高质量发展背景下学校发展规划的应然逻辑与实践超越①

陈武林，王 琪

（1.深圳大学 广东 深圳 518060；2.深圳市宝安区灵芝小学 广东 深圳 518101）

一、引言

党的十九届五中全会提出“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化做出的科学判断。基础教育作为社会发展的先导，其供给质量高低尤为重要。从“十三五”规划强调“提高教育质量”到“十四五”规划提出“建设高质量教育体系”，表明加快教育高质量发展成为全面贯彻新发展理念的教育工作主线。就学校发展状况而言，与教育高质量发展的要求还存在一定的差距，主要表现为学校发展的不平衡不充分问题仍然存在，人们对优质教育资源的需求增强与优质教育资源配置不均并存，这也成为影响当前我国基础教育高质量发展的主要因素。

高质量发展作为新时代的发展理念，有着丰富而深刻的内涵。学校作为教育改革的基本单元，是实现教育高质量发展的关键场域。对中小学校而言，高质量发展也不是一个新生的概念，国内外学者对此有着不同的解读，不论是从办学效果视角抑或是学生品质的角度，它都指向一个高阶的质量定位，是对学校教育发展状态的美好期盼及内涵追求。而这种定位正是学校教育发展到一定阶段对发展特征、发展道路和发展品质的生动体现。在学校改进运动的历史进程中，学校发展规划被许多国家作为教育投入的重要组成部分，不少研究者也倾注了极大热情研究它对学校的改进作用，实践者同样研制多种多样的学校改进计划加以落实。发展规划作为学校改进过程中的一种工具，是中小学校结合自身实际谋划学校未来三年或五年内主要发展目标及战略途径的方案设计，具有战略性、全局性的典型特征。它作为促进学校组织管理变革的有效策略，在英国、澳大利亚、新西兰、丹麦、美国等国家得到了推广［1］，为提高中小学尤其是贫困地区的学校管理效能和教育质量发挥了重要作用。20 世纪80 年代初，我国首次引入“学校发展规划”，中小学相继开始制定学校发展规划，越来越多的学者开始对学校发展规划进行研究。目前，学术界对学校发展规划的认识主要分为两类：一类是将学校发展规划当作静态文本，认为其是对学校发展蓝图进行前瞻性设计的文化符号；另一类是把学校发展规划看作一种动态过程，在为学校发展提供解决方案的同时不断探索学校改进的有效策略。虽然这两种认识反映了人们对学校发展规划内涵与功能的不同取向，但二者有一个共同指向是学校通过发展规划，对如何变革教育实践进行价值选择，因而需要教育主体做出必要的战略承诺，以明确学校改进的行动方向。

显然，判断学校改进计划是否科学可行并能否取得预期的效果，教育质量是否得到明显提高，这些都迫切需要研究者和实践者作出回答。那么，学校依据自己的教育哲学对本校发展目标与路径进行整体谋划，制定出具有全局性、战略性和引领性的发展规划，这既是办学主体主动寻求改进方向的顶层设计，也是回应教育质量要求、办好人民满意教育的行动路线图。学校发展规划是一项系统工程，需要我们重新审视和反思办学理念、育人愿景，并在此基础上进行改进，坚持思想引领、科学安排、综合施策规划学校未来发展的各项工作。基于此，本研究从学校改进角度探索学校发展规划的应然逻辑及实践路向，理性认识高质量发展背景下学校发展规划的现实挑战，以期为保证学校办学质量提供有效支撑。

二、学校发展规划制定的应然逻辑

高质量发展对学校的办学定位和教育品质提出了新的更高要求：一方面，需要学校具有鲜明的办学特色，办学目标与学生的发展状态高度契合；另一方面，要求学校拥有高素质、专业化的教师队伍和高水准的教育教学质量。而学校发展规划的逻辑理路正是基于实际、着眼未来进行精准谋划，选择合适工具，充分认识教育价值、教育环境等要素，恰当运用教育资源完成学校发展任务，实现办学目标。在这诸多要素相互联系、相互作用的行动过程中，学校发展规划将学校发展状态和教育教学活动有机统一起来并付诸实践。

