土地经营权抵押融资解决方案

侯敬红

从整体层面看来，我国的金融市场呈现出正面发展状态，但农村金融却仍旧是其弱点所在。从某种程度上来看，农村金融体系的持续创新，最终还是要回归到土地经营权抵押融资问题的解决上。基于此种背景，本文就土地经营权抵押融资中的担保机制分类分析作为切入点，以目前土地经营权抵押融资暴露出的问题为基础提出了相应的问题解决策略。

一、相关概念简析

（一）土地经营权概念

本质上，土地经营权是一种分离于农村土地承包经营权中的一类权能，简单而言，获得经营权的主体可以利用土地实施农业生产经营活动，但土地的承包权却仍旧归属于集体经济组织。

（二）土地经营权抵押融资概念

作为债权担保方式之一的抵押，借助抵押交换，便可得到与之相应的价值，其目的并非是对抵押物进行支配，而是能够实现债权的优先受偿。拥有农村土地承包土地经营权的主体，在维护土地原初使用用途的基础上，严格遵循国家现行法律体系的规定，以抵押的方式，将其拥有或在使用的土地经营权作为抵押的担保物品，从金融机构获取资金或者是其他种类有价物资，同时在对应机构备案的融资行为便是土地经营权的抵押融资。

二、土地经营权抵押融资中的担保机制分类

（一）土地经营权直接作为抵押担保

这种用于土地经营权抵押融资中的担保行为，也是农民在行使财产性权利的过程中最为基础的应用频率最高的方式。在实践应用的过程中，公司和农户、合作社和农户等形式最为常见。作为土地经营权拥有者的农户，需要申请银行等金融机构贷款的时候，提供担保的是包括合作社、农业企业等在内的第三方，农户则需要在完全自愿的情况下，以其现有的土地经营权为第三方提供反担保。

（二）土地承包的经营收益、流转作为抵押担保

在农户需要银行贷款的时候，第三方需要为银行提供贷款的担保，同时农户需要约定大量家庭对应的带有条件的土地流转协议，简单而言，就是在农户无法正常履行贷款偿还责任之后，第三方组织可以为其贷款偿还，并按照双方所签订的土地流转协议中的具体内容，获得在约定期限内的土地经营权，并行使对协议中规定土地资源的占有、使用等权利。

（三）捆绑土地经营权相关权益及第三方保证、担保

在上文所提到的两种土地经营权抵押融资担保机制类型方式中，第三方组织的加入，使其在资金、人才、管理、技术等方面的优势得到最大化发挥，并且农民成为第三方组织中的成员，可以凭借自己所属的第三方组织的会员身份进行贷款，使其在贷款偿还过程中的议价、贷款偿还能力得到了显著的提高，并且第三方组织也可以因为农户等精英群体的群体加入，提升其土地资源集约、规模化经营的概率。作为贷款发放机构的银行等金融机构，则可以凭借第三方组织在其所属区域经年累月积累的人脉和地缘优势等方面实施贷款的批量化偿还，同时也可以委托这些第三方组织进行贷款全过程的经营者资质筛选，使得金融机构的效益和质量得到了相应提高。这种使用联合担保的方式，从本质上来看，土地经营权本身所具备的财产融资功能，并未得到来自市场方面的认证认可，而真正让交易双方得以重视的是来自于其他方面的财产核心。

三、农村金融创新中土地经营权地抵押融资的SWOT分析

（一）优势（Strengths）分析

1.土地具有资产属性

土地是一种重要的资源，满足了人们在生产和生活方面的需求，同时为农民提供了生活保障。在工业化与城镇化不断推进的背景下，我国农村地区土地已经实现了由资源向资产的转变。在农村金融创新的过程当中，土地也发挥了重要的作用。但是在当前的土地制度下，农村地区的土地经营权和所有权并没有实现市场化的配置。在土地承包经营权流转的背景下，所有权、承包权以及经营权处于相互分离的状态，土地经营权也呈现出了市场化的趋势。

2.土地经营权具有可处分性

根据我国《物权法》规定，土地承包经营权是一项用益物权，经营权人可以对承包经营的土地进行占有、使用和收益。与此同时，经营权人还可以根据《农村土地承包法》当中的规定，将土地承包经营权进行转包、互换以及转让。在这个过程当中，土地承包经营权实现了广泛地流转，标的物也会在各个产权主体之间发生转移。转让的处分力度明显低于抵押。根据“举重以明轻”的原则，土地承包经营权同样应该享受抵押的权能，这体现出了该权利的可处分性。

