历代中央政府治理新疆南疆的政策及经验

[摘要]从西汉开始，历代中央政府因地制宜，从政治、经济、文化、军事、屯垦等方面制定了一系列维护南疆稳定的有效政策，既确保南疆的稳定与发展，也为后世留下了疆域统一是南疆治理的根本保证、有效管控是南疆治理的前提基础、官员任命制和任期制是南疆治理的组织保证、开放交流是南疆治理的必要条件、“多元一体”是南疆治理的重要遵循、中央政府的有力扶持是南疆治理的可靠支撑、政教分离是南疆治理的必然要求、屯垦戍边是南疆治理的重要国策等宝贵的经验。

[关键词]中央政府；南疆治理；政策经验

[中图分类号]D69                    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）06—0072—06

[作者简介]王小平，男，兵团党委党校（行政学院）副校（院）长、教授，研究方向：屯垦史和新疆问题研究。

一直到清代，新疆被称为西域，南疆是西域的重要组成部分。在中华民族的历史发展进程中，南疆自古就是一个多民族聚居地，是新疆最为重要的经济文化发祥地和繁荣重地，历史上丝绸之路南道穿南疆而过，承载着历史辉煌的楼兰遗址、伊循古城、尼雅遗址、小河遗址、唐王城遗址、龟兹古城等文化遗址都分布于南疆。正是由于南疆在新疆经济社会发展中的重要地位，南疆成为历代中央王朝治理新疆的核心区域，而中央王朝的治理又进一步推动了南疆经济社会的发展。无论从历代中央王朝治理新疆的史实看，还是从南疆融汇于中华文明发展的进程看，南疆的历史都是中国历史的重要组成部分，并为中华文明的繁荣发展作出了重要贡献。

一、历代中央政府治理南疆的政策

古代中华文明主要是以中原为代表的农耕文明（包括黄河流域、长江流域和珠江流域在内）和以蒙古高原为代表的游牧文明（包括东北、新疆北部、青藏高原在内）为主轴所构成。在这一文明的发展进程中，在秦汉时期逐步形成了中華文明“大一统”观念。公元前221年，秦始皇统一六国和公元前209年匈奴单于冒顿统一蒙古草原，对中华文明的发展产生了极为重要的影响。1自此，中国开始了农业区和游牧区的“大统一”进程。在中国“大一统”演进中，以蒙古高原游牧政权为代表的游牧文明和以中原农耕政权为代表的农耕文明都作出了自己的贡献。为实现一统并取得全国最高统治权，游牧政权和农耕政权展开了长期的政治、军事、经济、文化等多方面的交锋和交融。汉朝在实现中国农耕区和游牧区的大统一上取得显著成效，唐朝、元朝进一步实现了农耕区和游牧区的大统一，清朝使得“大统一”格局得到巩固，奠定了当代中国的政治地理版图。在游牧势力和农耕势力交锋交融进程中，南疆因其独特的战略地位和经济构成，处在两种文明、两种政治势力交锋、交融的聚焦地区。南疆地处亚欧大陆中部，自古以来就是连接东西方交往的交通要道。天山、喀喇昆仑山、昆仑山、阿尔金山环绕的南疆，以温带大陆性气候为主，冬季明显比北疆暖和。一方面，塔里木盆地周边分布着大大小小的绿洲，是西域绿洲农耕文明的摇篮。南疆的绿洲由于相对优越的自然条件也导致在没有战乱的前提下相对富庶和发达，并以不同的绿洲为基础构成了南疆历史上一个又一个相对独立且独具特色的绿洲文明，但这种弱小而富庶的绿洲很容易成为周边强大的游牧政权觊觎的对象。另一方面，由于复杂多样的地理地貌，南疆整个地区，又呈现为农耕文明与游牧文明交错交锋交融的文明特征。而其中相对优越的农耕文明，使得南疆的绿洲在游牧政权和农耕政权的战略竞争中处于极为重要的地位，一旦游牧政权管辖南疆，就可利用南疆富庶的人力、物力、财力支撑游牧政权对中原农耕政权的长期战争，《史记·西域传》记载“匈奴能得其马畜旃罽”。而当中原农耕政权管辖南疆，则不仅可以肢解游牧政权从南疆得到的人力、物力和财力支撑，而且通过控制南疆经北疆而进击蒙古高原游牧政权侧翼，取得战略主动权。因此，从西汉开始，以蒙古高原为基地的游牧政权和以中原为基地的农耕政权，为取得主导“大一统”的战略主动，围绕南疆展开了激烈的争夺，南疆——成为中国游牧政权和农耕政权在西北广阔疆域争夺“大一统”战略主动的“棋眼”。为有效经营南疆，历代中央政府制定了一系列维护南疆稳定的有效政策。