（一）在现实需求与育人目标之间汇聚学校发展力量

跨入全面建成小康社会的新时代，高质量发展逐渐从以保证基本教育需求为主的旧目标转变为提供更高质量更加公平的教育服务的新追求。优质教育资源的建设是全球教育改革努力的方向，优质学校建设是一个以基础保障为基本起点，合作共享为领导方式，注重学生的差异化发展与学校多元特色的持续性发展过程。［2］当然，高质量发展既要基于发展理念，又要考虑到既有的现实基础和发展条件，使目标具有一定的挑战性，又有实现的可能性。同理，学校发展规划既基于现实又高于现实，这是为了能够有效应对学校教育发展中出现的问题或诉求，并通过相应的战略方向和具体举措去解决。譬如某集团学校将集团化管理有机融入学校治理现代化的目标体系中，在目标具化的过程中通过恰当而有意义的工具或载体，将优化集团内部治理结构作为落实教育高质量发展要求的组成部分。这有利于在现实与目标之间汇聚力量，形成积极推力，促使学校采取必要战略举措来缩短现实与目标之间的距离。

（二）着眼于办学方向与发展立场的价值选择过程

学校通过发展规划明确办学定位与价值取向，常常要在有限的资源中科学运用管理工具引导和规范教育实践主体的行为，形成学校发展的基本立场与操作路径。一方面，学校发展规划作为一种组织发展的战略谋划，承认未来发展过程中的不确定性，同时强调人的认识能力是有限性与无限性的统一。它不仅关注办学方向，还关注怎样达到目的以及达到目的的最佳途径。毕竟组织生存、发展和创新具有其特殊的环境、特有的资源、独特的文化和特定的使命，这一切都要求每一个组织的战略规划必须具有其适切性、特定性和唯一性。［3］另一方面，学校发展立场的关键作用是以最有效的方式配置资源，让每一个教师和学生拥有自主的成长空间，并在学校场域中获得身心发展和相应进步。这种价值选择对教育教学活动行为具有引导作用，并潜移默化地促进学校育人质量向着既定的方向发展。假如学校发展的基本立场无法建立，学校规划的目标定位与学校日常教学实践便难以真正对接起来。

（三）力求形成满足各方利益需求的协同育人机制

学校发展规划犹如一个由各利益相关者交互相连而成的错综复杂的网络，任何一项决策都会对学校本身产生系统性影响。进言之，教育实践背后的主体力量会影响学校的办学行为。例如，校长是学校发展的第一责任人，其思想观念和思维方式影响着学校发展，而规划又会影响学校各方利益主体的认知观念和评价标准。所以学校发展规划在方案的选择、实施与评估等过程中要清晰明确地界定目标、内容及程序等以保障执行的真实有效。此外，发展规划蕴含和整合了不同教育实践主体的相关教育利益，只有重视和尊重教育实践主体的不同利益需求，并且对体制内外缺陷所造成的利益缺失进行补偿，才能使社会逐步形成对学校发展持久坚定的信任、支持和认同，夯实协同育人体系的基础。正如有学者所言，发展规划文本的形成过程成为凝聚人心的过程，同时也成为引领发展的总动员。［4］毕竟各利益相关者的参与有利于增强育人活动的完整性和有效性，从而提高目标群体对学校发展规划的认同程度。

（四）在深度审视学校内涵建设中实现组织变革

高质量发展是学校内涵发展的题中之义，但如何落地生根，需要在学校组织变革上下功夫。这种内涵是建立在组织符号交流的基础上的，从这个角度来看，规划形成与落实的过程被看成是一个创造、产生文化符号的过程，人们可以从这些符号中传递变革的意义，把握发展方向。因此，在学校发展规划制定与落实的过程中，应始终坚持以学为中心，将学校组织变革化作文化符号及决策方案快速响应师生需求，形成高质量的组织文化。如此，有利于将内涵建设置于学校改进的文化支点，改变传统的自上而下的科层型结构。当学生发展出现新动态、社会对学校教育提出新要求时，学校更应立足自身与学生的需要，深度审视本校发展的历史脉络和组织环境，从教学质量、学业表现等方面厚植学校高质量发展的意识，带动组织变革。这就需要充分运用制度杠杆，提高目标与管理的适配性。尤其是规划颁布以后进入实施阶段，要将纸上的要求落实到行动上，需要对其进行解释、说明，制定进度表、操作手册等配套措施，及时对标和细化。

