基于利益共享的产业学院治理结构优化路径研究

李可欣

摘要：实现产业学院治理结构现代化是职业教育的战略举措和本质要求，也是深化产教融合的应有之义。文章从多个层面分析了产业学院当前面临的法律困境、办学困境、合作困境、权责困境和组织困境等难题，并提出在利益共享视阈下应以多元共治、民主法治、科学善治为价值诉求，通过以分权制衡为切入点、以利益共享为立足点、以章程建设为着力点、以依法治教为突破点、以组织再构为落脚点等来实现治理结构的优化，从而使产业学院由“共治”走向“善治”。

关键词：产业学院;利益共享;治理结构;校企共同体

中图分类号：G718    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2022）01-0057-05

自改革开放以来，我国校企合作在历史变迁中经历了由“工学结合”到“校企共同体”的跨越式发展，并取得了集团化办学、中国特色学徒制等重大突破，逐渐开辟出了一条具有中国特色和时代特征的产教融合之路。党的“十五大”首次提出了混合所有制的概念，由此拉开了我国职业教育混合所有制办学改革的序幕。近年来，在各省市政策的推动下，与政府、行业、企业联合共建共管的产业学院应运而生，涌现出了一批以中山职业技术学院、宁波城市职业技术学院为代表的取得了成功办学经验的高职院校。

尽管产业学院的兴起已成为新时期我国在深化产教融合上的代表性成果，但其作为职业教育混合所有制改革的一种全新尝试，由于办学经验不足，逐渐陷入了治理结构缺位的困境。因此，如何完善产业学院治理结构，实现治理体系和治理能力的现代化，成为产业学院从“共治”走向“善治”的破题关键。

一、基于利益共享的产业学院治理结构优化的理论意蕴

（一）利益共享的基本内涵

利益共享是在特定的社会背景和历史阶段下，参与治理的不同利益主体对其共同利益进行分享，也是实现和谐社会和公平正义的价值观念和基本途径之一。由于利益主体在发展过程中为了获得应有的利益，就需要建立相应的表达渠道，来提出自身的利益需求，从而使其权益得到保障，进一步调节和化解多元主体治理中的利益冲突和矛盾。同时，也为治理中的弱势主体带来了进行利益表达和利益分配的机会。因此，利益共享之下，各利益主体都能公平、公正地共享利益，以此来使治理结构中的利益格局保持平衡[1]。

（二）利益共享与产业学院治理的内在逻辑

将利益共享理论应用于产业学院，其原因在于产业学院是一个典型的利益相关者组织。产业学院不同于企业或普通高职院校，它是带有混合所有制属性的非营利性的组织，追求的是社会效益的最大化，其理念的实现需要各利益相关者共同协作才能完成。因此，在利益共享的视角下研究产业学院治理结构，不仅能厘清政府、行业、学校、企业等各利益相关者之间的关系和角色定位，明确权力边界和利益诉求，还能打造利益相关者参与产业学院治理的动态监督与平衡机制，破解产业学院发展中由于利益主体冲突所造成的掣肘，从而实现产业学院治理结构的优化。

二、基于利益共享的产业学院治理结构优化的价值诉求

（一）多元共治——产业学院治理结构现代化的价值目标

实现治理现代化的核心在于治理主体的多元化。在国家治理体系现代化的语境下，“共治”即“共同治理”，它是一种改变了传统的“中心—边缘”治理结构的民主式的合作管理模式，通过相互博弈、相互调适、共治共享等互动关系，使得多个利益主体在治理过程中利用冲突、对话、协商达到协调与平衡[2]。

职业教育从“管理”走向“治理”，意味着其价值目标由“单中心治理”走向“多元共治”。产业学院本身是一种多元的社会系统，实现了治理权利的分化与转移，政府、学校、企业、行业、师生等主体开始逐渐参与到校内事务的治理中来。这就迫切要求产业学院坚持多中心理念，以多元共治为价值目标，构建治理主体多元、利益分配合理、信息充分共享、权力边界清晰的共治模式，从而为产业学院提供一種多元却相对自主自治的治理环境，决策的互动性、参与性和民主性均能得到充分展现。

（二）民主法治——产业学院治理结构现代化的价值判断

法治是人类社会迈入现代文明的里程碑，也是衡量一个国家现代化程度的重要指标。大至国家政务，小及公民事物，都需要在法治的框架中运行。十八届四中全会指出，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，以法治方式推进现代化建设，在法治轨道内全面深化改革。