（二）劣势（weaknesses）分析

1.土地經营权抵押缺乏法律依据

根据我国《担保法》当中的规定，耕地、宅基地等集体所有的土地所有权不能进行抵押。在这个基础上，该法律也提出了两个例外的情况。第一是由抵押人依法承包并经过发包方同意的荒山、荒沟等，土地所有权可以进行抵押;第二是将乡镇和村企业的厂房作为建筑物进行抵押的时候，可以将占有范围内的土地所有权同时进行抵押。由此可见，除了以上这两种情况之外，法律对土地经营权抵押是禁止的。

2.农民对土地的依赖性比较强

在农村地区，土地是农民群众赖以生存的基础。作为一种特殊的资源，农民对土地有着深厚的感情。在广大农民群众的眼中，土地除了是生产资料之外，同时还在就业保障、生存保障以及养老保障方面具有独特的功能。与此同时，很多农民群众对土地经营权抵押融资的内涵和流程都不够了解。在这样的情况下，他们对抵押融资往往持有谨慎的态度。虽然近年来我国农村地区的社会保障体系越来越完善，但是与城市相比仍然存在很多不完善之处。在这样的背景下，农民群众对土地的依赖性比较强，对于土地所带来的权益也会出于本能地进行保护。

（三）机遇（Opportunities）分析

1.土地流转市场日益活跃

在实践当中发现，在那些土地流转市场比较活跃的地区，土地经营权抵押融资推广的难度就越小，推广的进程也会比较快。在这些地区，土地经营规模在不断扩大，经营主体对于资金的需求也更为明显。

2.政策支持开展抵押试点

在十八届三中全会以来，我国政府开始对土地经营权抵押融资的问题予以了高度的关注，明确提出要赋予农民群众土地经营承包权抵押、担保的权能。与此同时，中央一号文件也指出要大力推进承包土地经营权抵押融资的工作，这是发展普惠金融的重要突破口，同时也是农村金融创新的重要途径。在中央政策的引领下，我国各个地区开始积极探索，开展抵押融资试点工作。并结合试点的效果发布了土地经营权抵押融资的管理方法。

（四）威胁（Threats）分析

1.抵押融资市场机制不完善

在我国农村地区，土地抵押融资市场还并没有形成，市场规模仍然比较小，无论是土地价值评估还是抵押融资管理都没有形成统一的标准，实施难度比较大。在农村地区，土地经营权交易市场并不活跃，交易价格没有得到统一，再加上评估机构和评估人员的缺失，土地价值评估难度比较大。

2.风险防范机制不健全

当前，我国农业正处于由传统发展阶段向现代化发展阶段转变的时期。与其他产业相比，农业经营过程当中除了在技术、决策、管理、市场等方面面临较大风险之外，在自然和资源这两个方面也存在着一定的风险。

四、农村金融创新中土地经营权地抵押融资应用暴露出的问题

（一）土地的市场化评估机制健全度不足

金融机构在对农户的经营主体发放相应的贷款金额之前，必须要确定其授信额度，而土地经营权的抵押价值便是这一工作得以有效落实的重要基础。就目前的情况来看，我国针对土地经营权价值评估方面并未形成专业的体系以及机构，同时负责该项工作的人员并不具备较高的素质，普遍都是建设、利用以政府作为主导的土地价值评估体系，但借由政府所颁布实施的这类土地产权评估指导价格，因为缺乏市场机制作用发挥不足，使价格的政府主义色彩浓厚，其中带有着较为强烈的政府部门主观意愿，无法对土地原有的价值做出精准全面的评估。这也就导致土地经营权本身价值有效评估成为了阻碍其抵押融资有效运行实施的关键问题，再加之农村地区绝大部分的土地都以小规模、分散化经营为主，土地使用类型容易受到来自自然环境条件多方面的影响，使得土地价值的评估工作难度进一步提升。

（二）相关法律条款支持不足

对于我国部分地区的土地交易流转市场而言，其发展仍旧处于初期阶段，并未建立起与之相配的完善交易机制，尤其是在信息发布、价值评估等方面的服务体系机制并未全面建立。在我国土地经营权抵押融资持续健康发展的影响下，因为农业本身在生产周期方面有着较长的需求，在抵抗发展风险以及市场价格风险的过程中并不具备较高的能力，一旦遭遇诸如自然环境恶劣变化的不可抗力因素的影响，则很容易导致其无法有效地偿还从金融机构得来的贷款，如此一来，金融机构辨别只能借助土地经营权证的流转变现，以期对这部分贷款损失进行补偿，在无形中提高了整个土地流转市场的交易成本和价格。

