农村垃圾治理途径研究——以“3+3”模式为例

■张心雨，张欣雨，王时有

（山东师范大学法学院，山东 济南 250207）

一、问题提出:垃圾治理的必要性

随着农村人居环境整治行动的开展和垃圾分类制度的推广，农村垃圾治理逐渐提上了政策日程。由于我国农村国土面积大、人口多，垃圾产量大，垃圾处理能力不足，垃圾消纳处理问题突出。此外，随着社会的发展，农村垃圾与过去相比种类日益复杂化，不易分解和有毒垃圾增多。与城市相比，农村垃圾处理能力和基础设施相对滞后，农村生活垃圾无法获得及时有效的处理，给大气、土壤和水体带来污染，产生一系列农村环境卫生问题，威胁到了农村居民的身体健康，影响了农业发展，影响了乡村面貌。

农村垃圾治理是整治农村人居环境及建设生态乡村的必然要求。随着社会主义新农村建设步伐的加快，统筹城乡发展，构建生态宜居的农村地区越来越成为构建和谐社会的重要组成部分。因地制宜地采取适合当地的垃圾处理模式将垃圾污染危害控制在一定范围内，将农村垃圾处理工作纳入有序管理之中是全面改善农村环境面貌的重要途径，进行垃圾治理方能守卫乡村的碧海蓝天，实现建设美丽乡村的美好愿景。

农村垃圾治理是实施乡村振兴战略和建设美丽中国的关键举措。习近总书记于2017年10月18日在党的十九大报告中提出乡村振兴战略。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重[1]。对农村的生活垃圾进行行之有效的分类治理，减轻垃圾处理难度，节省人力、物力、财力，实现资源的有效利用，为乡村振兴战略的推进助力。农村垃圾治理是探索以生态带动经济，实现循环经济发展到农村经济发展的新途径的必要条件。

近年来，随着我国环境立法步伐的稳健推进，已经形成了“以《中华人民共和国宪法》为基石，以《环境保护法》为主体，由环境单行保护法律、行政法规以及部门规章、地方性法规和地方政府规章，以及其他法律中有关于环境治理的规定构成的”法律体系（见附表1）[2]。

附表1 环境相关法律体系

但我国农村垃圾治理仍存在极大困境，乡村垃圾治理在法治、制度构建、体系建设、具体操作等方面仍经验不足，长久累积的环境习惯仍在禁锢着群众的思维与行动，我国农村垃圾治理仍处于建设初期。

二、垃圾治理的实证调研

以山东省东营市为基点，围绕区内农村垃圾治理情况开展调研。

（一）政府

东营市垦利区乡镇政府采取“政府出资招标，中标企业负责垃圾收集、压缩以及运送，村民免费享受垃圾处理服务”的模式。

相较于传统粗放的垃圾处理模式，新的垃圾处理模式相对系统化、规范化。但仍存在不可忽视的问题，包括制度建立不完善、宣传手段单一、投入资金转化率低、市场竞争不活跃等，垃圾的处理过程以及垃圾最终处理方式仍属于较粗放模式。

1.政府的宣传手段单一同质

大部分农村未进行垃圾分类宣传，部分农村仅仅依靠发放“明白纸”或者使用“大喇叭”进行宣传，极易形成上级安排、下级机械照做的消极关系。此种消极关系不易使村民认识村内垃圾治理的必要性，在具体实施过程中会产生举措不到位或者配合不到位的问题，进而影响整体农村垃圾治理的程序推进，也易使村民形成不科学的环保意识。

2.分类标准不统一

统一的分类标准是垃圾分类的前提，一县或一镇必须统一标准，否则不利于农村垃圾的回收资源化。农村地区垃圾治理处于初期，多数地区未建立统一标准的分类模式甚至于还未开展垃圾分类。此外，政府将农村垃圾处理对外招标，由企业把控垃圾回收分类标准，在市场化下易造成分类标准不稳定等问题。

3.监督机制匮乏

监督机制是制度建设及执行的重要保障。三方主体操作的科学性与合理性离不开监督机制作用的发挥。当前村民对进行垃圾分类的自觉性低、企业内部可操作性大，政府在农村垃圾治理过程中权力运行同样缺乏监督，形成了三方主体之间“一方偷懒，全体受难”的模式。

4.资金循环性差

农村地区经济发展水平低于城市，经济发展水平资金技术等问题日渐突出。目前垃圾治理费用主要依靠政府拨款，基于资本惰性，企业缺乏创新能力和创新意识，基础设施等损毁量大，资金投入如泥牛入海，形成资金的非良性流动循环及技术的延迟改进现状。

