整顿混编混岗及编外用人问题研究——基于河南省安阳市的调查

安阳市委编办课题组

在财政供养人员“只减不增”的大背景下，随着经济社会不断发展，政府在经济建设、社会管理、民生建设和公共服务等各方面承担的职责越来越多，而现有的稳定的人员编制难以适应职责增加的需要，混编混岗现象在行政机关越来越普遍，同时编外用人也成为各级机关事业单位用来弥补人力资源不足的重要方式和渠道。混编混岗和编外用人虽然在一定程度上弥补了人员编制不足的缺口，但也增加了管理难度，给用人单位发展带来一系列新的问题。

一、混编混岗及编外用人现状

混编混岗通常情况下是指行政机关违反人事编制管理有关规定，将机关所属行政编制人员和其下属单位所属事业编制人员或其他非行政人员交叉使用，造成人员身份和岗位职责不相符，从而导致人员、编制和岗位管理混乱的现象，其中以行政机关借调事业编制工作人员从事行政岗位的工作为主要表现形式。编外人员是指由机关事业单位使用并支付报酬，从事执法辅助、普通辅助、专业技术、后勤服务和其他事务性工作，且不被纳入编制管理的工作人员。2021年4月至8月期间，河南省安阳市委编办对全市机关事业单位的混编混岗和编外用人情况进行了调查，初步摸清了全市的基本情况。

（一）混编混岗基本情况

在对市直、县（市、区）直和乡镇（街道）共计328家行政机关进行调查时发现，有263家单位存在混编混岗现象，比例高达80.20%（见图1）。混编混岗成为各级党政机关解决人手紧张问题的普遍做法。

（二）编外人员基本情况

1.编外人员数量。调查发现，截至2021年4月，全市共有编外人员43943人，编外人员数量是在编人员数量的38.4%，现存规模较大（见图2）。

2.编外人员岗位分布。调查中，将编外人员的岗位分为“普通辅助”“执法辅助”“专业技术”“后勤服务”和“其他”5类进行统计。根据各单位上报的编外人员信息可知：从事普通辅助的8135人，占总数的18.51%；从事执法辅助的8019人，占总数的18.25%；从事专业技术的16869人，占总数的38.39%；从事后勤服务的3372人，占总数的7.67%；从事其他工作的7548人，占总数的17.18%（见图3）。相对而言，编外人员在专业技术岗位的人数最多。从事普通辅助、后勤服务和其他岗位的人员比例为43.38%，占比较重。

3.编外人员工作年限。对编外人员的统计结果显示：工作年限在1年以下的有5532人，占总数的12.59%；工作年限1年以上不满3年的有8942人，占总数的20.35%；工作年限3年以上不满5年的有7858人，占总数的17.88%；工作年限5年以上不满10年的有10402 人，占总数的23.67%；工作年限10年以上的有11209人，占总数的25.51%（见图4）。编外人员工作年限在10年以下的占总数的74.49%，以年轻人为主，大部分工龄不长。

4.编外人员用工形式。编外人员用工形式按照“签订劳动合同”“签订聘用合同”“劳务派遣”和“其他”共4类进行统计，其中：编外人员与用人单位签订劳动合同的10879人，占总数的24.76%；编外人员与用人单位签订聘用合同的8418人，占总数的19.16%；劳务派遣的14554人，占总数的33.12%；其他用工形式的10092人，占总数的22.96%（见图5）。大部分单位在使用编外人员时能做到使用正确的用工形式，但也存在部分单位用人随意，为管理埋下隐患。

5.资金来源渠道。调查发现，在有编外人员的机关事业单位当中，编外人员工资由财政拨款的占49.4%，由单位自筹的占50.6%（见图6）。编外人员工资由单位自筹的，绝大部分由单位从办公经费中列支。

6.工资制度建立情况。用人单位建立编外人员工资制度的占51%，未建立工资制度的占40.8%，编外人员与在编人员工资制度相同的占8.2%（见图7）。绝大多数用人单位建立了编外人员工资制度，且有部分单位执行与在编人员工资制度相同的编外人员工资制度。但是仍有超四成用人单位按照全市最低社会保障工资标准或按照与编外人员约定的工资数额为编外人员发放工资。

7.绩效考核情况。对编外人员开展绩效考核的用人单位占64.7%，未对编外人员开展绩效考核的单位占35.3%。其中，对编外人员开展年度考核的占42.8%，季度考核的占6.1%，月度考核的占15.8%（见图8）。仍有大量单位未对编外人员开展绩效考核，且对编外人员考核的单位考核标准不统一。

