新时代机构编制管理评估的探索与应用

王 涛 李 强

为深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），探索机构编制动态调整的科学路径，郑州市中原区委编办在圆满完成2019年党政机构改革任务的基础上，及时做好党政机构改革“后半篇文章”——对改革后的职能转变、机构运行、人员融合进行调研评估，建立《中原区机构编制申请事项评估论证制度》，对有关部门的申请事项进行评估论证，着力探索通过建立完善评估机制破解机构编制动态调整难题的新路子。

一、新时代机构编制评估的内涵和意义

机构编制事项评估是机构编制动态调整的前提和依据，是机构编制管理中重要的基础性工作。依据评估结果，科学、客观、准确地作出判断，得出符合事物发展规律的结论，为领导决策提供坚实的理论基础，对于改进和完善机构编制管理具有重要的现实意义。

（一）以机构编制评估促进改革成果落地生根

2018年党和国家机构改革后，新组建、重建、整合的部门经过一定时间的运行、磨合，改革的效果如何呢？针对这一问题，区委编办及时开展机构改革成果评估工作，结合“三定”规定和工作实际，列出部门职能转变清单、工作机制建立清单，参照法律法规和上级文件，重点解决部分部门职责边界不清、运行不畅等问题。机构编制评估通过部门自查报告、权责清单、调查研究情况和资料查询及参考有关数据等方式，进行综合分析评定，从部门的基本数据评价、揭示存在的问题、改进意见建议等方面形成评估报告，并及时向评估对象进行反馈。同时，机构编制部门通过对评估结果的运用和监督优化部门职能配置、科学调整机构编制事项，提升部门履职实效，切实巩固好机构改革成果。

（二）以机构编制评估增强机构内驱动力

开展机构编制评估工作，一方面可以全面了解改革后部门贯彻落实机构编制政策法规和部门“三定”规定的情况，如多个部门整合为一个部门的融合情况、新组建部门的职能匹配情况、人员融合情况等，另一方面可以全面摸清申请的机构编制事项是否符合《条例》规定，是否与实际工作情况相吻合。在具体工作中，中原区委编办评估调研组理论联系实际，从履职情况、履职方法和履职效果三个方面对部门执行“三定”规定和履职情况进行综合分析界定，查阅部门领导班子分工、会议纪要和工作日志等文件资料，查看相关科室挂牌和人员定岗情况等，确保划入的职责切实运转、划出的职责承接有序。以结果为导向，促进部门对群众关注度高、办理频次高的事项加以重视，有针对性地改进工作方法、增加人员编制配备、优化服务流程等，推动有限的资源向关键领域、重点部门流动，激发部门内部挖潜的动力。

（三）以机构编制评估破解动态调整痼疾

机构编制资源在实行总量控制后，为缓解供需矛盾，提高机构编制资源使用效益，通过机构编制评估来论证调配机构编制资源的合理性、可行性不失为一个好方法。机构的撤并转、人员编制的核增核减核销、职责的增减调等，都可以通过评估论证来实现，为动态调整找出科学方法和依据。申请的机构编制事项不同，采用的评估方法、评估内容不尽相同，如职责的调整评估，首先了解清楚某项工作开展情况、发展方向，与其他机构职责有无交叉，既要厘清职责边界，又要防止出现真空。

