“一带一路”下PPP融资模式面临的风险及最优路径

吕思圆

基础设施是“一带一路”发展的必要先行环节，“一带一路”沿线国家基础设施建设大多较为落后，互联互通能力较差，基础设施建设面临巨大的融资需求。PPP融资模式，可将私营部门和政府的资金、运作经验和优势等结合起来，既能有效帮助东道主国家抓住“一带一路”的发展机遇，又能为私营部门创造参与“一带一路”建设和发展的机会，是“一带一路”基础设施建设所适用的融资模式。然而，沿线大多数国家的政治、经济、文化、法律各不相同，PPP融资模式在“一带一路”倡议下的应用存在投资回报率低、投资环境复杂、风险大等问题。本文分析PPP模式在“一带一路”沿线应用中存在的风险，从六个方面提出优化“一带一路”下PPP融资模式的路径选择和对策建议。

一、PPP融资模式概述

（一）PPP融资模式内涵

PPP模式是指政府部门与私人部门之间就公共产品或公共服务的提供而签订的长期合同，在PPP融资模式中，政府部门负责对基础设施和公共服务进行定价和监管，社会资本则负责项目的开发建设，二者合作项目包括基础设施类项目和公共服务类项目。

（二）“一带一路”下PPP融资模式特点

1.公共利益和个体利益兼顾

PPP融资模式大都应用于公共设施建设，比如水利工程、城市基础设施、高速公路等。引入PPP融资模式后，一方面政府可以利用私营企业的闲置资本、市场营销经验以及经营管理方面的技术，减轻政府财政压力，最大程度满足公共利益。另一方面，私营企业也可以通过参与公共设施建设等利润丰厚、发展前景好的项目，获得可观的收益，锻炼自身的项目经营、开发和建设能力。公共政府部门和社会资本方分工明确，相互配合，风险共担，利益共享。

2.参与国家具有复杂性

“一带一路”沿线包括60多个国家，大部分都為发展中国家和新兴经济体。国家之间在项目建设、投资、税收等领域都存在很大不同，而且各国所属的法律体系也不相同。除此以外，沿线国家的经济体制、宗教信仰等各方面都有很大差异，所以在进行PPP融资合作时需综合考虑各个国家的特殊性。

3.制度设计初衷的特殊性

PPP的设计初衷是通过将私营资本加入公共设施建设领域，进而满足公众对于公共设施不断增长的需求。PPP模式通过结合“一带一路”倡议不仅可以缓解政府建设、运营的资金压力，同时还可以实现各国在政治、公众和企业方面的多赢。更重要的是，随着丝路基金和亚投行的设立，PPP模式将在投融资方面发挥更加重要的作用，推动各国建立更多合作框架。

二、“一带一路”下PPP融资模式的风险分析

（一）政治政策风险

“一带一路”沿线国家政治制度多元化，政治环境较为复杂。一般而言，PPP融资项目周期为20到30年，如果项目所在国政局动荡，再加上政治腐败和地缘政治等影响，会导致项目在运营期存在巨大风险。

（二）法律法规风险

沿线国家所属法律体系不同，且法治建设也相对落后，有关投资、基建、贸易等方面的法律法规还不完善，社会法治化程度相对较低。虽然PPP模式在我国已经取得了广泛的应用，但国内PPP模式的某些做法不符合国际惯例。因此，目前PPP法律法规体系并未达到成熟阶段，难以为PPP模式的良性发展提供制度保障。

（三）利益矛盾风险

PPP模式具有的利益共享特征是公共部门与私人部门良好合作的基础。但“一带一路”沿线国家自身的社会现状复杂，内部利益集团间的博弈较为激烈，当参与PPP项目的各方利益主体的利益存在差异甚至冲突时，很有可能违背最初的价值目标，加剧PPP项目风险，进而制约PPP项目顺利落地实施。

（四）投融资风险

一般而言，“一带一路”沿线投资项目投资规模大、项目周期长且盈利速度慢，且沿线部分国家存在财政赤字、债务违约等问题，导致财政资金支付不足或不及时，进而加剧投资回报风险。例如通货膨胀风险，项目所在国通货膨胀率上升，会引发原材料价格上涨、劳动力价格上涨、建设及运营成本大幅增加，从而降低项目实际现金流，加剧项目投融资风险。再比如汇率风险，PPP项目运营所产生的现金流会受投资人所在国与项目所在国之间的汇率影响，而“一带一路”国家普遍存在汇率波动较大的问题。