二、混编混岗及编外用人实践中产生的不良影响

（一）混编混岗和编外用人影响机关事业单位职能的发挥

虽然混编混岗和编外用人在一定程度上缓解了机关事业单位人员紧张的问题，但是借调人员和编外人员的流动性强、认同感不足、岗位适配性不高等问题影响了机关事业单位职能的发挥。

事实证明，基于Smart 3D的航测地形图的生产方法，数学精度完全能够满足1∶2 000地形图要求[1-2]。该方法与传统航测方法比较有以下优势：

1.人员流动性强，影响工作的连续性。被行政机关借调工作人员，常因用人单位临时性任务的增减而增加或减少，或因借调人员编制所在单位业务工作的变动而随时调回，人员稳定性较差、流动性强。调查发现，工作年限在10年以上的编外人员仅占25.51%，很大一部分编外人员在没有更好的职业选择时，只是将现在从事的工作当成一种“过渡性”的选择，当出现更优的深造机会和更好的职业选择时会立刻离开编外人员岗位。

2.认同感不足，行政机关职能发挥受限。编外人员作为用人单位临时性、替代性用人，与在编人员相比，没有选举和被选举的民主权利，没有职务晋升的空间和渠道，工资福利待遇也低于一般在编人员，因此对所在单位缺乏归属感和认同感；而借调人员虽然具备正式的编制，但是在用人单位中仍属于“外人”，同样没有政治权利，且干多干少和干好干坏并不影响其在编制所在单位的奖惩考核。

3.人才流失，事业单位发展受限。混编混岗以行政机关借调事业编制工作人员从事行政岗位工作为主要表现形式，即事业单位工作人员向行政机关的单向流动，这样做虽然缓解了行政机关人手不足的问题，但是会造成事业单位因为人才流失日常运行和发展受限。

4.人岗适配性不高，影响行政职能发挥。从调查结果来看，部分编外人员聘用未经过严格的选拔程序，低学历者占较大比重，编外人员整体学历水平不高，业务素质偏低，与岗位的适配性不高，容易在行政行为中出现不作为和乱作为的情况，导致政策执行效果的弱化，损害政府公信力。

5.惰性滋长，影响工作氛围。机关事业单位长期使用借调人员和编外人员，部分正式在编人员把一些本该由自己承担的工作推给借调和编外人员，久而久之依赖性和惰性增加，容易养成懒政和推诿的习惯。而借调人员和编外人员由于同工不同酬、承担工作任务加重等原因，不满情绪逐渐滋生，工作不在状态，极易产生各种消极因素，进而影响到其他工作人员，严重的可能导致整个单位工作作风的松懈。

（二）混编混岗和编外用人规模日渐庞大，增加政府财政负担和管理难度

目前，编外人员的管理缺少退出机制，用人单位常聘用编外人员处理一些短期性、临时性、应急性的工作任务，在任务完成之后，聘用的编外人员往往并未随着任务的完成而退出，因此编外人员规模日渐庞大。编外人员的工资无论是由财政负担还是由用人单位从办公经费中列支，或者依靠收费、罚没收入来支付，归根到底使用的都是财政资金，持续增长的编外人员支出导致财政支出的持续增加和办公经费被挤占，应该纳入预算外收入的财政资金流失，严重削弱了机构改革带来的精简机构编制的效果，造成财政压力不降反升，最终势必导致经济社会的发展受到影响。

（三）混编混岗及编外用人管理不规范，易引发矛盾纠纷

1. 多头管理。混编混岗人员在用人单位工作，接受用人单位的日常管理，同时还要受到自身编制所在单位的管理。编外人员管理机构各异，存在用人单位直接管理、人力资源和社会保障部门管理、组织部门管理等情况，实践中通常是由用人单位和编外人员主管单位共同管理。对于借调人员和编外人员“九龙治水”式的多头管理导致的职责不清的问题十分突出。

2. 管理随意化。调查中发现，机关事业单位对于借调人员和编外人员的管理并不规范。很多混编混岗人员工作岗位不固定，工作职责也不明确，对于其工作中造成的问题难以追责。在编外人员用工形式上，虽然43.92%的编外人员与用人单位签订了劳动合同或聘用合同，但是其中有相当数量的用人单位与编外人员签订的合同并不规范，一些用人单位甚至仅与编外人员达成口头协议，由此带来了许多合同纠纷问题。处理此类矛盾纠纷将大大消耗用人单位的管理精力，增加行政成本，影响政府正常工作秩序。