三、学校发展规划形成过程中的实践局限

（一）学校办学环境的复杂多变及城乡差别

随着20 世纪80 年代新公共管理理论的崛起，学校管理也开始从企业管理方法中汲取经验，采取明确的目标设定和绩效管理方式。不过，教育发展有其自身内在逻辑，体现在学校育人工作的多维度、多因性以及不确定性。在处理复杂问题的过程中，最敏感的不是如何描述其复杂程度，而是如何选择适当的方法使之简化，从而为决策提供服务。［5］在某些情况下，试图确定“高大上”的学校发展规划既无必要，也不可行。这是因为学校所处的教育环境和外部社会环境如经济发展、人口变化、科技进步、社会文化等各种因素不易掌控，再加上自然灾害、疫情等因素的叠加影响，不断改变着学校自身的发展环境，给学校发展规划实施带来更多的复杂性。在复杂多变的环境背景下，如果学校不能明确自身发展需求，不能识别、协调和统筹校内外的各种资源和力量，就难以整合教育资源并将其转化为学校发展的内生力量。近年来，我国基础教育阶段招生持续增长，中小学在校生数不断增加。由城镇化发展所带来的人口变化，随之而来的是城市学校数量不断增加，农村学校数量相应减少。以2019年全国教育事业发展数据为例，全国共有普通小学16万所，比上年减少1 663 所；其中，城市小学增加650 所，农村小学减少2 313 所；全国共有初中阶段学校5.2 万所，比上年增加433 所；其中，城市初中增加569 所，农村初中减少136 所。［6］这些数据背后反映出教育资源的动态变化，城乡区域间发展程度存在差异，城市学校和乡村学校发展规划就应体现差别。同时，任何一所学校都有自己的历史，不同的学校由于区域性等因素所致，存在文化背景、历史和传统的积淀、办学条件以及教育教学资源等多方面的差异，办好一所学校不应该也不可能有统一的标准或模式［7］。因此，随着办学规模的动态变化，中小学校将承担更多的社会责任，必须在优质教育资源的积聚与辐射过程中，吸纳多方力量做强自己，真正实现高质量发展。

（二）学校利益相关者的责任分工和参与方式有待合理界定

规划的形成反映学校诸多利益相关主体间的博弈，特别是资源与利益分配，诸如基础设施、课程建设、技术应用以及教师专业发展等多个维度。在分级管理、自主办学的背景下，地方政府、学校等利益相关者存在决策失衡，导致出现不符合教育发展规律或影响学生身心健康发展的做法［8］。当前，学校治理正在走向主体更加多元、更多跨界合作、满足多方需求的模式，学校要在获得关键决策者的支持和承诺下，才能更好地促进教育质量的可持续发展。每一类群体形成一种场域，并预设和产生着各自特定的利益形式，不同的利益形式处于不可完全通约的状态。［9］遗憾的是，有些学校制定发展规划时没有对学校各部门及其相关人员进行整合和责任分工，导致校内缺少发展共识，骨干教职工难以深刻认识到学校发展规划的价值。当学校变革无法回应每一个主体自身的需求时，学校成员便难以真正参与并融入规划过程中，致使学校失去发展的原动力。另外，一些学校在规划制定过程中，过分依赖校外专家主导文本撰写，而家长、学生、社区等相关者参与缺失。据有关研究发现，校长们在研制学校发展规划时普遍存在忽视学生和家长、社区代表重要作用的问题。［10］事实上，真正有效的发展规划不是几个人闭门造出来的，而首先应该由利益相关代表尤其是专业力量共同组成调研组或工作组深入学校一线获取有关发展的一手资料。教育治理过程中的分权与赋能，是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势［11］。据本研究调研发现，一些学校所聘请的专家对学校并不真正了解，有的甚至缺乏深入的调研，只能在有限的范围内提供参考和建议，无法制定出真正适合学校的发展规划。同时个别学校领导者对规划与学校实际的结合度缺乏有效把握，存在着规划定位模糊、偏重静态规划文本等问题，致使学校发展举措缺乏针对性。