（五）宗教文化风险

“一带一路”沿线国家宗教信仰差异较大，有近30个伊斯兰国家，东南亚地区又以佛教为主要信仰，风俗习惯等方面差别较大。如果在项目建设和运营过程中，无法准确认知宗教信仰和风俗习惯，或会影响项目顺利开展，加大风险。

三、“一带一路”沿线国家PPP融资模式发展现状

在全球主要国家中，PPP已经成为政府和企业开展合作的首选形式。在当前全球经济疲软的大背景下，PPP模式不仅在国际市场有强劲的需求，同时也成为中国政府力推中国企业“走出去”的合作模式之一。根据国家发改委、外交部披露的公开信息，就“一带一路”国际产能合作，中国政府与东欧国家签订了双边协议。中国与东欧国家的重点合作基建项目有匈塞铁路、陆海快线、三海港区、波罗的海铁路。除此之外，中国政府也在继续积极寻求与“一带一路”沿线国家的PPP合作。下面将分别介绍几个沿线国家的PPP融资模式现状。

（一）印度尼西亚

印度尼西亚在基础设施建设方面大量运用PPP模式，并且做得非常成功。近些年，印尼除了专门针对PPP制定一般性法律法规外，还于2005年颁布第67号总统令，加强PPP项目的监管环境，目前印尼的PPP融资主要由4个部门负责，分工明确合理。

虽然印尼在PPP项目中已经取得许多成功经验，但目前依然存在很多问题。比如，政府在制定PPP合同后没有建立合理有效的监管机制，造成政府机构之间协调性不够，相关法律法规无法有效地执行。再比如，对于有争端的PPP合同，没有统一的、标准的处理原则。此外，虽然印尼出台了许多的政策措施，完善了融资环境，但是大多数长期的、利润丰厚的项目，大多批给了少数的本国企业，大多数企业参与PPP融资仍面临很多限制。

（二）菲律宾

相较于其他国家，菲律宾开展PPP项目时间比较长。1994年，菲律宾颁布了第6957号法令（BOT法），在此法令中规定了PPP基础设施项目的相关指导原则。后又制定第7718号法令，即《BOT修正法》，完善了相关的配套法规。在机构设置方面，菲律宾政府也做得比较有代表性。菲律宾政府建立“公私合作伙伴关系中心（PPP中心）”，负责监督和协调PPP项目并保证PPP项目流畅运行。

但菲律宾PPP项目也面临以下几方面风险。第一，菲律宾的PPP相关法律法规比较模糊，对项目监管、风险分担等方面的约束力比较小。第二，PPP合同基本上都是不完全合同，存在很大的道德风险。

（三）新加坡

新加坡政府于2003年开始引进PPP融资模式，用于基础设施建设，第一个PPP项目为海水淡化项目。新加坡财政部2004年出台《PPP项目指南》，对本土PPP项目在架构和管理等方面提出指导性建议。此后，新加坡政府批准的一系列PPP项目中70%左右都已成功实施或有序推进，但也有部分项目由于种种原因被予以暂停或终止。经过多年实践经验，新加坡政府认为采购合同金额在5000万美元以上的项目才考虑PPP模式，且比较适宜在新加坡开展的PPP模式基础设施项目主要集中在体育设施、饮用水和污水处理、垃圾焚烧、教育医疗设施、高速公路和政府市政建筑等领域。

新加坡没有专门针对PPP的法律法规。新加坡《政府采购法》第120章的规定适用于特定类型的直接政府采购，取决于采购结构和采购性质，但是不适用于PPP采购。同时新加坡没有管理PPP的中央政府机关或机构。有关政府采购实体（“GPE”）总体负责挑选私营合伙人，并与私营合伙人合作共同实施项目。新加坡的财政部（MOF）在PPP项目中扮演关键角色，负责制定总体政府采购政策框架。财政部制定了与之相关的PPP政策和指南，并加强在GPE中的宣传，以增进对PPP的了解，并且在具体项目上与GPE密切合作。