（二）村民

村内每日所产的垃圾并不多，主要为厨余垃圾，其外夹杂着塑料、电池、破旧衣服等杂物。对于纸张、木板之类可卖的物品，村民一般保留并卖出，不会将其当垃圾扔掉。对于垃圾治理，村民普遍认识程度较低，并不理解垃圾治理的概念及重要性，以及垃圾治理的具体行动举措，但普遍赞同对环境的保护并积极配合政府工作。

1.分类意识淡薄

相较于城市地区，农村信息流通性迟缓，且由于对垃圾分类的宣传不到位或者未进行垃圾分类的宣传，大部分居民对于垃圾分类措施的重要性了解较少，垃圾分类缺乏群众性的内生动力和行动力。

2.内部监督难以推进

村内村民关系较为密切，且当垃圾分类政策规则遇上“熟人”关系时易导致包庇关系及矛盾的产生，不利于邻里关系的友善，更不利于农村垃圾分类治理的推进。

3.参与力薄弱

由于村民的环保意识较弱，其对于垃圾分类主动参与力及有效参与力较低。此外，村民对生活垃圾分类的标准掌握不够精确，专业知识水平较低，过程中的实际参与力不足。

（三）企业

村内垃圾中转站仍采用传统模式。村内垃圾中转站仍采用混合式处理方式，将垃圾压缩再运输，在压缩过程中会产生大量的垃圾渗滤液等二次污染物。

此外，由企业采购的垃圾桶等基础设施，存在易损毁和大量毁损的现象，造成了资源浪费。

1.垃圾中转站只负责混合压缩，不负责分类压缩

垃圾中转站压缩设施少，将收集而来的垃圾混合，并未进行二次分类便直接压缩。此外，垃圾中转站并未使用环保型设备，异味严重，滋生大量蚊蝇，产生了垃圾渗滤液等二次污染物，对环境以及人体健康存在极大的危害性并造成了相应的资源浪费及额外的财政压力。

2.基础设施简单，易损毁

垃圾收集设施的材质包括塑料和铁质两种。在农村，村户间生活相对分离，供暖不集中，主要为自建火炉，冬季烧碳取暖以及通过垒锅生火，产生大量的火灰。当温度差异大，冷热力相互作用时，易造成设施的损毁。企业管理前期，垃圾桶主要为塑料材质，在承重承压以及其他外力作用下，极易毁损。当前企业在垃圾桶投入过程中，主要采用铁质垃圾桶，虽然铁质垃圾桶在承重承压等方面优于塑料垃圾桶，但是在温差情况下，也极易毁损。农村地区人口密度小，各村主体分散明显，易形成垃圾运输设施不足或浪费的情形。目前垃圾运输设施仍为混合式，设施缺乏专门分类的垃圾运输车。

三、垃圾治理模式的新探索

基于农村环境治理的现状，结合农村垃圾的特点，立足农村垃圾治理全过程，分析农村垃圾分类治理面临的难点，剖析了当下农村垃圾分类实施中存在的缺陷，笔者提出了“3+3”新模式：农村垃圾分类治理有效途径。

“3+3”模式是指三个主体+三个过程（见图1）。三个主体是指政府、企业和村民，三个过程是指垃圾治理、垃圾处理和垃圾分类。主体与过程一一对应：（1）政府参与垃圾分类治理的全过程；（2）企业负责分类垃圾处理；（3）村民负责垃圾分类。

图1 农村垃圾治理“3+3”模式

此外，三个主体之间相互监督，形成法规和道德共同监督的体系。政府设立监督系统，例如开放投诉电话、网站等方便村民和企业进行投诉举报及监督政府工作；村内监督机构定期向政府汇报情况，通过监控录像随时检查企业的运输情况；企业设立网站存放运输、处理录像，方便政府、村民进行检查。在这种模式下，多方位主体参与，分工明确，相互监督，形成全民共治的局面。

（一）政府

农村生活垃圾治理，首先要在“治”上下功夫。政府作为农村垃圾治理的主体之一，具有宏观调控和充分调动资源的能力。

政府制定法规强制要求垃圾分类，因地制宜调研各村村民所产生的垃圾种类，确定垃圾所分种类；利用城市垃圾治理及其他有关方面的经验制定相应的农村垃圾治理政策；通过招标选择合适的企业，完善农村垃圾基础设施的建设，确保招标企业的正常运转；政府同时加强财政对垃圾处理技术的创新和引进的支持，推动垃圾处理技术的改进，减少污染在垃圾处理环节的产生，增强垃圾处理厂运营的市场活力；加强对垃圾分类的知识、垃圾分类的意义及垃圾分类的法律规定的宣传与监督；同时利用科技手段，在过程中对村民垃圾分类进行帮助，例如建设帮助分类的APP等；适度对企业进行监督和管理、发挥基层干部的作用来鼓舞村民自觉进行垃圾分类及建立有效的村民、企业反馈机制使得农村垃圾治理形成网格化体系，层层严密落实，做好农村垃圾分类的坚硬后盾。