（一）“因俗而治”的政治政策

西域“制”则漠北固而“关”京师，而南疆又在整个西域稳控中处于“棋眼”的战略地位。因此，中央政府管辖包括南疆在内的西域，都是设立专门的管理机构。西汉时设西域都护府，东汉前期仿西汉制，而后期设戊己校尉。唐朝设安西都护府管理南疆，清朝前期在伊犁将军府下设喀什驻扎大臣管理南疆地区，1884年建省，设立府县管理南疆。历史上，中央政府在设立专门机构管理南疆的同时，对南疆的治理主要是羁縻管理，对各绿洲政权基本采取“因俗而治”的宽抚政策，伴随而生的质子、册封和颁发印信政策，从政治上拉拢和扶持拥护中央政府的当地贵族。质子政策，有利于维护中央王朝对南疆的统一，有利于南疆各民族学习内地的先进文化，此策多为历代中央王朝所采用。如西域都护府建立后，属地纳质成为汉朝治理南疆的一种政策，成为南疆各“国”归附汉朝的一种义务。质子在汉都长安待遇优厚，学习汉朝各种典章制度和儒家文化，遵守中原各种法纪制度。他们回来后既友善汉朝朝廷又传播中华文化。史载莎车王延，“元帝时，曾为侍子，长于京师，慕乐中国，亦复参其典法，长敕诸子，当世奉汉家，不可负也。”1但严厉打击甚至镇压对抗中央政府的当地上层，确保中央政府在南疆政令畅通。

（二）税赋优惠的经济政策

中央政府在治理南疆时，多实行经济优惠政策，从经济上尽可能地照顾南疆各绿洲政权。从西汉到唐朝，中央政府在南疆不仅不收取赋税，还通过朝贡贸易的方式，给各绿洲政权看得见的经济实惠。据《新唐书·地理志》记载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落，列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。”2南疆的焉耆、龟兹、疏勒、于阗等羁縻州府就属于“贡赋版籍，多不上户部”，也就是说唐中央政府是不向其地百姓征收租税贡赋的。同时，通过中央政府屯田的方式促进当地发展经济，减轻民众的负担。清朝统一新疆后，在南疆实行远低于游牧政权的赋税政策，争取当地的民心。例如，喀什噶尔地区，准噶尔汗国管辖时每年征税银二万六千两，乾隆时减为六千两。其中纳粮原为每年十八万四千石，乾隆减为一万八千石；纳棉花原为二万九千二百六十斤，乾隆减为三千二百六十斤；纳红花原为七百三十斤，乾隆时保持不变。又如叶尔羌地区，准噶尔时每年纳税银十万两，乾隆时减为三万五千三百七十两。其中纳粮原为米三千七百八十九石，乾隆时改为约粮三万多石；纳棉花原为三万四千三百斤，乾隆时减为一万五千斤。维吾尔族农民向国家交粮，清朝政府规定按户交纳，每户每年交税粮三石。

（三）开放包容的文化政策

历代中央政府在管辖南疆时，基本实行的是宽松的文化政策，对南疆各绿洲的文化宗教本着一视同仁的原则，允许不同文化在南疆存在与发展。同时，还通过多种方式在南疆传播中原文化。从西汉开始，历代中央政府就通过准许贵族子弟进国子监学习等方式引导、鼓励他们学习中原文化，通过官员、屯军、商人等带动中原文化在南疆的传播，甚至举办私塾传播儒家文化。这种文化政策促进了内地和南疆的文化交流，并在南疆造就了一批熟悉中原文化又适宜当地的精英人才。如唐朝时疏勒人裴慧琳，凭借自己精通汉、梵等语，用了二十多年的时间，著了一部一百卷的《一切经音义》，其直接目的就是对汉文佛经及其他的佛教著作进行训释，其中不仅包括有许多语言文学方面的知识，而且还包括大量的有关地理、历史、物产、民情、风俗等方面的资料，既拥有很高史料价值，也反映出中原文化对南疆产生的深刻影响。

