曲折的十五年——中国“复关”“入世”历程回望

何赟超

2001年11月10日下午，世界贸易组织第四次部长级会议在卡塔尔首都多哈以全体协商一致的方式审议并通过了中国加入世贸组织的决定。30天后，中国正式成为世界贸易组织成员。中国入世大大推动了中国改革开放的进程，也为世界经济发展作出了卓越贡献。鲜有人知的是，这一重大历史事件背后有着长达15年的艰辛历程。中国“入世”20年以来，世界格局发生了巨大变化，新的挑战不断产生，新的机遇不断涌现。回望中国从“复关”到“入世”的过程，对我们立足当下、迈向未来有重要的借鉴意义。

“关贸总协定”与世界贸易组织

第二次世界大战对全世界尤其是欧洲主要资本主义国家的经济造成了巨大的打击，世界经济亟需恢复与重建。同时，在两次世界大战中“独善其身”的美国逐渐成为了资本主义世界的领头羊，寻求构建一个全新的世界经济贸易体系。

1944年7月，美国同其他43个国家召开了布雷顿森林会议，通过了《国际货币基金协定》，决定建立国际货币基金组织、世界银行以及一个全球性的贸易组织。1947年10月30日，部分国家在日内瓦签署了“关税和贸易总协定”（GATT，即“关贸总协定”），为成立世界贸易组织进行过渡。1950年，美国以国会未能批准《国际贸易组织宪章》（即《哈瓦那宪章》）为由，宣布不再寻求国会批准成立国际贸易组织，关贸总协定也就成为了世界贸易中最主要的国际组织。到1985年5月，关贸总协定的缔约成员已发展到90个国家和地区，贸易额占世界贸易总额的80%以上。

1986年9月，关贸总协定缔约国在乌拉圭开启贸易会谈，这次谈判被称为“乌拉圭回合”。参与谈判的国家和地区共计117个。1990年，意大利提出建立多边贸易组织的倡议，并由欧共体提交到乌拉圭回合谈判体制职能谈判小组，获得了大多数国家的赞同。1994年，在摩洛哥召开的关贸总协定部长会议上，正式决定成立更具全球性的世界贸易组织（WTO）取代关贸总协定。

1995年1月1日，世贸组织成立。在和关贸总协定共存一年后，世贸组织正式取代关贸总协定。

改革开放前的中国与关贸总协定

中国原本是关贸总协定的创始缔约国之一。1948年，国民党政府签署关贸总协定《临时适用议定书》，成为关贸总协定缔约方。而在1950年，撤退到台湾的国民党政府担心新中国从关贸总协定当中受益，以“中华民国”的名义照会联合国秘书长，决定退出关贸总协定。1965年，关贸总协定接受台湾当局派观察员列席缔约国大会的申请。1971年，随着新中国恢复在联合国的合法地位，关贸总协定缔约国大会参照联合国2758号决议的精神，取消了台湾当局的观察员资格。

按照国际惯例，此时应当恢复新中国在关贸总协定的合法地位。周恩来总理指示外贸部和外交部“研究对关贸总协定的看法，对这个组织我们抱什么态度及如何表态”等问题，经过慎重研究，得出了长远有利，但建议暂缓参加的结论。于是，中国主动放弃了加入关贸总协定的机会。

原对外经贸部部长石广生回忆说，中国放弃的原因主要有两点：一是认为当时关贸总协定的缔约方以西方发达国家居多，是一个“富国俱乐部”，我们没有必要去凑这个热闹；二是关贸总协定要求缔约国实行市场经济体制，这对当时的中国而言相当于实行资本主义，是不可能接受的。

破冰：中国开启“复关”之路

时间来到1978年，党的十一届三中全会决定将党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实行改革开放的重大决策。全会公报指出，要“采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备，并大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作”。

出于引进技术、发展生产、提高经济发展水平和人民生活水平的需要，中国的对外贸易如雨后春笋一般迅速发展起来。中国的进出口总额从1978年的355亿元人民币迅速增长到1981年的735亿元，三年时间便翻了一番。随着对外贸易的迅速发展，旧的外贸体制逐渐无法适应新的形势，进行改革迫在眉睫；同时，随着中国经济同世界各国经济的联系越来越紧密，关贸总协定对于中国的重要性也与日俱增。中国必须要开始重新考虑同关贸总协定的关系了。

