成渝世界级机场群的建设路径探究

彭科

摘   要：自从国家确立建设成渝世界级机场群的目标以来，无论是国家战略层面，还是有关学术领域，都还没有形成一个关于成渝世界级机场群建设路径的统一认识，因而成渝世界级机场群的建设路径一直尚未清晰。首先通过梳理成渝世界级机场群的建设目标，再紧密结合成渝城市群内各机场的地理位置分布、运营现状和面临的问题与挑战，从而探究出一条以国家规划的实施为基础促进地方政府的政策合作，以成渝城市规划的实施为基础建立区域国际门户，以成渝交通规划的实施为着力点完善综合交通运输网络的成渝世界级机场群建设路径。

关键词：成渝地区;世界级机场群;航空运输业

中图分类号：F562.3        文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.01.006

文章编号：1009-6922（2022）01-41-17

一、引言

航空运输作为成渝地区双城经济圈建设的重要引擎引起了国家和有关部门的高度重视。2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》首次将京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区作为同一“极”，按照“极”“组群”“组团”之间的交通联系强度，打造由主轴、走廊、通道组成的国家综合立体交通网主骨架[1]。2021年3月1日，中国民用航空局副局长董志毅在国新办就落实《国家综合立体交通网规划纲要》的新闻发布会上明确表示，未来将重点建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝世界级机场群[2]。然而时至目前，无论是国家层面，还是有关学术领域，都还没有形成一个关于成渝世界级机场群建设路径的统一认识，因而成渝世界级机场群的建设路径也尚未清晰，故本文旨在针对成渝地区航空运输业的发展现状和面临的挑战，根据国家和成渝两地的有关规划探究成渝世界级机场群的建设路径，以供参考。

二、成渝世界级机场群的空间依托与建设目标

机场群是城市群中重要的基础设施，世界级机场群往往与世界级城市群相伴相生[3]。故首先通过梳理当今世界五大世界级城市群及其世界级机场群的衍生关系（详下文图1），再根据中国的具体国情和成渝有关规划，确立成渝世界级机场群的空间依托和建设目标。

（一）当今世界五大世界级机场群

自从法国学者简·戈特曼提出关于世界级城市群的定义并获得全球公认以来[4]。当今世界获得普遍承认的五大世界级机场群分别是：以美国纽约、美国芝加哥、英国伦敦、日本东京、法国巴黎为核心的世界级机场群[5]。五大世界级城市群与五大世界级机场群的衍生关系如图1所示[6]。

（二）成渝城市群是成渝世界级机场群的空间依托

基于世界级城市群与世界级机场群的衍生关系，不难发现当前世界级机场群的功能定位主要是服务于世界级城市群的发展需求，世界级城市群是世界级机场群产生的充分条件。那么以此类推，成渝世界级机场群的建设应依托于成渝世界级城市群，不过目前在国内符合世界级城市群定义标准并获得世界普遍承认的世界级城市群只有长江三角洲城市群[6]。因此成渝世界级机场群在现阶段还需根据中国国情，依托于成渝城市群进行规划建设。根据《成渝城市群发展规划》，成渝城市群的空间范围如图2所示[7]。

成渝城市群位于国家西南腹地，东承湖北、湖南、贵州，西经康巴要道入青海、西藏，北通陕西、甘肃，南连贵州、云南，更是“一带一路”和长江经济带的重要节点。成渝城市群内经济发展水平总体较高、城镇体系日趋健全、经贸往来不断密切，具备得天独厚的区域优势和开发优势[8]。因此本文认为就世界级城市群的定义（详图1）来看，成渝城市群目前虽然尚不具备世界级城市群的资格和条件，但可以根据现阶段国家有关规划的具体国情将成渝城市群作为成渝世界级机场群规划建设与发展的空间重要依托和空间必然依托。