（四）驻兵震慑的军事政策

有效统辖，是历代中央政府能在南疆实施治理的前提条件。从西汉李广利西伐大宛开始，两汉用兵匈奴，唐代用兵突厥、吐蕃，清代平定准噶尔部，历代中央政府为维护西域管辖，都开展了大规模的军事行动。西域一旦得到稳定，中央政府则驻扎军队，内防叛乱，外防入侵。因此，军事统御政策，是中央政府有效管辖南疆的重要方略。除中央政府派驻军队外，在汉唐时期，南疆各绿洲政权可保留自己的军队，但战时要协助和配合中央政府的军事行动。唐朝在南疆驻有重兵，“安西节度抚宁西域，统龟兹、焉耆、于阗、疏勒四镇，治龟兹城，兵二万四千”，马二千七百匹，每年衣赐六十二万匹段。1在战时，唐在南疆的驻军更多。据《新唐书·西域传·龟兹》卷22l上记载：“长寿元年（公元692年），武威道总管王孝杰破吐蕃，复四镇地，置安西都护府于龟兹，以兵三万镇守。”2清代在喀什设立参赞大臣，统领各营兵马驻扎在以喀什为中心的南疆各地，其中：哈喇沙尔（焉耆）绿营兵745名，库車绿营兵202名，乌什满营兵200名、绿营兵750名、屯田兵400名，阿克苏绿营兵100名，赛喇木（拜城县东赛里木乡）绿营兵40名，喀什噶尔满营兵334名、绿营兵625名，叶尔羌满营兵211名、绿营兵680名，和阗绿营兵232名。

（五）强兵足食的屯垦政策

“孝武以屯田定西域”。南疆远离内地，中央政府要有效管辖南疆，就必须在南疆驻兵和派驻官员，并解决他们的吃穿问题。自西汉开始，历代中央政府在管辖新疆时，都实行屯田政策，南疆也不例外，甚至更加重视。一直到元代，南疆都是中央政府在新疆屯田的重点地区，如两汉时期的渠犁、楼兰、尼雅、疏勒等地，唐代的龟兹、焉耆、于阗、疏勒等地。即使清代的屯田重点在北疆，南疆也一直有规模不小的屯田，先后在南疆的喀喇沙尔（焉耆）、库车、阿克苏、乌什、巴尔楚克（巴楚）、喀什噶尔、叶尔羌、和田等地屯田。历代中央政府在南疆的屯田，军屯占据着主要地位。从西汉开始一直到元朝，军屯都是主要的屯田方式，直到清朝民屯才占据主导地位。在军屯之外，中央政府还在南疆开展民屯、犯屯、商屯等。

二、历代中央政府治理南疆的经验教训

2000多年来，历代中央政府在南疆的治理，留下了丰富的经验和深刻的教训。总结前人治理南疆的经验教训，有助于今天更好地推进南疆治理，实现新疆社会稳定和长治久安。

（一）疆域统一是南疆治理的根本保证

南疆的历史反复证明：维护国家统一，不仅是中央政府的最高利益，也是南疆各族人民的切身利益。国家统一南疆社会经济就大发展，分裂割据南疆人民就遭受苦难。特殊的绿洲经济和自然环境，使得南疆的安危与中央政府的有效管辖休戚与共。如果中央政府疏于南疆治理，则南疆要么陷于各绿洲政权之间的争斗，要么被周边强大的游牧政权所奴役。在中华文明发展进程中，呈现着农耕文明与游牧文明的交锋交融，由于农耕文明的先进性，又使得中央政权对南疆的管辖成为历史的必然，同时也决定着南疆必然地成为构成中华文明的重要参与者和重要组成部分。从中华文明发展的角度来看，农耕文明与游牧文明的交锋交融，一方面是为着“大一统”的，另一方面也是朝着先进文化发展进步的，同时又都是推动中华文明演进的。因此，领土的完整统一是南疆治理的根本保证，也是必然选择。南疆几千年来聚散离合的历史昭示我们，任何企图离开中央政府管辖而自外于中华民族“大一统”的企图和行为，都是开历史的倒车，都有悖于南疆各族人民的最高利益和中华民族的根本利益，都被历史所不容。