二、机构编制管理评估机制的运用探索

机构编制管理部门要及时掌握机关事业单位职责等各种变量，依“情”而动。2020年初，为探索机构编制评估工作方法、评估职责履行情况和机构编制使用效益，中原区委编办组成了以分管领导为组长、相关科长为成员的评估小组，到区档案馆开展评估工作。改革后，区档案馆承接了区档案局移交的公益性职能，调整为区委直属事业单位，为正科级全额拨款事业单位，人员编制18名，含领导职数3名。设内设机构3个，分别为办公室、档案管理科、业务指导科，人员配置比例为4∶5∶6。其中，重点对区档案馆近三年来的职能履行情况（见表1）进行评估，主要评估内容有7项：职能配置情况，内部机构设置及职能配置情况，编制核定及人员配备情况，内部工作机制运行情况，外部协作配合机制建立和运行情况，履行职责情况及成效，机构编制管理规定执行情况。要求被评估单位提供近3年（2017年、2018年、2019年）工作总结，工作人员（含聘用及借调人员）基本情况统计表，所有人员个人履职情况总结、工作日志写实统计表等7项文字材料。特别值得一提的是，运用定量分析方法设计了某项工作需要的时长指标，用于统计出某人完成单项工作所需的实际工作时长，推算出日月年可完成的工作量。

表1 中原区档案馆近三年主要职能履行情况

整个评估工作，分三步来开展。首先，准备阶段（10个工作日）：研究制定评估方案，设计评估指标。其次，实施阶段（15个工作日）：组织座谈，填写材料，随机查看等。最后，评估建议阶段（5个工作日）：分析材料，测算实效，反馈建议等。整个评估工作历时30个工作日。

机构编制评估的重点在于发现机构编制管理的不足，以便理清职责边界，改进机构编制管理和职能配置，促进“人岗相适、适度饱满”，发挥机构编制的最大效益。通过对档案馆人均工作量的评估（见表2），我们发现，区档案馆内设机构办公室有工作人员4人，除了负责内部管理、机关党建、人事工资之外，还承担有业务工作，建议其理顺职责，明确岗位工作量。综合分析，区档案馆的人员编制和工作量基本匹配，工作饱和度适中，工作职责履行情况良好。

表2 中原区档案馆人均工作量完成情况

机构编制评估工作专业性、政策性强，不同于机构编制监督检查。机构编制监督检查侧重于事后监管和违法处理，目的在于增强机构编制的刚性约束；而机构编制评估侧重于事前的论证和事后的效果，目的在于论证其是否合法合规可行，以及达到的效果。因此，建立完善评估机制，可以联合人事、组织、财政等部门建立分工协作机制，而不一定要纪检监察部门参与。

三、机构编制动态调整的方法论和风险防控

在日常工作中，机构编制部门通常以围绕党委政府中心工作调配机构编制资源，受行业发展需要各异、行业标准不一、行业履职目标不同等影响，往往会出现“不知就调、应调未调、调不满职”等问题。因此，实现“事前调研、事中评估、事后问效”的机构编制资源合理配置机制，必须结合被调研单位的诉求及岗位需要，利用横向比对、纵向延伸的方法，科学高效地配置编制资源。

（一）搭建动态管理平台

现阶段，制约机构编制科学化发展的瓶颈是供需不匹配，再加上现有总量已成不能逾越的红线，所以，实施机构编制的动态管理要“在存量上做文章”，防控各级各部门干预要“在里子上做文章”。一是搭建动态管理平台，要坚持明确几个“是否”：是否当前机构设置急需解决的问题，是否上级党委、政府批准的机构改革方案，是否符合部门职能配置、内设机构和人员编制的规定，是否部门权责清单及重点领域改革内容。二是搭建动态管理平台，要有刚性要求和准入门槛，也要坚持明确几个“是否”：机构设置是否达到了优化协同高效，机构设置是否科学合理，权责是否一致，部门间的体制机制是否完善，工作制度是否健全，履职是否到位，流程是否通畅，运行是否通畅，是否实现了转职能、转方式、转作风，群众办事是否更加方便快捷，改革成果是否实现与人民共享，人民群众是否从中受益，等等。2020年，中原区着重解决民生问题，将事业单位招聘的296人全部下沉基层一线，设置一年的服务期，服务期过后依据各局委报批的用人计划向各单位分配人员，从而激发广大干部干事创业激情，提升基层单位的内驱动力。