1980年8月，在日内瓦举办的关贸总协定培训班中，首次出现了中国人的身影。他就是当时国家外经贸部的一位副处长刘显铭。这是我国政府与关贸总协定直接正式接触的开始。1982年12月25日，国家经委、外经贸部等部门联合向国务院提交了《关于参加关税和贸易总协定的请示》，并于当年12月31日获得批准。

促使我国政府下定决心参加关贸总协定的因素，除了发展经济外，还有香港与关贸总协定的关系问题。1983年，中英开始就收复香港主权问题进行谈判。我国政府在研究如何处理香港回归后的对外经济贸易关系问题时发现，香港当时是作为英国代表团的成员参与关贸总协定的活动的。香港作为自由港，从关贸总协定中获益很大，因此香港回归之后与关贸总协定的关系必须要保留。如果关贸总协定中有中国香港、中国澳门乃至中国台湾却没有中国，显然是不合理的。于是我国又同关贸总协定就未来香港在关贸总协定的地位问题展开谈判。最终在1986年5月的总协定理事会会议上，理事会主席声明香港正式成为缔约方。

至此，中国“复关”的条件已经基本成熟。中国政府于1986年7月正式照会关贸总协定总干事邓克尔，要求恢复中国在关贸总协定的缔约方地位。中国正式开启了漫长的“复关”历程。

艰难起步的“复关”谈判

提交“复关”申请，最重要的一项工作是撰写贸易制度备忘录。这是要向关贸总协定提交的主要资料。中国“复关”谈判第一任首席谈判代表、时任外经贸部部长助理的沈觉人回忆说：“备忘录从中国人口面积开始写起，内容包括经济体制、外贸体制、税收体制、价格体制等等，一直写到中国有关经济贸易的出版物，统统都在里头，很复杂，写起来非常难。因为内容涉及国内众多的部门、行业，要大家商量着写，所以协调组织任务很繁重，时间耗费很多，最后还要经过国务院核准，才能拿出去。”

中国正式提交“复关”申请后，1987年3月，关贸总协定成立中国工作组，瑞士贸易代表吉拉德担任中国工作组主席。中国则派出了由包括外经贸部、外交部、海关总署等十几个国家部门工作人员组成的中国代表团负责谈判工作，沈觉人任团长。1988年2月，中国工作组正式开始审议我国提交的贸易制度备忘录，在之后的15个月里，一共开了7次会议，主要就是审查我国的对外贸易制度是否符合关贸总协定的基本要求。1989年4月18日，中国工作组第7次会议完成了对中国外贸体制的评估工作。次月，中美两国在北京举行第5轮非正式磋商，取得了一些实质性进展。

然而，政治风波之后，西方粗暴干涉我国内政，对我国实行经济制裁，中国工作组会议暂停，我国代表团的高级官员无法正常出国访问，“复关”工作被迫搁置。1989年12月12日，关贸总协定中国工作组第8次会议勉强召开。会上，美国代表明确表示，中国“复关”的问题已经成为了政治问题，必须要先了解中国的经贸政策有什么变化。欧共体的代表们也纷纷附议。这等于是把工作组之前的工作全部推翻，从头开始，重新来过。

与此同时，台湾方面也做了些“小动作”。1990年1月1日，台湾“经济部长”陈履安写信，希望以“台、澎、金、马单独关税区”的名义加入关贸总协定，并口头承诺“接受关贸总协定的任何要求”及“以发达国家的身份加入”。鉴于此，中国政府提出了关于台湾地区加入关贸总协定的三项原则：第一，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分；第二，如果台湾要加入，应该是在中国加入之后才能考虑，而且台湾必须是以“台、澎、金、马单独关税区”的名义加入；第三，台湾要加入关贸总协定，要同中国政府商量，达成协议之后才可以考虑。

面对复杂而严峻的形势，我们不仅把“复关”看成是一场恢复国际外交和经济地位的谈判，更看成是打破当时西方对中国围堵和制裁的重要政治举措。中央领导亲自开展工作，李鹏总理给关贸总协定所有缔约方的政府首脑写了信。此外，中国代表团也通过各种渠道做了大量的工作。1991年5月，关贸总协定总干事邓克尔访华，中国的“复关”谈判终于逐渐回到正轨。

来之不易的“市场经济”