三、混编混岗及编外用人问题产生的原因

（一）由来已久的用工现象

混编混岗和编外用人问题的产生都存在历史原因。编外用人在我国是具有历史传统的用工现象。历史上就存在官和吏之分。以今天作类比，官可以被视为正式在编人员，而吏相当于编外人员。新中国成立后的计划经济时期，人民公社、“大跃进”等运动使得政府工作人员的范围迅速扩展至农村，这些时期政府基于财政压力，大量聘用编外人员。改革开放以来，虽然我国政府在结构体系、治理能力等方面都有了大幅度提升，但制度变迁具有一定的路径依赖和延续性，目前机关事业单位聘用编外人员现象仍然具有历史传统的影子。

（二）政府职能与人员编制不足的矛盾突出

当前，我国政府正处于向服务型政府转型的过程之中，政府除了承担推动经济发展的职责之外，社会管理、公共服务等各方面的职责不断增多和细化。与此同时，政府职能转变还不到位。在经济领域，仍然存在行政审批范围过大、程序较多、周期较长的问题；在社会管理领域，还习惯于大包大揽，用行政方式解决社会问题。在财政供养人员只减不增背景下，机关事业单位编制数量相对稳定，由此造成机关事业单位工作人员数量与其所承担的职责不相匹配的情况。为保证单位的日常运转和各项工作任务贯彻落实，大量机关事业单位选择招聘编外人员，部分党政机关采用从事业单位借调工作人员的方式来弥补人手不足的现状。

（三）人员编制资源没有得到合理调配

随着经济社会的发展，部分单位所承担的职责任务与其建立之初相比已发生了很多变化，有的职能弱化、业务量收缩，有的已成为“僵尸”单位或“空壳”机构，养了不少“闲人”，而新设立的单位、职能增加的单位编制却严重不足。由于编制内人员调动不够灵活，未能盘活编制内人力资源，人员结构不合理和编制供需脱节的状况一直得不到改善。一些新设立的单位和职能增加的单位，不得不采用混编混岗和编外用人来解决人员编制不足的问题。

（四）混编混岗及编外用人缺乏统一监管

借调人员和编外人员长期以来缺少统一的完善的管理制度体系，使得人员借调和编外用人长期处在“零监管”的状态，借调人员随意，招聘编外人员也随意，用人单位可以说是“随心所欲”。例如，在编外人员招录环节，部分人员没有经过正式、规范、统一的招聘程序，用人单位可以随意挑选自己满意的人员，并且招聘时间短、成本低，在人员紧缺时，单位可能更倾向于使用编外人员。

四、解决混编混岗和编外用人问题的对策建议

（一）加快政府职能转变，推行政府购买服务

“政府的职能是导航，而不是划桨”。党的十八大以来，我国把转变政府职能和推进简政放权作为推进体制改革的重要抓手，从中央到地方取消或下放了一大批行政审批事项，营商环境得到了极大的改善，有效缓解了因政府职能扩张造成的混编混岗和编外用人规模的膨胀，也为进一步解决混编混岗和编外用人问题提供了前提和保障。一是要持续推进政府职能转变和简政放权。要避免政府角色“越位”大包大揽，切实做到“要管该管的、该管的要管好、不该管的不管”，从而进一步精简不必要的借调人员和编外人员。二是要积极推行政府购买服务。政府要逐渐从应由市场主导的领域退出，转向强化市场监督的职能。通过政府购买服务，将日益增多和细化的事务性工作外包给社会组织承接，减轻政府工作负担，避免混编混岗和编外用人的无限扩张，实现从“花钱养人”向“花钱买服务”方式的过渡。三是试行创新型管理模式。针对短期性、临时性、应急性的工作任务需要聘用编外人员时，试行“一事一聘”制，即“专项工作专项聘用、临时工作临时聘用”，招聘之初就根据工作量、紧急程度和工作难度拟定聘用时间，工作结束时聘用行为随即结束，这样既可以解决突发性事务造成的短时间人员短缺问题，又可以避免由此产生的混编混岗和编外用人规模的进一步扩张。

（二）统筹配置编制资源，建立科学的管理体系

编制资源是党政机构运行的核心资源，自2012年实施严格的控减编政策以来，各级人员编制长时间维持只减不增的状态，但是由于统筹管理力度不够，人员编制配置效率不高，“无编可用”与“有编不用”同时存在的局面一时难以改观。应按照“编随事走”的原则，根据改革涉及的职能调整变化情况同步划转编制资源。要根据党政部门职能划分统筹考虑党政机构与政府部门之间的编制资源配置，将利用率较低或长期闲置的编制资源调整到社会治理、公共服务等编制需求量大的部门。同时，要积极探索建立灵活的编制动态调整机制，打破机构编制“一核定终身”的基本配置模式和格局，实施编制资源动态调整机制，提高编制使用效益。