（二）村民

配合政府对垃圾信息的调研工作；加强对政府关于垃圾分类知识宣传的学习；增强环保意识，保护垃圾桶等基础设施；进行垃圾分类的实践；设立监督机构以及建立村民内部监督机制，对垃圾分类的实践落实进行监督。

1.强化内生动力

解决农村生活垃圾的治理问题，解铃还需系铃人，要充分发挥村民参加垃圾治理的主观能动性，人人动手，积极参与农村垃圾治理，做环保的建设者。促使村民逐渐形成垃圾分类的意识，增强自觉意识，提高参与的积极性，从“要我干”变成“我要干”。农村中还需要不断完善垃圾分类机制，形成村规民约，最终内化成村民的行为习惯。

除了完善各种配套设施、相关制度及产业链，最主要的应做好宣传工作，通过讲座、观看视频等多样化的宣传方式，使村民积极主动地去接受垃圾分类相关的科学社会知识，使垃圾分类深入人心直至成为习惯，将宣传转化为生产力，给村民提供有效的激励措施，使垃圾分类成为自身动力。

2.形成规则体系、建立村民间相互监督的机制

有效的垃圾分类制度，得益于严厉的监督检查工作的开展，垃圾分类进入强制阶段，必须按要求分类投放，村民之间自我协商，成立有关垃圾监管工作小组，奖励有效分类的村户，惩罚乱投乱放的村民，由“他律”到“自律”，使村民自觉进行垃圾分类。

（三）企业

在新的模式下，由政府出资购买公共服务，招标环保公司全权负责村内垃圾的清理和运输。企业需定时在村内进行垃圾收集卫生清洁；选定与垃圾所分种类相对应的运输车运输垃圾；车内设全程监控，防止分类后的垃圾再次混合；加强对村内垃圾桶等基础设施的监管；有条件选择不同处理方式的处理场对垃圾进行分类处理。

1.垃圾中转站的建设

新模式下的垃圾治理要求建设环保型垃圾转运站，采取环保型压缩设备，并拥有物理除臭和封闭式操作系统，消除垃圾存放和处理过程中产生的臭气、异味及蚊蝇和二次污染[3]，以大范围减少垃圾站对周围环境的有害影响,有效降低综合营运成本，从而实现环保、科学的全天候作业。

2.中标公司的运营建设

由于农村环保事业新兴发展，最初的环保公司规模小，人员简单，资金缺乏，分工杂，工作设施简单，不利于工作的高效有序进行。环保公司的工作主要分为两方面：一为清洁村内环境，二为负责垃圾中转站压缩的垃圾运输。中标公司的运营可分为专门的村内卫生清洁人员、垃圾运输人员以及监督人员。

卫生清洁人员定时打扫村内环境，收集村内被乱扔的垃圾，对村内环境的干净负有责任。

垃圾运输人员定时到村内清理分类垃圾桶内的垃圾，将分类垃圾分别装入不同的垃圾车内，并运输到不同的垃圾处理厂。

监督人员负责对垃圾分类治理进行监督，并定期向政府反映垃圾治理情况，形成企业与政府、村民之间的多向监督。

此外，垃圾中转站须配备相应的先进分类环保垃圾车，并配备相应的监控系统，对垃圾收集运输过程进行监督，防止分类垃圾的再次混合。落实责任主体，有效控制过程。

3.垃圾处理厂

传统的垃圾处理厂在特定的场所，将工业、生活生产、医疗卫生等产生的垃圾集中进行回收处理，以减少环境污染[4]。常用的垃圾处理方法有：卫生填埋法、堆肥法和直接焚烧法等[5]。

新模式下，垃圾处理厂因地制宜，改进垃圾处理技术，减少所产生的环境污染，包括采用电解气化技术[6]、生活垃圾末端全自动全组分分类处置技术[7]、低温热解耦合高压等离子体技术[8]、移动式有机质垃圾处理沼气池[9]等。

“3+3”模式治理主体缺一不可，企业更是垃圾治理模式不可缺少的一环，加强企业的市场化运营，企业承担责任并加快自身的成长与建设，是农村垃圾治理途径中的重要一环。