（三）成渝世界级机场群的建设目标

自2011年《成渝经济区域规划》发布以来，梳理、总结国家战略规划发现，成渝世界级机场群的目标规划探索路径如图3所示”[1，7，9-10]。

从图3可以看出，当前成渝世界级机场群的建设目标主要是提升以成都、重庆为“核心”的双城经济圈在全球的配置力、辐射力、影响力和竞争力，使成渝地区双城经济圈、成渝城市群分别成为世界城市网络体系中重要的经济圈和城市群。

在全方位开放型经济发展的新趋势下，成渝地区双城经济圈、成渝城市群将由内陆走向门户、由后方走向前沿。成都、重庆作为成渝地区双城经济圈成渝城市群的核心节点，作为“一带一路”和长江经济带的重要节点，具有天然的区位优势。成都、重庆作为“核心”，以成渝城市群为依托，通过机场群的建设发展，积极挖掘航空运输潜力，借助航空运输不断拓展外部需求空间，提升全球资源整合能力，从而辐射带动区域发展、提升区域及国家竞争力。

三、成渝城市群航空运输业的发展现状与挑战

紧紧围绕成渝世界级机场群的建设目标，探究成渝世界级机场群的建设路径，首先需要弄清當前成渝城市群航空运输业的发展现状以及面临的挑战。

（一）成渝城市群的机场分布和运营现状

截至目前，成渝城市群内共有民用机场10个。根据对中国民用航空局发展计划司发布的民航机场生产统计公报及其附件进行整理统计[11-15]。 成渝城市群各机场基本信息和近五年的主要业务指标详见表1，成渝城市群各机场主要业务指标占全国民航机场年度主要业务指标的比例详见表2，另因成都天府机场于2021年6月下旬正式通航，截至目前运营时间不足半年，故未对其业务指标进行统计。

受历史原因的影响和经济发展的驱动，成渝城市群内目前共运营着10个机场。其中，以成都市为核心的15个市（州）共有民用机场7个，以重庆中心城区为核心的27个区（县）共有民用机场3个，结合表1及相关机场官方发布信息可梳理、总结出成渝城市群各机场的经营现状如下：

1.成都双流机场，2016—2019年期间的三大运营指标增长较快，年度旅客吞吐量稳居全国第4位，货邮吞吐量和飞机起降架次分别位居全国第5位和第6位，受新冠肺炎疫情和国内外经济下行压力的双重影响，2020年的三大运营指标分别高居全国第2位、第7位和第4位。

2.绵阳南郊机场，近5年年度旅客吞吐量稳居全国第49位;货邮吞吐量最佳排名是全国第59位;飞机起降架次最佳排名是全国第11位，具备一定的航空运输发展潜力。

3.泸州云龙机场，自2018年9月通航运营以来发展迅猛，旅客吞吐量年增长率达196.7%;货邮吞吐量年均增长率达265.8%;飞机起降架次年均增长率达306.6%。目前该机场已成为川滇黔渝结合部的区域航空运输中心，同时也是西部重要的区域枢纽机场[16]。

4.南充高坪机场，2016—2018年间实现了三大运营业务指标的较快增长;受新冠肺炎疫情和国内外经济下行等不利因素的影响，2019—2020年间，该机场在主要运营指标持续下滑的情况下，全国排名却得到提升，说明高坪机场在国际、国内航空运输产业低迷的大背景下取得了较好的业绩。

5.宜宾五粮液机场，自2019年底通航运营以来，在短短1年时间内便实现年度运输旅客913093人次，运输货邮5467.109吨，飞机起降10245架次，具备相当好的航空运输发展前景。

6.达州河市机场，在机场停机位和通航航线偏少的情况下，近5年的旅客吞吐量居于全国第94位至119位之间，货邮吞吐量居于全国第73位至108位之间，飞机起降架次居于全国第121位至144位之间。根据当前的运营表现来看，河市机场在基础设施建设、航线开辟和业务拓展领域都有很大的发展空间。