（三）加强干部队伍建设，着力提升工作效能

“兵不在多而在精”。应着力提升在编在职工作人员的凝聚力战斗力，锻造锤炼出一支干事劲头大、工作能力强、以一当十的干部队伍。一方面，要着力培养提升干部综合素质。要加大对在编在职人员的政治理论、科学技术、法律法规、专业技能的教育培训力度，不断提升其适应新要求、服务新发展的能力。同时，要通过“上挂”锻炼、“下派”磨炼和内部轮岗等方式优化干部职工成长路径，不断提高其解决实际问题、处理复杂矛盾的能力和水平。另一方面，要坚持正确的选人用人导向。坚持“以实绩论英雄”，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作为干部选拔任用的重要标准，把坚持原则、敢抓敢管、敢于斗争、不回避矛盾问题的干部选出来、用起来，在干部队伍内部形成你追我赶的良性竞争局面，不断激发干部职工担当作为的内生动力。

（四）摸清人员底数，清理规范现有人员

现有的借调人员和编外人员规模大小、在岗时间长短、人员素质高低、岗位匹配度等情况是制定混编混岗和编外用人管理制度并进行有效规范管理的前提和基础，组织、人社、机构编制和财政等相关业务主管部门要联合对全市各级各部门的借调人员和编外人员进行审核和登记，做到信息的全掌握。对确需保留的借调人员和编外人员，用人单位要说明理由并纳入规范管理，对于借调人员要明确借调期限，与编外人员要签订劳动合同并为其办理相应的社会保险。对没有必要保留的借调人员和编外人员，用人单位要及时依法依规予以清退。

（五）建立完善规章制度，增加制度供给

1.建立借调人员和编外人员总量控制制度，严格总量控制。对于借调人员，通过制度加以规范，规定各单位可借调人数的上限，借调时限、方式和审批流程，严禁无序、长期借调人员。根据辖区范围、执行职能、经济发展程度等因素核定编外人员总数；具体到各单位，要考虑其职能职责、工作任务、人员编制结构等因素，核定该单位可聘用编外人员数量。在管理的过程中坚持“总量控制，只减不增”的原则，编外人员数量不能突破全市计划总数，各单位编外人员也不能突破本单位的核定数。通过建立管理制度和刚性约束机制，遏制混编混岗和编外用员规模无序扩大的趋势。

2.完善混编混岗人员和编外人员进人制度，把好入口关。应该将借调人员定义为通过个人申请或者组织推荐产生的，定期或者不定期到上级党政机关交流培训，以成为兼具专业能力和事务处理能力的综合型人才的后备人选，并建立借调人员人才库。各级党政机关在借调人员限额内提请借调工作人员的申请，获批后方能从人才库中进行筛选，同时要明确借调形式和借调期限。坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，规范招聘行为。用人单位要和编外人员依法签订劳动合同，并为编外人员办理相应的保险。

3. 建立借调人员和编外人员考核制度，调动工作积极性。用人单位应按照“标准量化、程序规范、注重实效”的方法思路，坚持公开、公平、公正的原则，针对岗位职责和工作任务的落实情况，对借调人员和编外人员采取领导考核、群众考核、月度考核、季度考核等多种考核方式进行绩效考核，将考核结果作为借调人员年度考核及提拔任用的依据，作为对编外人员续签合同、解除聘用、实施奖惩的依据。扭转工作作风，打破“干多干少一个样、干与不干一个样”的局面，提升借调人员与编外人员的工作认同感和积极性，规范其日常工作和行为，引导其不断提升自身能力素质，实现用人单位和借调人员、编外人员的“双赢”，进而促进行政效率和政府权威的双提升。

4. 建立联席会议制度，落实监管责任。建立人员借调和编外用人联席会议制度，由市委市政府主要领导担任召集人，分管组织人事的市领导担任副召集人，组织、人社、机构编制、财政等相关主管部门主要负责同志为成员，明确各部门的工作任务和职责，负责研究制定全市机关事业单位借调人员和编外人员管理政策，审议市直各部门的编外人员使用管理方案，对借调人员和编外人员“进、管、出”实行常态化、全程化管理。建立监督检查机制，将机关事业单位混编混岗和编外用人管理执行情况纳入各部门主要负责人经济审计和市委巡察工作范围。