（三）学校高质量发展意识和能力相对不足

我国社会经济迈入高质量发展阶段后，对教育的资源投入会逐渐趋于饱和，而且学校间、学生间的差距会逐步缩小。但面对教育发展中各种挑战，学校应对的资源与能力是有限的，况且任何一种规划都不能满足各种情形和环境下的全部需要。2019 年底全国30.9 万所义务教育学校（含教学点）办学条件已基本达标，占义务教育学校总数的99.8%。与此对应，却是一些学校内部治理能力不足，内部管理系统难以胜任自我诊断与自我提升等要求。例如，很多公办学校长期以来对政府过度依赖导致学校自主发展意识薄弱、自主发展的能力严重欠缺，习惯于按照政府主管部门的要求来办学［12］。还有个别学校由于办学资金的制约，领导班子往往身兼数职，大部分时间忙于处理繁杂的事务性工作，在制定学校发展规划时缺乏前瞻和统筹，更谈不上对挑战做出抉择，从而制约了学校教育的高质量发展。另外，学校发展规划的监督机制尚未健全，对规划制定的重视程度超越了对规划实施的监督与评价。从全球基础教育发展趋势上看，学生的发展质量成为学校评价的关键因素。有学者指出，个性化充分发展后学生的表现将成为教育质量高低的体现，这也使得对教育质量的评价将会变得更加多样化［13］。由于教育行政部门对学校的管束过密，学校过分追求某些量化指标，而对规划实施、监督缺乏指导。有些学校常常把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题——家长对学校的教育督导。譬如在各种媒体中时常见到对学校发展成就的宣传报道，但家长们却反映学校对学生发展需求缺乏必要的关注与投入。这说明发展规划的落实成效缺乏督导，导致学校未能充分回应人民群众对高质量教育的诉求。

（四）学校发展规划执行过程中的行动偏差

随着教育改革不断深入，我国教育政策体系日趋健全，政策短板不断充实。在有效领导和科学规划下，我国已建成世界上最大规模的基础教育体系。短期内，在教育公共投入不足的情况下，通过个人和家庭的成本分担虽有效促进了教育普及的程度，但在追求普及和公平的过程中，有时是以牺牲质量为代价的［14］。在学校发展规划执行过程中，无论获得怎样的结果，都会对学校发展造成客观影响，这就需要在执行中以审慎、理性的态度去对待。因为学校发展规划是一个长期、动态演进的过程，如果执行不到位，将难以发挥预期成效。个别学校为了应付上级检查，将制定好的规划文本提交有关部门后便束之高阁，并没有对照学校发展规划采取相应行动，更谈不上对未来发展质量进行有效审视与预测，导致实际执行与预期间出现偏差。再加上执行者基于各自不同的经验认识、认同感甚至个人喜好，极有可能产生偏离规划目标或者是与之完全不同的理解，容易产生规划的知行分离或偏差。

此外，规划方案经常存在办学理念高远而内部要素特色不明显，战略措施缺乏现实基础等问题。有的学校在学校发展规划文本中没有领会政策精神对现状进行主观描述，甚至直接提出规划目标、任务和举措；有的学校即使做了现状分析，但对学校在校园文化、课堂教学、教师管理诸方面存在的优势与不足缺乏科学比较与自我剖析。正如有学者所言，不少学校现状分析时往往夸大成绩、只呈现优势，隐瞒问题和发展危机，把一些无关紧要、表面化的问题呈现出来，因而也无法清晰定位学校未来的发展目标。［15］有些学校为了顾及各方面工作，发展规划内容多而全，但重点项目不突出，特别是没有将学生发展和教学改进作为关键要素放在规划的核心地位。如此一来，因行动项目数量过多再加上过程性管理跟进不够，导致学校发展规划期满时可固化成果不多、成效甚微。

四、超越实践困境的学校发展规划优化路径

高质量发展是学校生命力的高级体现，是实现学校治理现代化的关键着力点。事实上，清晰的学校育人质量标准和规划发展目标能够为高质量发展提供可靠的方向。为了促使学校在规划制定过程中超越知行分离、能力不足等现实困境，学校需明确发展规划的基本立场和生长机理，合理调动内生力量和外在资源，选择合适的工具和方法有效推进规划执行，不断优化学校自主规划发展能力，发挥规划赋能高质量发展的作用。