1992年10月，关贸总协定中国工作组召开了第11次会议，正式结束了对中国外贸体制长达6年的审议。这其间最为重要的，就是中国的“市场经济”体制问题。

实行市场经济体制是执行关贸总协定一系列协议和制度的前提，然而在1991年之前，“市场经济”在许多中国人心中就等同于“资本主义”。因此，尽管中国对经济制度的改革是不断向市场经济靠拢的，但在表述上一直回避这个说法。这就给中国代表团的工作带来了许多麻烦，使他们向外国人解释中国的经济体制的时候，“十分费脑筋”。

思想理论没有突破，实际工作就难有进展。1992年1月18日邓小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了重要讲话，通称南方谈话。在谈话中，邓小平提到了社会主义同市场经济关系的问题。邓小平指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”南方谈话进一步解放了人们的思想，不仅为中国的经济体制改革指明了方向，也为迟滞不前的“复关”谈判带来了前进的希望。

1992年10月，党的十四大召开，明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。江泽民对此评价说：“1992年，党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，标志着我们对社会主义建设的认识达到了新的高度，大大推动了我国‘复关’谈判的进程。”当中国代表团宣布这一重大消息时，会场里响起了热烈的掌声。长期困扰中国代表团的“市场经济”问题迎刃而解，中国的“复关”之路终于正式进入实质性谈判环节。

“复关”转为“入世”

1993年，江泽民在西雅图与美国总统克林顿首次会晤时，明确阐明了中国处理“复关”问题的三项原则：“第一，关贸总协定是一个国际性组织，如果没有中国这个最大的发展中国家参加是不完整的；第二，中国要参加，毫无疑问是作为发展中国家参加；第三，中国加入这个组织，其权利和义务一定要平衡。”这三条原则，既体现了中国对关贸总协定的认识和“复关”的愿景，又宣示了中国在谈判中的地位和目标。关贸总协定及后来的世界贸易组织都对发展中国家和欠发达国家有一定的优惠政策，我国是世界上最大的发展中国家，如果作为关贸总协定或世贸组织的成员，理所应当地要享受这些优惠政策。然而发达国家代表却从我国的经济总量出发，在谈判时坚决不承认我国是一个发展中国家的事实，试图让中国承担更多不合理的义务。中国代表团基于三项原则，同这些国家进行了艰苦的谈判。

1994年，关贸总协定部长会议正式决定成立世界贸易组织（WTO）取代关贸总协定。

为争取成为世贸组织的创始成员，我国政府希望抓住1994年这个时间窗口，力求在年底前完成“复关”的谈判工作，加快了“复关”的谈判节奏，在谈判中也展现出了相当的诚意。而另一方面，美国和欧洲部分国家基于我国“复关”的迫切需求，也希望做些文章。有的想多捞些好处，有的干脆没有同意中国“复关”的政治意愿，在谈判中漫天要价、横加阻挠。时任中国代表团首席谈判代表的谷永江回忆说：“谈判过程当中，产生了一些让我们非常不高兴，甚至有时候很气愤的现象，就是当我们在某一个方面达到了他的要求时，马上又提出另一个方面。提出这些难题，在他们看来，我们也不会答应的。当时，中国在改革开放进程中，有些国家并不希望中国经济迅速发展，因此阻挠中国‘复关’。”

针对西方国家在谈判中的高要价，中央制定了“不急不躁，顺其自然，因势利导，水到渠成”的谈判方针，为谈判工作定下了基调。因此，即使是面对“复关”最后期限的压力，中国代表团也没有一味妥协退让，而是坚定地维护我国的合法权益，有理有据地展开斗争。

关贸总协定中国工作组第19次会议上，中国代表团未能就中国“复关”与缔约方达成协议。中国在最后关头“复关”的努力付诸东流。随着世贸组织的正式成立，中国的“复关”谈判自然而然地转为了“入世”谈判。中国关于“复关”问题的三项原则，也延续到了“入世”谈判阶段。

“入世”谈判分为两个部分，一部分是双边谈判，主要是解决市场准入问题；另一部分是多边谈判，重点解决中国遵守世贸组织规则，在世贸组织中的权利和义务的问题。两个部分谈判交叉进行，双边谈判在这一阶段更为主要。中国必须同提出谈判要求的37个国家和地区全部达成协议，才能更加顺利地推动多边谈判、从而加入世贸组织。不同的国家谈判内容差异很大，如冰岛只需要解决几种鱼的关税问题就可以达成协议，墨西哥要求它必须是最后一个同中国结束谈判的成员，等等。在双边谈判中，最重要的就是中美谈判和中欧谈判。