面对新的时代背景，产业学院作为一种新生事物，其利益主体的多元化也在呼唤法治的回归。由于产业学院治理结构中涉及的要素较多，不同治理主体的利益也不尽相同，而法治则能从整合利益的层面出发为现代化的治理结构作出正确的价值判断。法治可以将政府、学校、企业、行业等主体之间的利益转化成权利与义务关系，同时利用法律手段能有效地调整和平衡多元利益者之间的关系。从“法律体系”向“法治体系”的迈进，不仅彰显了治理理念的重大飞跃和治理方式的重大转型，也是教育治理现代化的重大跨越[3]。

（三）科学善治——产业学院治理结构现代化的价值选择

回溯我国的历史，其中不乏关于“善治”的思想元素，《尚书·大禹谟》中曾提到“德惟善政，政在养民”，这是我国最早关于善治的论述。1996年，世界银行首次提出了用“good governance（善治）”来代替“governance（治理）”，认为并非所有的治理都是良好的，因此有必要将治理的概念向“善治”转变。有研究者指出，善治实际上是国家权力向社会回归，其过程是一个还政于民的过程[4]。

产业学院的治理是一个多元主体共同管理学校公共事务的过程， 它呈现出一种新型的民主形态，在“共治”的价值目标之下必然使得产业学院现代化的治理结构做出“善治”的价值选择。同时，在善治语境下产业学院以正义和效率为价值选择，一方面维护了多元主体的利益需求，另一方面体现了对职业教育治理的本质要求。这对于指导产业学院在政府的宏观指导和市场经济的浪潮中，明确定位，发挥优势，办出特色，逐步由办学“营利性”向教育“公益性”转变，最终实现职业教育精神的回归与升华，无疑具有非常重要的价值。

三、基于利益共享的产业学院治理结构优化的现实困境

（一）法律困境——法人资格缺失导致产业学院治理主体不明

1988年《高等教育法》的颁布，首次确立了高等职业院校的法人地位，但高等职业院校只是民法意义上的法人，不是公法意义上的法人。而我国的产业学院最初是以职业院校与企业共建二级学院的形态诞生的，关于产业学院的概念界定，学术界也尚未达成共识。一些学者将其定义为具有混合所有制特征的职业院校的二级学院或以二级学院机制运行的办学机构。概念的混淆也加剧了实践的困惑。按照《民法总则》及相关法律的规定，产业学院作为职业院校的二级学院不具备独立的法人资格。

由于我国在关于混合所有制高职院校办学上法律规范的缺失，产业学院只能在实践中按照二级学院来运作，在人事管理、资源配置、教学科研等方面只能服从院校的统一管理，只能以院校的名义开展民事活动，这无疑会使产业学院陷入“水土不服”的困境，混淆了职业院校与产业学院的治理主体地位。对于产业学院的可持续发展而言，能否具有法人资格是其实现治理结构现代化的基础性问题，也是多元主体之间合理进行利益分配的前提。产业学院若继续处于法律地位不明的尴尬中，将会为其办学带来极大的不确定性，甚至面临法律风险[5]。

（二）办学困境——利益诉求差异导致产业学院治理行为相悖

在办学实践中，政府、学校、行业、企业作为外部利益主体在治理中分别扮演着不同的角色，也有着不同的利益诉求，它们之间的利益关系呈现复杂化的特点。在不同角色定位下矛盾的利益诉求则是影响治理行为的直接因素，为实现各自利益的最大化，利益主体会不断衡量办学过程中的成本和收益，力争提高净收益水平，但在治理过程中，政、校、行、企所支出的人力、物力成本呈现一种此消彼长、非此即彼的关系。而基于“趋利避害”的合作心理，各主体在治理中无法完全保持“绝对中立”的态度，行业、企业的利益需求往往被忽视，从而不断上演主体之间的冲突与博弈，这种利益分配的失衡就导致了治理行为的不一致。

（三）合作困境——价值取向冲突导致产业学院治理目标矛盾

产业学院通过资本的混合，为校企合作、产教融合突破了属性上的桎梏，这种具有混合所有制特征的的新型办学模式，由于办学主体的多元性，从其诞生之初就必然带有价值取向上的巨大冲突。尽管产业学院是基于利益的联系而形成的命运共同体，但其多元主体之间的价值取向却不尽相同。