7.重庆江北机场，2016—2020年间的三大运营业务指标表现亮眼，在全国机场吞吐量排名中，年度旅客吞吐量由全国第9位上升至第4位，货邮吞吐量由全国第11位上升至第8位，飞机起降架次由全国第8位上升至第6位，在西南地区乃至全国范围内发挥着越来越重要的航空运输服务角色。

8.重庆万州五桥机场，近5年的三大运营指标最高纪录分别为1151410人次、2501.717吨、25310架次，最佳排名分别为第84位、第81位、第75位。

9.重庆黔江武陵山机场，2016—2020年间年度旅客吞吐量从153443人次增至395003人次，年均增长近6.04万人次;货邮吞吐量从78.338吨增至354.272吨，年均增长近68.98吨。

除以上9个机场外，2021年6月正式通航的成都天府机场虽运营时间较短，却已开辟多条国内国际航线，通达多个国际国内城市。

目前依据成渝城市群内各机场的航空运输主要运营业务指标来看，各机场的业务量在2019年之前均呈稳步上升趋势，2019年之后，受新冠肺炎疫情、全球经济下行、国际国内航空运输市场行情低迷等不利因素影响，2019—2020年各个机场的运营指标均有所下滑。但是在这种大背景下，成渝城市群内各个机场的业务指标在全国排名依旧相对稳定，其中成都双流机场、绵阳南郊机场、泸州云龙机场、达州河市机场、重庆江北机场、万州五桥机场、黔江武陵山机场的部分运营业务指标排名还不同程度地上升。这表明在市场行情较好时，成渝各机场均充分抓住了市场机遇，实现了较高速率增长;在市场行情低迷时，成渝各机场表现出了良好的生存能力和市场竞争能力。

据表2显示，2016—2020年间，成渝城市群内各机场的三大运营业务指标与全国民航机场三大运营业务指标之间的占比：旅客吞吐量由8.52%上升至9.78%，货邮吞吐量由6.55%上升至6.59%后又于2020年回落至6.55%，飞机起降架次由9.06%上升至9.32%。以上数据，既表明成渝城市群各机场的航空运输业务在全国民航机场中持续保持着稳中有进的发展节奏，也表明成渝城市群各机场在全国民航机场的航空运输地位越来越重要。

综上所述，成渝城市群内各机场表现出良好的市场生存力、航空运输力、行业竞争力和巨大的开发潜力，成渝城市群也为各机场提供了相对稳定的航空运输市场，成渝城市群为成渝世界级机场群的建设与发展提供了可靠的空间依托。

（二）成渝城市群内各机场面临的问题与挑战

根据成渝城市群内各机场的分布以及2016—2020年三大運营业务指标来看，各机场虽然表现出了良好的市场生存力、航空运输力、行业竞争力和巨大的开发潜力，但也面临着一些问题与挑战。

1.城市群内各机场缺乏整体规划。受机场属地化改革的影响，成渝城市群内各机场的行政关系互不隶属，层级之间的多层隔离造成协调工作滞后、效率较低[17]。 另外， 在市场经济条件下，各机场均制定了自己的发展战略，功能定位趋同，一定程度上影响了域内各机场的统筹协调和长远规划。再加之属地化改革使机场与地方政府的联系越来越紧密，而地方政府主管部门出于本地区经济社会发展特别是自身利益的考量，不可避免地要对机场运营进行必要的行政干预。有的干预在小范围内看可能是件大好事，但如果放大范围极有可能成为统一区域航空运输市场和谐发展的障碍[18]14-15。 成渝城市群的航空业缺乏整体规划， 从而抑制了各机场相互间的合作共赢。

