健全农垦国有农用地使用权管理制度路径探究

罗菁菁 季刚（中国农垦经济发展中心）

农用地为直接用于农业生产的土地，我国农用地分为两种：一是集体农用地，主要集中于农村农民的耕地；二是国有农用地，主要集中在农垦国有农场等。国有农用地是我国土地资源重要组成部分，因此要健全农垦国有农用地使用权管理制度，充分利用保护国有土地资源，进而保障国家粮食安全。

一、必要性

2015年中央农垦改革文件中首次将农垦国有农用地使用权独立表述，和所有权正式拆开为两个独立的权利。

（一）农垦国有农用地合理使用有助于推动实施国家粮食安全战略

习近平总书记指出，粮食安全是“国之大者”。农垦始终发挥粮食供给国家队的职责使命，不断提升粮食生产效率，保障粮食产量。根据《2021中国农垦统计年鉴》 《2021中国统计年鉴》，2020年农垦农作物播种面积10276万亩，粮食播种面积7212万亩，均占全国的4.1%。农垦粮食总产量712.5亿斤，占全国的5.3%。农垦粮食亩产988斤，比全国多224斤。

（二）保护好农垦国有农用地有助于推动实施国家耕地保护战略

《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》指出，要保护和合理利用农用地，守住18亿亩耕地红线。自南泥湾大生产运动以来，农垦始终将保护并合理利用耕地进行粮食生产作为主要目标，如今农垦耕地遍布全国31个省级行政区，在国家总体耕地保护战略中发挥重要作用。2020年农垦土地利用总面积为48986万亩，约占全国国土陆地面积的3.4%，耕地面积为9775万亩，占全国的5.1%，比2006年增加2218万亩。

（三）为农垦国有土地使用权确权发证工作提供良好基础

“十三五”以来，国家出台多个文件推进农垦国有农用地改革和农垦国有土地使用权确权登记发证。根据政策要求，农垦对现行国有农用地使用权管理制度创新发展，推进农场市场化、国有农用地资本化发展，加速开展国有土地使用权确权发证工作。截至2021年9月底，农垦35个垦区（含新疆生产建设兵团，不含中国热带农业科学院）土地确权登记发证面积4.13亿亩，登记发证率达到96.2%。

二、局限性

（一）法律仍未正式明确农垦国有农用地使用权的物权性质

《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，用益物权是非所有人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利，具有较强的排他效力。《民法典》第三百四十三条只提到国有农用地实行承包经营的权利，并未明确其他使用国有农用地的权利。目前我国法律体系中农用地使用权包括物权性质和债权性质，农用地借用权、租赁使用权等属于债权性质。农垦国有农用地使用权与上述几种使用权都不完全相同，除通过土地承包经营以外，还可以通过作价出资、租赁等方式获得并使用土地，虽然在实践过程中已逐步表现出用益物权的属性，但《物权法》仍未将其作为一种用益物权进行规范。

（二）农垦国有农用地权属问题仍未完全解决

一是农垦国有农用地一部分是在改革开放前实行城镇国有土地使用权出让、转让制度前的存量土地，主要认定为由国家划拨的国有土地，但由于农场改革发展、隶属关系变动、农场管理人员调动、宗地面貌发生变化等各方面原因，导致一些农场土地地籍资料相对匮乏，土地界线不清楚，对权属问题的认定存在偏差。二是尽管确权登记发证任务基本完成，但仍然存在很多问题，如相邻年份间土地权属关系变化较大，农场土地确权至上级企业或单位等。三是农场办社会职能改革将社会职能移交当地政府时涉及土地权属改变问题，以及存在农场与地方政府及周边农村的土地有权属争议或土地纠纷，周边村民提出“祖宗地”权利主张等情况。

（三）土地资源资本化和资产化程度仍需加强

垦区集团化、农场企业化改革和“两个3年”重点任务均已完成既定目标，但由于农垦在土地资源资产化资本化方面的法律性或权威性指导性文件不完善，改革中涉及多方的利益难以平衡，农场土地被当地政府征用为工业园区建设或城镇建设的一部分，部分农场的国有农用地被当作农场职工所属的资产使用等多方面因素，导致土地资源资产化资本化转变的进程延误。以上问题主要集中在属地化管理的非集团化垦区和企业化改革不完全的农场。