人才培养质量的提高始终是政府和学校办学的逻辑起点。从本质上来说，产业学院是一种教育机构，而教育的本质属性是一种有目的的培养人的社会活动，其所产出的“产品”也具有“公共物品”的属性，能为社会带来巨大的公共利益，这就必然会使产业学院带有公益性的价值取向。然而，行业和企业兴办产业学院更多的会考虑如何实现资本的保值增值，它们希望通过合作办学来获得政府免税或减税的优惠，从而减少运营成本。由此可见，行业企业的价值取向主要表现为营利性。因此，教育的公益性与投资的营利性的冲突成为产业学院发展过程中主要矛盾的主要方面，这也必然会成为影响治理结构现代化的重大阻力。

（四）权责困境——党政权责不清导致产业学院治理效率低下

改革开放40多年來，我国高校在扩大办学自主权上取得了一定的突破，但在其内部治理上始终沿袭旧制。按照《高等教育法》的规定，产业学院实行“党委领导下的校长负责制”，这从法律的角度明确了党政之间的关系。从治理结构的角度来看，没有建立学校决策与执行的分权制衡机制。党政关系存在权责不清的现象，阻碍了学校决策的制定和执行。此外，还有部分产业学院存在着以政代党和以党代政的情况，党委与校长均有决策权，导致党政关系权责不分，进而造成了治理效率低下，难以建立有效的问责机制[6]。

（五）组织困境——组织结构垂直导致产业学院治理环境封闭

产业学院是一个政府、学校、行业、企业紧密相连的教育实体，从来不是独立于社会而存在的。但由于其作为政府的管理对象之一，有着与政府部门相类似的机构组成和管理体系，决策需要自上而下层层传递。影响行业、企业参与治理的积极性，使产业学院与市场的关系难以深化，更重要的是，不利于内部民主参与的积极性和能动性，师生利益需求容易被忽略。长此以往，环境的封闭性与发展的开放性，使得内外部主体参与治理困难重重，产业学院治理缺乏有效的变革基础，行政权力泛化、学术权力弱化、民主权虚化等成为亟待解决的关键问题。

四、基于利益共享的产业学院治理结构优化的应然路径

（一）以分权制衡为切入点抓实产业学院治理结构的权利保障

治理的典型特征在于分权，而实现产业学院治理结构现代化的切入点在于打破行政权力中心，通过利益相关者的共同参与，形成多中心的权力机构，从而构建共享共治的治理结构。因此，必须优化内部权力配置，将横向制衡和纵向分权结合起来。

在横向制衡上，以党委领导下的校长负责制为基础，打造决策、执行、监督的治理构架，增设董事会为决策机构，董事会的成员由政府、学校、行业、企业四方办学主体选派的代表构成。并在党委常委会和董事会之间建立制度联系，实行“双向进入制”，形成“决策同心圆”。同时，也要相应地设置以监事会为核心的监督机构，监事会由校内外专、兼职人员组成，负责对产业学院在治理过程中的行为进行监督和反馈。党委会、理事会组成的党委系统、校长组成的行政系统，进一步明确各自的责、权、利，共同推进产业学院治理结构现代化[7]。

在纵向分权上，要注重权力的下放，让产业学院拥有更多的办学自主权。同时，行政权力要向行业、企业和其他基层的利益相关者组织下移，让学术委员会、教职工代表大会、学术代表大会、工会等组织更多地参与到治理中来。

（二）以利益共享为立足点夯实产业学院治理结构的利益保障

平衡产业学院利益相关者之间的利益诉求是实现治理结构现代化的立足点，产业学院要达到妥善处理各种矛盾冲突从而实现利益共享、多元善治，必须实现两个转变：一是由“政校中心”向“行企中心”转变。要进一步完善利益表达机制，来满足产业学院决策中多元主体的利益需求，使产业学院形成一个利益集体，并在这个集体之下，政府、学校、行业、企业都是利益分享者。同时，必须以利益共享为准绳，科学设置利益分配指标和权重，既要满足办学效益也要兼顾企业收益，推动多方资源整合形成良性循环，从而化解教育公益性和企业营利性的冲突。二是由“主体中心”向“客体中心”转变。产业学院是集技术性和学术性于一体的组织，因此，在优化治理结构时必须要尊重教育规律和学术规律，使利益中心从治理主体向治理客体倾斜，更多地关注师生的利益表达和利益诉求，畅通师生参与治理的通道，让师生共享权益成为治理的归宿。