2.城市群内机场吞吐量呈两极分化。根据表1的数据整理，成渝城市群内各个机场的两大年度运营业务指标（旅客吞吐量、货邮吞吐量）与城市群内机场的两大年度运营业务指标（旅客吞吐量、货邮吞吐量）占比详见表3。由于成渝城市群内各机场之间各自为政，各机场服务范围相互重叠，彼此之间经常成为竞争对手，这对成渝城市群航空业的发展产生了较大影响[18]15。航空业务量主要聚集在以双流机场、江北机场为首的核心大机场。其中，双流机场、江北机场的航空运输业务量在成渝城市群内占据较大比重。双流机场的旅客吞吐量占区域业务总量的50.12%～53.66%，货运吞吐量占比更是在59.34%～62.82%之间;江北机场的旅客吞吐量占区域业务总量的40.75%～41.83%，货运吞吐量占比在35.79%～39.04%之间。双流和江北两个机场的旅客吞吐量占区域业务总量的91.80%～95.49%，货运吞吐量占比更是在98.38%～98.64%之间。除两大核心机场外的其他周边中小机场的客货业务量占比始终在低位徘徊，绵阳南郊机场的旅客吞吐量占比长期不足4%，货邮吞吐量占比不足1%;泸州云龙机场、南充高坪机场、达州河市机场、万州五桥机场的旅客吞吐量占比、货邮吞吐量占比均长期不足1%;黔江武陵山机场的货邮吞吐量占比更是只有0.01%～0.03%。成渝城市群内各机场的航空运输业务发展两极分化非常严重。

3.城市群内各机场之间的竞争程度逐年加强。赫尔芬达尔—赫希曼指数（也称为HHI指数）是一种测量产业集中度的综合指数，该指标一般介于0到1之间，其变化趋势反映了绝对及相对集中度的程度，体现了企业数量对行业集中度的影响，同时反映了行业中不同企业间的规模差别。HHI值越趋近于1，表明市场垄断程度越高。HHI值由同一行业中各企业市场份额的平方相加而得[18]15。 依照表3中成渝城市群内各机场的旅客吞吐量占比、货邮吞吐量占比计算出2016—2020年成渝城市群内机场的航空运输市场集中度绝对指标（见表4）。

由表3可知，成都双流机场、重庆江北机场的业务占比在成渝城市群机场中占据着绝对优势，但是根据表4可知成渝城市群内机场的旅客吞吐量HHI值在2018年虽有小幅回升，货邮吞吐量HHI值在2017年虽有小幅回升，但从2016—2020年总体来看依旧呈下降趋势。这表明虽然成都双流机场、重庆江北机场在成渝城市群内的市场优势明显，但是其它机场的竞争力和市场占比也在逐渐提升，遂与成都双流机场、重庆江北机场争夺市场份额，成渝城市群内机场之间的竞争程度在逐渐加强。

4.航线结构不合理。由表1可知成渝城市群内各机场的旅客吞吐量在2016—2019年期间实现了稳步增长，2019年度各机场的旅客吞吐量达到近5年内旅客吞吐量指标的峰值。但是随着新冠肺炎疫情的发生，截至目前国际国内各航空公司都根据疫情防控需要相应缩减了部分航班，停航了部分航线和一些城市。目前，成渝城市群内各机场的旅客吞吐量依旧未能恢复到2019年的同期水平。本文以成渝城市群内各机场旅客吞吐量指标表现最佳的2019年作为航线结构统计时间点，根据variflight航线图整理统计2019年度成渝城市群各机场的国际国内直飞航线结构（见表5）。因宜宾五粮液机场于2019年12月才实现正式通航，故未将其统计在内。

据表5显示，2019年在成渝城市群各机场中，成都双流机场、重庆江北机场的国内直飞航线占比为67.05%;除万州五桥机场开通少量国际航线外，其他周边机场均未开通国际直飞航线，双流机场、江北机场的国际直飞航线占比为98.29%。如此高占比的国际、国内直飞航线量使得双流机场和江北机场在成渝城市群的航空运输业务中处于绝对的主导地位。

据“variflight航线图”发布的信息显示，2019年双流机场通航城市为203个，江北机场通航城市为178个[19]。 但是成都、 重庆作为成渝城市群核心城市、作为“一带一路”重要节点城市，双流机场、江北机场作为核心机场仍旧未能与“一带一路”沿线一些重要节点国家如文莱、伊朗、科威特、巴林、希腊、塞浦路斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、波兰、克罗地亚、罗马尼亚等建立直飞航线联系，其作为国际重要战略门户的辐射力和通达力还稍显不足。