较量：中美谈判与中欧谈判

美国是世界上最发达的国家，在苏联解体后更加不可一世。我们同美国在谈判桌上的较量，也随着美国国内形势和国际形势的变化而变化，严重时中断，缓和时又继续。总的来说，中美双边谈判期间一共出现了三次比较大的政治干扰。

第一次政治干扰发生在1989年。美国采取政治和经济上的极限施压，试图迫使中国跟上东欧国家“剧变”的脚步，至少屈服于它的淫威。这个“尝试”以失败告终。第二次发生在1998年克林顿访华和1999年朱镕基访美期间。1998年克林顿访华，他的本意是希望能够在访华期间达成中美双边协议，但受到了美国国会的阻挠，认为此举是给中国人“送礼”，甚至认为他就不应当来华访问。克林顿考虑美国国会的意见，不得不放弃了自己的目的，这次谈判无疾而终。次年朱镕基访美，美方本以为国会会和前次一样反对双方签字，却没想到，朱镕基在美国各地的访问，宣传了中国改革开放和经济发展的巨大成就，加上美国公布了对华的要价清单，使得美国企业界非常支持两国达成协议。就在朱镕基一行即将离开美国时，克林顿亲自打电话，希望中方把谈判班子留下，对协议内容稍作修饰后就可通过。朱镕基主张到北京去谈。于是，中国代表团返回北京第二天，美国代表团就赶来进行谈判，但仍然坚持高要价，谈判最终无果。

第三次政治干扰是1999年5月8日，美国轰炸我国驻南斯拉夫大使馆。基于美国对我国主权的严重侵犯，从对美斗争的全局出发，中央决定终止中美双边谈判。美国轰炸我国使馆事件发生后，克林顿多次给江泽民主席打电话，表示轰炸我国使馆是个“误会”，口头向中国表示道歉，建议重启谈判。江泽民则反复强调，在美国轰炸我国使馆事件没有得到妥善的解决之前，“谈判气氛是不适宜的”。经过与美国针锋相对的斗争，美国就轰炸我国使馆作出了公开正式道歉，并答应赔偿我方损失。在江泽民的要求下，8月27日，克林顿来信，强调希望尽快与中国恢复谈判。中央综合考虑后，认为适时恢复谈判有利于我国的根本利益。9月1日，江泽民回信表示同意，并要求美国在向中国提供无条件永久正常贸易关系等重大问题上满足中方要求。9月11日，中美两国元首在奥克兰会晤，正式恢复双边谈判。11月15日，在克林顿作出全力以赴争取对华永久正常贸易关系、不再要求一般保障条款等承诺，并表示愿意促进高技术产品对华出口后，中央认为这次谈判应该争取一个好的结果。11月15日，在江泽民主席亲自指挥，朱镕基总理亲自协调并参与谈判之下，中美双边协议经过艰苦的谈判终于达成。

中美双边协议达成之后，我方谈判代表以为中欧的双边谈判会水到渠成，很快达成协议。不料欧洲人此时显示出了他们的“性格”。时任欧盟贸易委员的法国人拉米跟中国代表团讲，打个比方，在一个晚餐会上，你不可能把请美国人吃的菜单，同样请欧洲人吃一遍，“我们绝不吃美国人的‘剩饭’”。在中美双边谈判中，我国已经做到了当时最大程度的让步，要对欧洲人进一步让步并不现实。当石广生把这个情况告知拉米后，拉米仍然不为所动，坚持他的“剩饭”理论。这无疑是给我国代表团出了难题。僵持几个月后，欧洲代表团来北京谈判，我国代表团在认真研究对方要价之后，决定多批准几家欧洲人特别关注的银行、保险公司，既保全了他们的“面子”，也化解了“剩饭”难题。2000年5月19日，中欧双边协议正式达成。

中国入世，尘埃落定

中美、中欧双边谈判的结束，标志着我国“入世”谈判最困难的阶段告一段落。此后，中国顺利完成了同其他国家的双边谈判，多边谈判也进入了实质性阶段。

在这一阶段，国内农业支持政策和外贸经营权等问题成为谈判难点。除了这些历史上分歧较大的问题外，一些国家对我国不断提出新要求；甚至一些国家还妄图在这个阶段取得在双边谈判中没有拿到的成果。这无疑给多边谈判的进行增加了难度。