（三）以章程建设为着力点夯实产业学院治理结构的制度保障

在章程制定上，要保证多元主体共同参与。章程是产业学院中内外部利益相关者的制度保障，必须充分考虑利益群体的合理诉求，成立章程制定委员会。广泛征求政府、行业、企业、师生、校友的意见，保证章程制定的程序严谨。充分调动利益相关者参与章程制定、修订的主动性和能动性，确保章程真正代表多方利益。

在章程内容上，要体现产业学院的特色，结合其角色定位、办学目标、发展前景等，制定符合产业学院现代化治理的运行规则，其中应包括董事会议事规则、治理信息披露制度、学术委员会工作程序等。

在章程实施上，要将“刚性”管理和“弹性”治理有机结合起来，将章程的有关规定转化为广大利益相关者的自觉行为，体现共同意志。在治理过程中，治理主体要严格落实章程，按照章程依法办事。基于此，产业学院章程应不断修订、完善，从而推动治理结构现代化。

（四）以依法治教为突破点落实产业学院治理结构的法律保障

依据《全面推进依法治校实施纲要》文件精神，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要。对于产业学院而言，要实现依法治教的首要任务就是突破二级学院的藩篱，向独立法人转变，不再作为高职院校的附属机构[8]。为此，产业学院可以借鉴独立学院的办学经验。2003，教育部颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，文件指出，独立学院应具有独立法人资格， 能独立承担民事责任。当前，我国产业学院基本独立设置了必要行政机构和教学教辅机构，且能实现内部的独立运行。因此，有必要在政策层面出台关于混合所有制办学的相关政策文件，明确产业学院的法律地位，让其拥有独立法人资格，使其具有完全民事权利能力和民事行为能力， 能独立承担民事法律责任，自主经营，独立核算。并且与政府、行业、企业之间形成独立、平等的法人与法人之间的关系，以明确产权，清晰责权。唯有如此，才能最大限度地发挥产业学院的办学优势，建立起现代化的法人治理结构，扩大办学自主权，也使行业企业的“产业资本”转化为产业学院的股权，从而实现多方更稳定、更持久的利益共享。

（五）以组织再构为落脚点压实产业学院治理结构的组织保障

产业学院是一个开放的利益相关者组织，在治理上也必须坚持开放性原则，以组织再构为落脚点，对传统的科层制管理进行改革，打造扁平化的组织结构，减少决策和执行之间的行政管理层次，从而提高治理效率。在利益共享的语境下，扁平化的组织结构原有组织中政府、学校、行业、企业、师生之间的联系方式，每个主体、客体都被放在了产业学院中心的位置，其利益和价值将会被愈加重视。首先，要优化行政机构，减少隐性管理层级，加快内部组织结构矩阵化转变，对职能相近的部门进行合并和取缔，尽可能减少部门之间职能交叉、相互推责的现象。明确常设机构和临时机构（如专项工作小组）的定位和权限，通过民主协商来调节矛盾与冲突、共享资源和利益，最大限度地向广大群体赋权增能，从而使产业学院的治理结构快速适应不断变化的市场环境和办学环境。其次，要完善内部学术组织机构，建立学术委员会、教学工作委员会等学术组织，区分行政事务与学术事务，明晰行政权力与学术权力的边界。学术事务必须由学术机构来处理，避免行政干预。通过学术权力与行政权力的相互制衡，使组织中减少了决策中心，学术自治的基本精神得到充分的尊重，从而激发产业学院治理活力。

参考文献：

[1]刘占奎.利益共享理念与机制述论——基于和谐社会视角下的研究[J].新西部，2019（23）：11-12，2.

[2]吴汉东.国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治[J].法制与社会发展，2014（5）：14-16.

[3]刘洪彬.国家治理体系现代化研究[D].武汉：武汉大学，2014.

[4]褚宏啟，贾继娥.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊，2014（12）：6-10.

[5]张艳芳.混合所有制产业学院的历史缘起、现实困境与未来展望[J].职业技术教育，2019（13）：40-44.

[6]孙建.高职院校内部治理体系现代化研究[M].南京：东南大学出版社，2020

[7]查吉德.高职院校治理结构的理论与实证研究[M].广州：广东高等教育出版社，2019.

[8]张艳芳，雷世平.论混合所有制产业学院的内涵、地位及属性[J].中国职业技术教育，2018（34）：50-55.