（二）有效管控是南疆治理的前提基础

存而治之，是疆域治理的基本前提。历代中央政府在治理南疆的过程中，对各绿洲政权基本上采取的是“既来之则安之”的怀柔政策，对维护中央政府的绿洲政权，基本上不干扰其内部的治理，并采取册封、朝贡等政治亲和、经济优惠等一系列的政策，从而大力争取各绿洲政权的上层人物，实现中央政府对南疆的有效治理。这种怀柔政策，一方面有“因俗而治”和尊重各绿洲政权统治者现实利益的考虑，另一方面也体现出中央政府“鞭长莫及”、力不从心的困惑。但一味怀柔，便显管控力度不足之困，久而久之，各绿洲政权统治者常滋生骄横不羁之心，加之外来势力渗透离间，经常发展为背离中央政府而暴乱叛乱，进而迫使中央政府不得不“劳师以远”、平叛治乱。因此，从理论上来看，因地制宜、“因俗而治”，有着解“靡废中华”之困、容易为当地民众所接受等优势，但从长远来看，只是权宜之计，并不能解决权属和治理的根本问题，不利于长期保持国家统一和当地社会经济的长远发展。因此，南疆的治理历史昭示我们，要想长治久安，南疆的管辖权必须牢牢掌握在中央政府手里而不能旁落，这是南疆稳定发展的根本性、基础性和长远性问题。

（三）官员任命制和任期制是南疆治理的组织保证

受命于天而遵命于君，是古代封建王朝有效治理国家和地方的政治保证。这种理念和体制，有效保证了中央政府在各级各地方的政令畅通。自西汉开始到清朝前期，中央政府管辖南疆，除在中央政府设立专门管理机构外，对各绿洲基本上采取利用当地少数民族首领来治理南疆的政策，即“因俗而治”。而这一治理模式，其长处是只要得到少数民族首领的拥护，就能够很快实现对南疆的治理，而且成本较低，但往往导致国家意义上的“皇权”的旁落，不利于凝聚民心。因此，清朝后期，针对单一民族高度聚居和家庭式的社会结构，在南疆推行府县治理模式，实行官员任期制即“去世袭”制和“回避”制度，极大强化了中央政府的治理机制和治理效能。相对于南疆甚至是整个新疆特殊的社会结构来说，这一吏制，无论是在古代还是现代，都是实现有效治理不可或缺的组织保证。

（四）开放交流是南疆治理的必要条件

南疆三面环山，交通及信息闭塞，加之绿洲式的经济社会形态，使得开放交流成为文明进化、经济社会发展和社会治理的重要条件。考察历史，丝绸之路的开通与繁荣，对南疆经济发展和社会治理发挥着不可或缺的作用。正是由于丝绸之路的存在，大量人员与货物的往来，促进了南疆的开放与交流，于是东西方文化在此逐渐沉淀下来，形成了四大文明的汇集之地，给南疆的有效治理和经济社会发展提供了持续不断的推动力，更滋养了南疆发展进步的内生动力。创作于1069—1070年《福乐智慧》和11世纪70年代的《突厥语大词典》，就是东西方文化交流沉淀的结晶。相反，自16世纪后，由于海路的开通和陆上丝绸之路的中断，造成了南疆对外交流的中断，而南疆本身绿洲型的经济形态，也由于丝绸之路的中断而走向深度封闭，其结果是南疆自此进入内封闭型的发展中。虽然18世纪中叶后，清王朝统一新疆，进而实现了对南疆的管辖，但清政府在南疆实行的是“封闭”型的治理政策，禁止内地移民进入南疆，同时也对南疆与周边的交往实行严格管理，导致南疆并没有因为国家的统一走向開放。南疆封闭，严重迟滞经济发展，阻滞文化交流，加剧单一民族高度聚居的社会结构，拖累整个南疆现代化步伐，使得经济、政治、文化、社会、生态等各种问题叠加，给宗教干涉世俗社会、极端势力兴风作浪埋下隐患。事实上，清代中后期起，和卓后裔在南疆的屡次鼓惑作乱，就是铁证。