（二）强化动态管理保障

在编制总量不突破的前提下，积极探索采取“职能有转有变、机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出”的动态管理办法，分类建立问题台账，强化重点领域机构编制保障，重点向基层一线和重点行业、领域倾斜。通过梳理，理清城市管理、农业农村、自然资源、应急管理、城建等部门在林业、农村宅基地、防汛抗旱、物资储备、停车管理等方面的职责边界。同时，建立联动工作机制，区属340余家事业单位在每年报预算前，集中时间与机构编制部门进行核对，确保上报数据与编办掌握的数据一致，使机构编制联审成为财政经费拨付的前置条件。

（三）健全部门联动机制

评估轨迹应该由表及里进行，由浅入深，以职能调整、人员划转、工作交接为基础，使管理体制实现扁平化，减少层级、行业制约，构建部门内设机构及部门与部门之间协同配合机制，建立起协同优化高效的部门运转体制，真正提高行政效率。以中原区为例，建立财政预算与机构编制管理相结合的审核机制，建立与人社部门数据互通机制，每年与人社部门工资系统数据、岗位设置进行核对，涉及全区近10000余人次信息数据，建立防控“无闭环、无监督”的运行模式。

四、完善机构编制管理评估机制对机构编制动态调整的三维导向意义

完善机构编制管理评估机制，需要构建一套科学合理的编制评估体系，制定《机构编制报告制度实施办法》《中原区机构编制申请报告制度暂行办法》等，明确工作要求、主要内容、方法步骤和时间安排，针对部门工作重点和行业特点，设置有针对性的部门职责运行情况评估方案，突出评估重点。

（一）从评估与动态调整的体制维度出发，助力各项改革任务落实

机构编制评估通过与当前各项改革任务相结合，不仅有助于全面了解政府部门机构编制配置及执行情况，同时也为推动修订“三定”规定、调整机构编制事项和深化行政审批制度改革提供重要参考依据。以中原区为例，通过对照梳理，掌握部门职能调整变化情况，发现部门权责清单不规范问题112处，因法律修订未及时更新事项316项，及时督促部门修改完善，进一步推进了政府职能转变。要加强对部门履职、运行效能进行客观评价。以区民政局为例，坚持政府主导，指导部门稳步推进社会救助的最低生活保障、特困供养等10项行政权力下放到街道。

（二）从评估与动态调整的空间维度出发，助力以履职为核心的机构编制管理新模式的构建

机构编制管理的核心是职能，要认真梳理部门职责调整情况，与部门“三定”规定认真对照梳理，评估部门职能配置合法合规情况、完整清晰情况、权责统一情况、职责交叉情况，以及适应经济社会发展情况等内容。以区应急管理局为例，强化应急管理体系和能力建设，处理好安全应急管理工作“大改革”与“大统筹”的关系，及时理顺、整合划入的职能，明确区安全生产委员会办公室与区应急管理局的综合监管职责分工、区应急管理局与行业主管部门的监管界限，重点在道路运输、建设、文化、旅游、卫生、教育等部门推进双重预防体系建设工作，满足新形势下应急管理工作的实际需要，从而有效推进编制调整进程。

（三）从评估与动态调整的运行维度出发，助力机构编制资源优化配置

政府部门机构编制评估工作的开展，可为部门“三定”规定修订做好调查摸底。将机构编制管理新政策和政府部门“三定”规定修订新要求纳入评估内容，全面了解部门职责边界、机构设置、编制及人员配备、履职成效、机构编制执行情况等，为修订“三定”规定打好基础。强化各类编制资源“一盘棋”意识，结合重大疫情防控，先后调剂使用多名编制用于卫生健康部门等重点领域，为全区经济发展、改善民生等重点任务目标提供坚强保障，实现部门内部和部门与部门间的编制资源优化配置。实行在综合科室设置上做“减法”，在业务科室设置上做“加法”，杜绝机构简单拼接、机械相加，实现1+1＞2。评估注重工作衔接，避免职责重复、工作重合、责任不明、政出多门等现象，聚焦法治政府和服务型政府建设，推动部门扩能提质。