三、健全农垦国有农用地使用权制度路径探究

2022年中央一号文件明确提出，要健全农垦国有农用地使用权管理制度。根据农垦国有农用地现状及未来良好的发展前景，建议在坚持物权法定、市场引进、权能全面、期限合理、监管完善的原则下进行路径探究。

（一）加快推进农垦国有农用地使用权入法

该权利是农垦土地权利体系的核心与基础。农垦土地确权登记发证已经依法确认了国有农场对已确权的国有农用地享有物权，登记后已产生用益物权的效力。《物权法》已将城镇划拨建设用地使用权、农村宅基地使用权、农村集体建设用地使用权等定性为用益物权。应将国有划拨的农用地使用权一样定性为用益物权性质，并在《民法典》中明确，同时扩大并完善使用、占用、收益、处分等职能。该权利法定物权性质的明确为农垦进一步改革提供法律基础，加速推进全面完成农垦土地确权登记发证工作，保障农垦国有农用地使用权的支配性，构建权利义务明晰、使用权所有权分离的国有农用地管理制度。

（二）持续深化向土地资源资产化转变

要将农垦国有农用地的定义从单纯的土地资源转化为不可再生的资产，将其主要功能明确为农场的生产资料。首先，要合理利用改革成果，引入市场竞争机制，依法依规、抓点带面、先易后难，通过承包而非作价出资的方式进行有偿化改革。借鉴农场“两田制”的处理方式，平衡农场职工与集体农户之间的利益分配，即优先给予集体农户保障基本生活的条件，但农场职工的特殊优待要始终高于集体农户。对通过无偿划拨取得的国有农用地，依然按照大农场套小农场的方式进行经营使用；对有偿使用的国有农用地，在合法合规且不改变土地使用性质的前提下可以自由进行出租、转让、抵押等。其次，调整国有农用地使用权范围，缩小划拨的范围，扩充有偿使用的范围，坚持土地承包租赁的债权性质，促进其向市场化经营管理方向转变，进而提升土地利用率，避免土地资源流失。最后，完善农垦国有农用地承包租赁合同、抵押管理制度中有关规定，规范合同范本，确保平衡农业生产各主体的利益关系，提升农业经营管理效率。

（三）合理规范使用权期限

用益物权作为他物权，一般是有期限的。农垦国有农用地大多是无偿划拨取得的国有土地，是无限期的；还有部分是通过出让、作价出资、入股、授权经营等方式获得的，使用年限均不超过50年。有些地区由于农用地承租使用期限过长，职工退休后收回有障碍，不利于土地规模化生产经营；有些地区农用地承租使用期限较短，无法调动农场职工保护耕地，高效利用农用地的积极性。农垦国有农用地覆盖全国，受地理位置、气候、土壤等多方面因素影响，种植作物种类、投资周期各有不同。要因地制宜全面分析，采用划片区、划土地性质等方法分类处理，避免制定“一刀切”的制度。要合理利用农垦规模化生产经营、职工家庭统筹经营的优势，根据农用地不同的取得方式设置不同使用期限，并以实际为准灵活调整。到期后允许自由或自动续期，但出让金、使用费等费用要根据到期年份的市场价格重新界定，逐步替代一次性长期租赁的情况。

（四）完善相关监管支持保障

要制定农垦国有农用地使用管理办法作为指导性文件，促进垦区合理配置土地资源；要充分利用互联网信息整合能力，完善国有农用地资源数字化平台，整理土地政资关系和权属关系，确保数据信息动态管理、共享公开，及时做好过户登记，同时要出台手续登记优惠政策支持；要强化国有农用地流转交易平台建设，完善交易政策和制度体系，为国有农用地入市交易提供保障。同时实现信息公开化管理，接受上级部门、农场职工及各利益相关者实时监督，进一步提高农垦国有农用地监测工作质量，最终建立起以管理资本为核心的监管体系。

四、结语

习近平总书记强调，粮食安全不仅是经济账，也是政治账，必须把保障粮食安全作为提高农业综合生产能力的首要任务。只有坚守好耕地红线才能保证粮食有效生产。农垦国有农用地是优质耕地资源，将农垦国有农用地使用权纳入法律体系，积极健全农垦国有农用地使用权管理制度是安全有序高效保护和利用国有土地资源的内在要求，也是农垦践行国家粮食安全战略的重要支撑。