5.机场与城市及区域的交通衔接不足。根据连接区域的不同，机场综合交通枢纽的衔接网络可以分为市中心和城市圈两个层次。机场一般通过地铁（有轨电车）或公交衔接城市中心区，通过引入铁路、城际轨道交通、长途客运等公共交通方式与周边城市及区域建立联系，自身形成一个多层次的对外交通枢纽。目前成渝城市群内各机场与城市中心及区域的交通衔接现状如表6所示。

由表6可以看出，成渝城市群内各机场与城市及区域的交通衔接水平参差不齐，成都双流机场和重庆江北机场的市内、市外连接度虽然较为紧密，但是这种连接主要是依托部分城市的铁路、客运站点进行衔接，也使得成渝城市群内部城市及区县到目前为止未能与核心机场建立直接的交通衔接关系。绵阳、泸州、南充、宜宾、万州、黔江等地的机场受地方经济和发展限制，其机场交通主要依靠公共交通解决，而且其机场交通运营范围一般也仅限于机场和主城区之间。

四、成渝世界级机场群的建设路径

结合上文中成渝世界级机场群的建设目标，再根据成渝城市群内各机场的分布、运营现状和面临的问题与挑战，结合国家和成渝地区有关规划，探究成渝世界级机场群的建设路径。

（一）以国家规划的实施为基础促进地方政府的政策合作

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“以促进城市群发展为抓手，全面形成‘两横三纵’城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群。”[20]这种优化提升旨在“建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治。优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群”[20]。因此，应以国家“十四五”规划为契机，推动政府形成合力跨区域发展民航。

1.打破行政区域及管理体制界限。成渝城市群内各地政府及其上级政府应按照国家“十四五”规划的要求，对成渝城市群各地政府的行政组织与权力结构进行相应尺度的重组，打破现有市域和部门的行政边界，形成合理的城市群管理机制和治理模式[21]。研究制定民航跨区域规划建设和加强客货运营管理的相关政策，在区域层面突破“属地化”規划体系，健全城市群内各城市参与和实施民航规划的协商机制，从而促进成渝城市群机场规划、建设和运营一体化。

2.设立跨行政区的民航运营机构。城市群内民航交通运输一体化必然会引发关于跨行政区的航空基础设施建设、使用与管理的公共问题，以“属地化各自为政”的管理方式必然会因为各种权限、政策、利益考量而使得一体化难以为继。因此，应设立跨行政区的民航运营机构，在民航基础设施的互联互通上打破行政边界，把分属各地的机场在运营体制机制上协同起来。

（二）以成渝城市规划的实施为基础建立区域国际门户

《成都市国际化城市建设2025规划》提出，到2025年将成都建设成为内陆开放门户城市、亚洲内陆综合性经济中心城市、国际交往中心城市、国际创新型城市、国际生态宜居城市[22]。《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，在“十四五”规划期间将重庆建设成为西部国际综合交通枢纽并积极参与国内国际双循环[23]。成渝机场群可借助成都、重庆两市积极推动国际城市和国际国内双循环建设的契机建设区域国际门户。

1.巩固区域航空枢纽地位大力开辟国际航线。巩固成都双流机场、重庆江北机场的区域航空枢纽地位，加快开辟成都天府国际机场国内国际航线，同步推进开辟成都双流机场、成都天府机场、重庆江北机场与长江经济带节点城市之间的客货直飞航线，同步推进开辟四川、重庆两省市内其他机场与双流机场、天府机场、江北机场之间的客货直飞航线。以“一带一路”沿线国家和地区为重点，大力拓展国际（地区）航线，完善4小时航程的亚洲航线网络，加密10小时航程的洲际航线，开发10小时以上航程的跨洋洲际远程航线，构建“国际多直达、国内满覆盖”的航空运输体系。