（一）合理配置资源为学校发展规划提供有效保障

学校发展规划具有自组织的治理特点，纵横交错间自有其相对独立的运作系统。同时它还具有协调教育资源配置的功能，需要科学合理地把各类资源分配到不同学科和领域。因此，学校发展规划作为多种价值选择的决策过程，内容上涵盖了学校、家庭、社会等相关领域并趋向于系统性变革过程，不可以简约为年度规划或学期计划等。教育实践发生在特定的时间与空间之中，因而必然蕴含着具体而独特的情境脉络，如果我们剥离具体的情境来做学校发展规划，这种规划必定是缺乏个性和生命力的［16］。因此，学校发展规划仅仅确定文本是不够的，更应当关注整个规划执行过程中的重点问题及任务内容，按照细化、量化、项目化、具体化的要求，对学校系统内的教育资源进行分配和再分配。也就是说，学校发展规划一定要关注“做什么、谁来做、怎么做、什么时间完成”等重要因素，既要考虑到学校教育整体质量的提高，又要考虑到任务数量的适宜性，还要考虑战略目标与措施活动之间的衔接和呼应，这样才能确保规划的实效性。

（二）回应和满足公众对学校发展问题的质量需求

当下的教育内卷和教育焦虑等现象一定程度上反映了学校教育未能契合人们心目中的理想期待。把握学校发展规划的精神旨归，必须从整体、系统化的角度树立高质量的教育发展观，勾勒未来学校发展蓝图。为回应和满足公众对学校发展问题的质量需求，学校发展规划应当保证良好的利益表达与整合作用，达成利益集中和分配的共识，使得学校发展的重心从注重数量规模增长逐步转向内涵式优质发展上来。一方面，在贯彻落实《中国教育现代化2035》，推进教育现代化的大背景下，学校发展规划应以解决公共教育问题、满足公共教育利益为主要出发点，充分听取并反映广大人民群众的合理诉求，努力办人民满意的教育，确保所制定的规划站在质量兴校的基本立场，保证受教育者的合法利益。另一方面，学校发展规划要有更高的立意与站位，将改进课堂教学方式、提升教育教学质量作为学校发展最重要的优先事项，推进教育教学的现代化。为此，学校应把精力和资源用在课堂教学的改进上，铸就优质教育的内涵品牌，而不是在规划制定过程中过度包装学校形象、盲目使用新潮教学模式。

（三）选择合适的工具和方法有效推进规划执行

学校发展规划的功能在于对未来一定时期内的教育改革现实问题与发展预期进行预判并确定战略目标，提出发展思路和解决办法，用以指导学校改进。于是，学校要通过对现有条件、外部环境、自身发展态势等相关因素作全面研判，形成科学的手段与方法，保证学校发展的方向、速度、水平等是可控的。一方面，通过充分的科学调研机制，把对各利益相关者意见的调查、访谈纳入研制流程，让利益相关者参与到规划制订的各个阶段中来，以有效凝聚并释放学校发展动能。另一方面，在规划落实的过程中，执行主体根据政策要求，在综合各种影响因素的基础上分解目标并选择合适、有效的操作工具，立足实际促进学校内涵发展。特别是要把握未来世界、国家和区域经济社会以及科技文化发展趋势，明确达到目标需要的条件，保证在规划周期内学校发展的基本思路和质量目标得以有序推进。

（四）在保证办学自主权、多元力量协同中落实学校发展蓝图

在高质量发展背景下，学校靠原来的单项改革或局部突破已难以达到改革目标，也不能仅靠常规的工作方法来执行发展规划。学校教育质量的提高，关键在于转变育人模式，协同家庭、社会等多方力量，构建良好的育人生态。学校变革越来越多地涵盖课程、教学、管理、环境等更广领域，呈现出整体性变革的态势，同时又超越单个学校的范围，融合家庭、社区或社会等更为多元的参与。［17］正因如此，学校需要摆脱传统的思维方式和发展方式，加强学校与家庭、社会力量的配合力度，激发学校办学活力，提高育人质量。当然，还需要注意将执行过程中遇到的问题加以科学诊断，厘清目标、路径、手段、策略等要素间的关系和规律，加强对规划实效的及时跟踪评估，强化监督与控制，避免规划执行过程中的表面化、功利化等风险。因此，学校应在保障规划执行者自由裁量权的前提下落实学校办学自主权，建立教师与学生、课程与课堂的学校改进框架，健全学校、家庭、社会协同育人机制，在推动学校治理体系与治理能力现代化中实现优质发展。