、区（县级市）三级财政“分灶吃饭”体制，由省级财政拨款给省级图书馆，并由省级图书馆负责购置图书及配送至各分馆，直接解决各级政府分税制财政不同而导致的经费无法落实问题。在管理体制上，同样突破了四级文化主管部门管理图书馆的层级结构。相较于等级式/层级式的管理机制，扁平化管理能够解决信息流通时间长、审批过程冗余、经费卡滞等问题，加快了信息流动速度、提升了决策效率、保障了基层民众的文化权益。由于不同地方经济发展和地域分布的不均衡，在四川省现行制度下，经济欠发达地区的县级图书馆可以实施以市图书馆——县图书馆——乡镇图书馆的三级管理机制，同时辅以法人治理监督体系，积极发挥市总馆的主导作用，给予管辖区内各县级分馆开展业务辅导和培训，解决县图书馆人力、物力、财力不足的问题。对于具有能力的县级图书馆则可以直接使用“县图书馆总馆——分馆”的二级管理模式，在这种模式下可以提高县总馆的决策反应能力和服务能力，也能更合理地整合、利用资源。

2.人员管理：有效的激勵和约束机制

人员的整体素质代表了图书馆服务水平和质量，为提升图书馆的专业水平，需要对人员进行激励和行为约束。其中，激励能充分发挥人的主观能动性和创造性，约束将限定人员的职责和义务。在人员管理方面，应实行外部人员管理和内部人员管理的双管理制度，外部人员管理主要针对志愿者及其他社会力量，内部人员管理为馆内员工。在外部人员管理上，需要给予一定的物质、荣誉激励，激发志愿者及其他社会力量对图书馆的热爱和参与度，进而提升公共图书馆的品牌形象和服务能力，同时也应对志愿者及其他社会力量进行行为约束，禁止以公共图书馆的名义对外做影响图书馆形象的事情;在内部人员管理上，激励机制往往更加复杂，可以采取职权下放、竞争机制、人才培养机制等方式，职权下放给予馆内工作人员更强的责任感和归属感，也能更加顺利地开展服务工作。竞争机制虽然会给馆内工作人员更强的压力，但同时也能加强其进取心和挖掘其内在潜力，具体而言，可以开展一些业务技术、服务质量等方面的评比。

此外，良好的人才培养机制将能吸引更多的人才为图书馆服务，如设立人才培养基金、提供外出进修、学习考察、按岗定薪、明确晋升路径等，将图书馆和人才紧密联系结合，才能引进人才并留住人才。强有力的约束能够完善各分馆及馆内人员的目标责任制，明确人员的岗位职责和义务，将各项工作同绩效挂钩，接受社会监督，也是建立高效优良的人才队伍的措施。

3.资源管理：共建共享的流转机制

首先，公共图书馆为社会公众提供基本阅读服务的前提是拥有丰富的报刊、图书、数字图书等文献资源，如果没有文献资源，图书馆内基础设施设备也只会是摆设。如前所述，县级图书馆无法保证购书经费，为推行总分馆制，必须先由市/县总馆统筹使用财政资金或者政府鼓励社会力量参与总分馆建设来更新图书的种类和数量，在财政资金统筹上，可以由中央财政及地方财政直接拨款给县图书馆，用于购买图书及配送图书至各分馆，同一乡镇的临近的农家书屋分馆定期交换图书，达到图书流动和更新的目的。鼓励社会力量参与总分馆建设，对拥有图书超过一定数量并愿意对外开放的家庭给予一定奖励，从而建成全县的阅读服务网点。其次，为了丰富分馆的阅读资源，必须建立起合理的图书资源流转机制。当前，大部分优良的阅读资源集中在城市图书馆，乡镇综合文化站图书分馆或农家书屋所拥有的图书质量和图书种类不尽如意，通过由政府牵头建立图书流转机制，确定图书流转机构的总负责为县级图书馆，实现城市图书馆优良图书向乡下不断延伸扩展。此外，还可以通过与学校、其他临近县级图书馆签订共建共享协议，着力发展“横向联合，纵向发展”联盟模式，跨界、跨区域共享文献资源，突破现有资源数量、种类乃至经费的限制。比如，青岛市开发区公共图书馆与所辖区内的6所高校签订联盟协议书，图书资源从原有30万册骤增到900多万册。

三、总结

阅读全民化已处于发展的关键时期，以县级公共图书馆为总馆向基层延伸建设分馆势在必行，在国家政策大力支持和现有总分馆成功模式背景下，各行政区公共图书馆亟须开辟改革公共图书馆的建设模式和管理模式。通过政府主导、公共图书馆积极探索，形成适应于本地的总分馆结构，以实现阅读网点及优质阅读服务的全覆盖，让中国每个人有书可读、有书愿读。

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（作者单位：四川省绵阳市平武县图书馆）