（五）“多元一体”是南疆治理的重要遵循

南疆历来为东西方交往的要道，同时辽阔的地域和独特的绿洲环境，造成了不同民族、不同文化、不同宗教在此交往交流交融，使得南疆自古以来就是多民族、多文化、多宗教共生并存的地区，不同民族、不同文化、不同宗教信仰的各族人民共同建设着南疆。针对南疆这种独特的“多元”现实，从西汉开始，历代中央政府在治理南疆时基本上秉持尊重、照顾南疆现实的原则，采取“齐其政而不易其俗”的“多元一体”治理政策，即承认多元又坚持“一体”，即坚持各民族、各文化、各宗教的中华属性，由此增强南疆社会的凝聚力，推进南疆的发展。比如，唐朝对南疆的不同文化采取兼收并蓄政策，使得汉文化、印度文化、波斯文化、希腊文化、草原文化、吐蕃文化等同时在南疆和谐相处、竞向绽放。克孜尔千佛洞遗存的6至8世纪壁画所反映的文化，就有犍陀罗文化、希腊文化、本土文化、中原文化、波斯文化等。反之，强调多元而放弃“一体”，或者搞“一元一体”“多元多体”甚至一元独存的极端化，南疆就会陷入动乱。10世纪初，伊斯兰教传入南疆，并通过宗教战争强制推行伊斯兰教。进入14世纪后，南疆再次出现强制推行伊斯兰教，多元文化与多宗教并存的和谐局面被打破。清朝统一新疆后，继续秉承多元并存的理念治理南疆，维吾尔族、蒙古族、汉族、塔吉克族、回族、藏族等长期共同生活，伊斯兰文化、中原文化、佛教文化等长期共存共同发展，南疆社会随之迎来较快发展。历史昭示我们，“多元一体”，是南疆治理的重要经验。

（六）中央政府的有力扶持是南疆治理的可靠支撑

因绿洲型自然环境特点所致，南疆社会单元点多线长，发展基础参差不齐，且远离国家经济政治文化中心，治理成本相对高昂。比如，经济不能自给自足，社会治理用度不能保障，军事行为无法就地保障供给，等等。同时，中央政府为争取各绿洲政权的支持，不仅不能在南疆收取赋税，一应开支都由中央政府供给和驻军通过屯田来解决，还通过朝贡贸易的方式，给各绿洲政权大量的补贴，造成治理南疆的成本要远大于内地。因此，不论是汉朝还是唐朝，甚至到清朝，中央政府在围绕治理南疆面临的巨大成本时，朝廷往往出现“弃”与“保”的尖锐争议，而争议的焦点就集中在费用上。清代李鸿章就认为，收复新疆“即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏厄，已为不值。”1然而，南疆特殊的战略位置，在历代中央政府的国家发展和安全战略上具有关乎全局的重要地位。从汉代开始，凡未经营好南疆的中央政府，在与蒙古高原游牧政权的交锋中，莫不是处于弱势。因此，基于南疆在国家战略全局中的重要地位，历代有所作为的中央政权，均不惜代价而经营南疆。历史演进至今，南疆在国家战略全局中的重要地位没有改变，而南疆欠发达的客观现实也未根本改变。因此，中央政府的有力扶持，是南疆有效治理的可靠支撑。这既是历史遗训，也是历史结论。