在政府政策方面，财政部颁布了《公私合作手册》，其中规定了与PPP架构、PPP采购流程和PPP管理有关的原则和指導方针。但是《公私合作手册》不具有法律效力。

（四）英国

英国早在上个世纪90年代初，就已经开始推行PPP模式，并且在1997年成立了第一个正式的PPP单位——PFI工作组，推动PPP合同标准化。英国的PPP是通过公共采购法、公共合同法等通用的法律来对PPP进行规范。主要包括以下几类：第一，欧盟的政府采购指引。第二，英国国内的《公共设施合同法》和《公共合同法》。第三，英国财政部指定的实施细则和范本。英国PPP主要包括以下几种形式。第一种是政府付费购买服务的模式，第二种是特许经营模式，第三种是公私联营模式。

PPP融资是一个非常复杂的过程，“一带一路”沿线国家在这方面的经营方式也各不相同。像英国等发达国家，PPP起步早，经验丰富，并且建立了相对完善的法律制度。在与其他国家合作时，也大多是处于投资方的位置。而像菲律宾等欠发达国家，近几年才从外国引入PPP模式，起步慢，在与沿线国家合作时基本都处于融资方的位置。所以各国可以充分借鉴像英国等PPP融资模式发展比较好的国家的经验，寻求最优路径。

四、对策建议

（一）优化项目顶层设计

顶层设计是防范风险过程中至关重要的一环。首先企业要全面了解沿线国家的法律制度，通过与各合作方沟通，明确各方在PPP项目中的权利义务、地位和角色分工。其次，与沿线国家的政府部门协调沟通，在设计PPP项目合作中建立科学的风险分担机制。再次，加紧立法或引入仲裁机制，预防或有序排除各种风险。最后，在签订合同时，要与东道国签订明确协议，以防东道国政府过度干涉项目运营管理，出现责任划分不清的问题。

（二）加强政府间合作

首先，加强与沿线国家政府的交流与联系，做好对沿线国家投资项目的风险评估工作，为PPP项目提供风险担保机制。其次，企业要加强自身风险防范意识，在开展项目前期应尽可能全面地了解在沿线国家投资可能出现的风险，在项目进行过程中要全方位分析各种风险，通过投保预防项目风险，保护自身利益。

（三）创新PPP项目融资模式

引导政策性金融机构、商业性金融机构、证券等金融机构广泛参与，同时激活私人投资，为PPP项目提供信贷、债券、股权投资、保险等融资支持，从而构建多层次、全方位的金融支持体系，满足“一带一路”下PPP项目的多元化融资需求。

（四）开展第三方市场合作

第三方市场合作是指，通过企业间战略合作、投资合作、工程合作、产品与服务和产融结合，实现1+1+1>3的效果，是近些年由中国创新的新型国际经贸合作模式。该模式将我国的产能优势、制造业优势与发达国家的先进科学技术和发展中国家的切实需求相衔接，目前，已与英国、法国、德国、新加坡等十几个发达国家签署了第三方市场合作协议，并建立第三方市场合作基金，成为共建“一带一路”中的重大国际合作内容。

（五）加强PPP融资模式研究，简化PPP项目流程

统筹平衡各方利益。由于PPP项目涉及到的利益主体多，在项目开展中会遇到更为严峻的环境阻碍。为了确保各方利益不受到影响，则需要对项目流程进行简化处理，对于其中不必要的审批环节可以适当删除，提升项目操作的精简性。

（六）加强PPP融资模式研究

加强与不同国家的沟通交流，学习海外PPP融资模式的操作流程及经营制度，组织学者对“一带一路”沿线国家进行全方位考察。同时，加大校企合作力度，开展对“一带一路”基础设施建设中PPP模式的应用研究。

结 语

综上所述，PPP模式作为新型的项目融资和管理模式，体现了公共部门与私人间全新的合作关系，在“一带一路”倡议推进实施的过程中，沿线国家的基础设施建设尤为关键，此时PPP模式可发挥重要作用，但在具体实践中存在诸多风险，因此，本文通过分析“一带一路”沿线国家PPP融资模式的运营经验，认为，优化项目顶层设计;加强政府间合作;创新PPP项目融资模式;开展第三方市场合作;加强PPP融资模式研究，简化PPP项目流程;加强PPP融资模式研究，是可行的风险应对策略。一则可以保证PPP项目的正常完成，二则可以为公私双方提供良好的合作平台，从而达到双赢，三则可以推动“一带一路”沿线国家的合作。