（三）土地流转交易市场发展不够完善

即便我国对于实施土地经营权抵押融资方面的地区给予了政策和资金方面的支持，但从法律层面上来看，我国目前所实施的土地经营权抵押融资行为并不具备较为完善的法律制度支撑，这主要是因为我国现行的农村土地承包法和物权法等相关法律法规体系中对农村土地具备的社会保障作用更为关注，这种相关法律法规体系缺乏足够完善度情况的存在，一旦双方出现了有关土地经营权抵押权方面的法律纠纷，就会导致抵押权实现的难度进一步加大，必然会带来政府、农户和金融机构三方面在利益和财产方面的冲突。

五、农村金融创新中土地经营权抵押融资问题的解决策略

（一）土地价值市场评估机制的优化

对于农村地区而言，土地市场化建设得以加快的重要推力，便是农村土地的三权分置。对于农户之类的经营主体而言，从金融机构获得贷款与否，及其获得贷款的额度与土地原有的价值具备较为紧密的关联，这就意味着我国必须要通过建立完善科学的土地价值评估机制，以此有效、客觀评估土地资源的实际使用价值，发放与之相对应的贷款额度。政府部门必须要在全国范围内建立统一化且具备指导意义的评估准则，以土地所有的面积、位置和形状的因素作为基础，对其价格标准进行合理的划分，或者结合我国现行的农村土地估价规程等文件，针对土地估价的目的以及土地类型、程序方式等方面的工作提供更为详细的工作指导。

（二）相关法律条款的持续完善

虽然我国目前有关土地经营权抵押融资试点区域逐渐增多，但意味着相关法律法规制度不够完善，导致农村金融创新过程中所研发出的创新措施无法得到有效地实施。在这种背景下，我国相关法律部门必须要对现行的农村土地经营权的法律法规条款进行合理优化，以此配合土地承包权抵押融资行为的实施。但是要注意的是，在相关法律法规以及制度设计完善的过程中，实现抵押权的方式必须要规定为强制管理。针对现行的土地管理法则需要将土地使用权所有人拥有土地的用益物权等内容加入其中，或者出台直接与农村土地经营权抵押融资相关的专用法律，将土地所有的经营权和承包权进行明确划分，并在双方实施土地流转的过程中各自承担、履行的责任和义务在条文中明确规定，以法律条款方面的完善进一步维护农村土地经营权抵押融资过程中的资产安全。

（三）产权流转交易市场的建设强化

出于进一步促进国内农村土地经营权抵押融资创新发展的考虑，必须要强化农村地区产权流转交易市场的建设，这能够在进一步实现土地经营权流转以及合理优化配置农村内部土地资源的前提下，防止金融机构因为发生贷款风险而无法处置抵押物问题的发生。相关政府部门需要在借鉴其他国家和地区在该方面先进做法和经验的前提下，制定出符合中国现实国情的土地经营权流转交易方面的规则以及市场秩序，为其流转工作的顺利开展以及效率提升提供保障。山东省沂南县通过农村产权制度改革工作的深化，建立了一套符合当地发展需求的农村产权抵押融资机制，且这一机制风险可控制、运行较为简洁，使得当地农民的融资渠道得到了进一步的拓展，做到了政府搭建产权交易平台，担保积极参与的融资机制，同时政府部门也需要进一步强化农村土地经营权的确权登记，将其产权所属全面掌握，配合上流转交易平台和网络信息服务在农村地区的逐渐普及，确保流转交易双方能够在第一时间内获得交易信息，以最快速度协助双方完成交易。

结 语

土地经营权抵押融资的诞生、实施，是有效解决我国金融体系现存薄弱之处的有效措施。但由于受到相关法律法规健全度不足等方面的影响，导致该项工作制度未能完全发挥其价值。相关政府部门需要在完善与之对应法律法规条文的前提下，进一步促进产权流转交易市场发展、土地价值评估机制完善，以便在全面发挥土地经营权抵押融资价值的同时，实现农村地区土地资源的合理流转配置以及当地经济持续健康发展的目标。

（作者单位：山东理工大学）