（七）政教分离是南疆治理的必然要求

南疆相对恶劣的自然环境，使得宗教在南疆有着相对丰厚的土壤，萨满教、佛教、伊斯兰教等多种宗教长期在南疆存在。在南疆大多数历史时期，各种宗教长期和平共处，特别是中央政权管辖南疆时，基本上实行的是宗教信仰自由政策和一视同仁政策。这一政策确保了生活在南疆的广大民众拥有相对自由的精神生活，也促进了南疆的发展和繁荣。但在喀喇汗国、东察合台汗国和叶尔羌汗国等绿洲政权时期，采用政教合一的政体，在南疆掀起了大规模的宗教战争，造成大量人口损失。由于政教合一产生的浓厚宗教氛围，由教派引发的宫廷政变和教派利用浓厚宗教氛围造成的绿洲政权内部纷争更是绵绵不绝，如叶尔羌汗国时期的白山派和黑山派的争斗，不仅宫廷政变不断，而且两派之间的血腥仇杀也不断引发大规模的社会动荡。政教合一产生的宗教剥削和沉重负担也是历史上南疆各族群众生活困苦的重要因素。南疆漫长的历史发展从正反两方面警示：南疆治理必须实行政教分离，这是防止宗教插手政治导致大规模社会动荡的需要，也是把各族群众从浓厚的宗教氛围中解放出来和有效减轻各族群众负担的需要。

（八）屯垦戍边是南疆治理的重要国策

在中国大一统的历史进程中，屯垦戍边伴随了中华民族繁荣发展和中华版图构建的全过程。尤其是在农耕文明时代，屯垦戍边成为历代中央王朝集政治、经济、军事、文化等诸多方略为一体的边疆治理的战略措施。南疆作为国家安全的重点区域，中央政府要实施有效管辖就必须驻扎军队，实施武备和武卫。但南疆远离内地，同时绿洲农耕经济规模小，长期驻军，面临“劳师以远”“靡废中华”之困。解决之道在于就地屯垦戍边。通过屯垦，不仅可以解决军队的后勤供给、节约国家支出，而且实现长期战略预置，构建战略堡垒，实现战略威慑，不战而屈人之兵。武则天曾指出：“王师外镇，必藉边境营田。”①唐朝的营田就是屯田。左宗棠在收复新疆的过程中也认为“自古边塞战争，屯田最要”②。同时，左宗棠还强调新疆“地方凋敝，军糈军食在在维艰”，“屯垦诚为第一要务”③。因此，从汉武帝开始，历代中央政府在管辖南疆时，都在南疆实行屯垦戍边政策。通过屯垦戍边，不仅解决了军队供给，而且引进了先进生产技术，促进了南疆经济发展，进而促进了南疆与内地的人员往来，保障了丝绸之路南路的畅通。同时，成规模的屯垦，还传播了中华文化，促进了各民族文化交往交流交融，增进了相互认同。大量史料充分证明，屯垦戍边是南疆治理不可或缺的重要国策和重大方略。

边疆是国家的战略要地和战略纵深前沿，边疆稳定则国家稳定，边疆动荡则国家不稳，边疆治则国家安全就有铜墙铁壁。费孝通曾指出：“中国形成多民族统一国家已有2000多年了。在2000多年的时间里，又一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。观边疆治乱兴衰，可知国家统一还是分裂，国力强盛还是贫弱，民族和睦还是纷争，都与边防有着密切的联系。”④新疆的南疆是我国边疆的重要组成部分，治理好南疆直接关系到新疆的稳定与发展，关系到国家的长治久安。

责任编辑：杨建平

基金项目：本文系2017年国家社科基金西部项目“20世纪50年代新疆南疆治理及其启示”（项目编号：17XMZ102）阶段性研究成果。

1苗普生：《新疆在中国统一的多民族形成、发展和巩固过程中的历史地位》，载《西域研究》2003年第1期。

1《后汉书·西域传》卷八十八。

2《新唐书·地理志》卷四十三下。

1方英楷：《中国历代治理新疆的国策研究》，新疆人民出版社2006年版，第89页。

2《新唐书·西域传·龟兹》卷22l上。

1李鸿章：《李文忠公全书·奏稿》卷24。

①新疆生产建设兵团毛泽东屯垦思想研究会编：《中国历代屯垦资料选注》，新疆人民出版社2004年版，第510页。

②罗正钧：《左宗棠年谱》，岳麓书社1983年版，第141页。

③《左文襄公全集·批札》卷6。

④费孝通：《致“富民兴边行动”领导小组的一封信》，载《民族团结》2000年第3期，第8页。