2001年，美国政府换届。小布什上台之初，展现出了比较强硬的对华立场，中美关系进入了一段困难时期，又给中国“入世”的前途蒙上一层阴影。所幸这个时间并不长。2001年6月28日至7月4日，世贸组织中国工作组第16次会议在日内瓦举行。会议举行前，中国代表团与一些成员进行双边会议，以分别解决各自关心的有关多边谈判中的遗留问题。会议结束后，中国代表团团长、首席谈判代表龙永图表示：“可以说有关中国‘入世’的政治性、实质性问题已经解决了。”

2001年9月，世贸组织中国工作组最后一次会议，通过了中国的议定书和工作组报告书；11月9日，世贸组织部长级会议在多哈举行，审议中国加入世贸组织最后的法律文件；10日下午，会议以全体协商一致的方式审议并通过中国加入世贸组织的决定；11日，中国代表团递交了江泽民主席签署的中国加入世贸组织批准书，石广生代表中国政府签署了中国加入WTO议定书，30天后，中国正式成为世贸组织第143个成员。

15年的艰辛谈判，中国先后任命了沈觉人、佟志广、谷永江、龙永图等4位首席谈判代表，美国换了5位首席谈判代表，欧盟换了4位。中国在谈判内外的不懈努力，终于换来了一个理想的结局。

1986年到2001年，这15年既是进行“复关”和“入世”谈判的15年，也是不断推进改革开放，提高发展水平的15年。中国加入WTO，是中国改革开放和社会主义建设的一个里程碑，同时也是中国在新的时代、新的国际环境下继续前行的新起点。

谈判之外：协调与改革

关贸总协定和世贸组织对成员的要求是多角度、多层次的，涉及农业和工业、金融与市场、生产和流通、进出口与关税等多个环节，协调国内各部门共同工作、统一思想认识就成为除了谈判之外的重要工作。石广生回忆说：“当时国内在许多问题上认识并不一致，而且涉及很多部门，因此国内协调的问题，比起对外谈判来说，甚至更重要、更困难。”为此，在1986年我国正式提出“复关”申请以后，国务院就成立了一个协调领导小组，由分管外贸的国务委员或副总理担任组长。在“入世”谈判的关键时期，江泽民、朱镕基等中央领导亲自过问谈判工作，对于一些谈判人员难以决定的事项亲临谈判现场拍板决策，大大地推进了谈判的进程。

除协调工作外，江泽民高度重视统一思想认识的工作，指出不仅要让各级党政机关逐渐熟悉、理解并接受世贸组织的游戏规则，更要让全社会认识世贸组织、了解“入世”即将给中国带来的变化。江泽民曾明确指示：“要向大型企业、要向各行各业解释清楚什么是世界贸易组织，‘入世’到底有什么利弊，以便在全国上下对这样一个重大外交政治问题统一认识。”这些工作，为中国“入世”之后迅速地适应新的国际贸易环境打下了思想基础。

伴随着15年的谈判进程，中国也在以“复关”“入世”为目标，不断推进自身的制度改革。在这期间，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标；中国的平均关税从42.3%逐步降到2000年的15%左右，并逐渐取消了1200余种非关税措施；逐年降低了外资准入标准，有步骤地扩展了金融、保险、电信、商业等服务业的开放范围和数量；清理或修订了法律法规2300件，等等。这些举措一方面是为了和国际接轨，以适应“入世”之后更为激烈的国际竞争环境，另一方面也是为了更好地推动中国经济转型升级，激活中国的发展潜力，更快地推进中国的现代化建设。

中国“入世”20年来的发展成果已经证明，中国加入世贸组织是党和国家领导人面向世界、面向未来高瞻远瞩的战略决策，影响深远。中国代表团在15年的谈判中为了维护国家根本利益付出了巨大的努力。龙永图坦率地说，谈了15年，我们在原则问题上坚持了15年。如果我们什么都答应的话，谈判早就结束了。中国的“复关”和“入世”谈判表明，中国不再是为求苟存和列强签订丧权辱国的条约的贫弱国家，而是一个以独立自主的姿态和开放包容的心态，为了民族复兴和国家富强，敢于斗争、善于斗争，奋发崛起的东方巨人。

站在新的历史起点上，面对更为复杂的国际形势，我们有必要回望“入世”谈判的艰辛历程，感受上一代人的斗争精神，学习他们的斗争艺术，以更为自信从容的姿态，抓住新的机遇，迎接新的挑战。