2.加快民航枢纽与国际性区域铁路枢纽的衔接。2020年，《国家发展改革委关于促进枢纽机场联通轨道交通的意见》指出：“加强枢纽机场与轨道交通的互联互通是扩大机场辐射范围，提升航空服务水平和枢纽运营效率，加快构建现代化综合交通运输体系，是推动基础设施高质量发展的重要举措。”[24]

（三）以成渝交通规划的实施为着力点完善综合交通运输网络

依照《中欧班列建设发展规划（2016—2020年）》，我国到2020年要形成西、中、东三大中欧铁路运输通道[25]，并在三大通道沿线按照铁路“干支结合、枢纽集散”的班列组织方式，在内陆主要货源地、主要铁路枢纽、沿海重要港口、沿边陆路口岸等地规划设立一批中欧班列枢纽节点（即内陆主要货源节点、主要铁路枢纽节点、沿海重要港口节点、沿边陆路口岸节点）。西、中、东三大通道在我国境内的枢纽节点城市分布详见图4，中欧班列枢纽节点城市及其功能特征详见图5。

成都、重庆是中欧班列枢纽节点，应打通成渝机场群与中欧国际铁路之间的有效衔接，构建面向中亚、 西亚和欧洲的贸易快速通道[26]。 西向重点与喀什、阿拉山口、霍尔果斯等边境口岸城市衔接;北向重点与哈密、包头、二连浩特等边境口岸城市衔接;东向重点与丹东、图们、集安、绥芬河、佳木斯、黑河等边境口岸城市衔接;南向重点与丽江、大理、南宁等城市衔接;加大对西安、兰州、乌鲁木齐、武汉、郑州、石家庄、集宁、杭州、合肥、徐州、天津等重要节点城市的客货运输航线航班安排力度。加大成都双流机场、成都天府机场、重庆江北机场与中欧班列内陆主要货源节点城市、主要铁路枢纽节点城市、沿海重要港口节点城市、沿边陆路口岸节点城市之间的通航力度和航班密度，从而推动成渝机场群、成渝双城经济圈、成渝城市群与边境口岸城市和中欧铁路通道国内重点节点城市之间的联系，促进成渝民航枢纽与国际性区域铁路枢纽的衔接。

以《成渝双城经济圈综合交通运输发展规划》的实施为着力点，对外加强成渝城市群各机场与对外运输大通道的衔接，使机场客货运输能借由对外运输大通道通达长江中游城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区，对接中国—中南半岛国际经济走廊、孟中印缅国际经济走廊、中蒙俄国际经济走廊，提升成渝城市群各机场的远程辐射力;对内加强成渝城市群各机场与城际交通网、都市圈通勤交通网的衔接，基本形成成渝“双核”之间、“双核”与周边区域中心地市之间的1小时交通圈、通勤圈，提升成渝城市群各机场的短程运输效率。

五、结语

成渝世界级机场群作为成渝地区双城经济圈、成渝城市群建设发展的重要引擎引起了国家和有关部门的高度重视，以国家“十四五”规划的实施为基础促进地方政府的合作，打破行政区域及管理体制界限、设立跨行政区的民航运营机构，协同确立成渝城市群各机场的功能定位、规划布局和运营目标;以成渝有关城市规划的实施为基础建立区域国际门户，巩固区域航空枢纽地位，大力开辟国际航线，加快民航枢纽与国际性区域铁路枢纽的衔接;以《成渝双城经济圈综合交通运输发展规划》的实施为着力点加强成渝城市群内各机场与成渝双城经济圈对外运输大通道、城际交通网、都市圈通勤交通网的衔接。从而解决成渝城市群内各机场面临的困难与挑战，积极挖掘航空运输潜力建设成渝世界级机场群，借助航空运输不断拓展外部需求空间，提升全球资源整合能力，辐射带动区域发展、提升区域及国家竞争力。

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