大规模减税降费背景下地方财政支农风险的识别与防范

江 山，王义民

(信阳师范学院 地理科学学院，河南 信阳 464000)

为深入推进供给侧结构性改革与降低经济行为主体经营成本，以及建立现代财政制度与缓解国际税收竞争压力，国家于2016年开始有步骤实施以“营改增”、增值税率降低、小微企业所得税减半征收、个人所得税专项扣除、社保费率降低等为主要内容的大规模减税降费政策，并从2019年起进一步强调其扩大消费和投资需求的逆周期调节功能。2020年新冠肺炎疫情暴发，各级财政在延续前期政策力度的同时再次出台针对疫情的阶段性减税降费政策。在此背景下，财政收支平衡问题凸显，尤其是地方财政平稳有序运行遭遇一定程度挑战。

一、大规模减税降费背景下地方财政可持续性面临一定困难

自2008年中央经济工作会议首次提出“有增有减”的“结构性减税”，尤其是“减税降费”并列提出于2016年中央经济工作会议以来，减税降费成为积极财政政策的重要工具，并全面覆盖生产、消费、投资等重要领域。大规模减税降费，既反映出国家加速经济转型、激发市场活力、优化收入分配的决心，又昭示了近年减税降费呈现永久性、制度性特征而非应对短期经济波动的暂时性措施。由此亦引发另一项基本事实，即财政直接减收并具有长期性的特征，继而在催生收支缺口的条件下导致财政风险积聚且影响财政可持续性。此外，新冠肺炎疫情对短期经济、特定产业、小微企业及个体经营者的影响显著，致使本已承担重负的财政面临更大的压力。需要指出的是，从减税降费构成及政府间财政关系看，在实践中减税降费所触发的财政可持续性困难更多地集中于地方财政。

自分税制改革后，地方各级财政自给能力均大幅下降，尤其是中西部地区与县级财政[1]。新常态下，随着制造业去产能化、金融去杠杆化、房地产去泡沫化、环境去污染化等举措带来改革阵痛，加之全球经济普遍低迷、国际经贸摩擦加剧等因素恶化外部环境，经济呈现出阶段性下行态势。纵观近年大规模减税降费，本就薄弱的地方财政在事实上成为主要减收承担者。除地方主体税种因“营改增”而进一步弱化之外，“减税”两大主体——增值税与个人所得税分别由中央和地方“五五分成”与“六四分成”。同时，若将一般公共预算收入中“非税收入”视作“费”，考虑到全国非税收入主要来自地方非税收入，则“降费”亦主要减少地方财政收入。据测算，减税降费中约80%是削减地方财政收入[2]。此次新冠肺炎疫情在冲击经济运行的同时愈发削弱主体税种税基，加之重点防疫物资供给的税收减免、个体工商户增值税减免、企业社保与医保费减免等针对疫情的阶段性减税降费政策，进一步制约了地方财政整体收入水平提升。但同时，事权不断扩大的地方财政还存在支出结构固化且呈现刚性增长趋势。在现行财政体制下，地方政府既要兜牢“三保”底线，又要面对中央“六稳”政策与财政八项支出硬性增长要求，更要重点保障三大攻坚战等战略领域所需财力，以至支出责任过重而陷入“财政疲劳”。尽管此次疫情防控作为中央事权而主要由中央财政承担支出责任，但地方财政补助支出亦不可忽视。仅2020年上半年，各级财政共安排疫情防控资金1 756亿元①。据此，未来财政尤其是地方财政将面临收入中低速增长与支出刚性增长之间的矛盾，财政赤字和债务风险加速积聚，如不能妥善应对则全面深化改革将失去稳定环境[3]。简言之，以财政风险来对消经济社会风险的必要性毋庸置疑，但地方财政收支矛盾因经济下行、叠加疫情冲击而不断加剧的事实亦应高度关注。

从中长期看，尽管减税降费有利于稳定预期、做大税基、涵养税源，并促进经济增长与财政增收，但存在一定周期性，难以有效缓解当前地方财政存在的可持续性困难。就以往地方财力补充渠道而言，曾经备受争议的“土地财政收入”，因近年房地产市场走低、区域土地供给失衡、土地出让成本提高、宏观政策调控等因素而难以为继；地方政府举债融资方式和规模自2015年执行新的《预算法》后受到严格管制，地方非税收入也日趋规范。事实上，在2016年“十三五”规划纲要中便提出财政可持续发展战略。中央政府早已关注大规模减税降费背景下地方财政困境，并在2018年全国财政工作会议上首次将“确保地方财政可持续”列为2019年十大重点任务之一。然而，相关开源节流举措仍难从根本上破解地方财政难题。一是用于填补地方财政赤字的相关资金已微乎其微[4]。二是经过几轮财政存量资金强化管理后，地方财政沉淀资金激活空间已极为有限。三是碍于土地等资产有限性，盘活地方政府存量资产亦难以延续[5]。四是即便国家一再要求地方政府大力压缩一般性支出与“三公”经费以及其他非急需、非刚性和低效支出，仍难以弥补源于减税降费的财力损失。五是尽管2017年国务院颁布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(国发〔2017〕49号)，要求国有及国有控股大中型企业、金融机构提高国有资本收益划转入社保基金比例，但受限多重因素，部分地区进展缓慢[6]。六是2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(国发〔2019〕21号)，旨在以保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等方式来增强地方应对更大规模减税降费的能力，但鉴于并未重塑政府间事权责任架构且实施时日尚短，难以准确判断效果。

面对此次疫情冲击，中央政府充分意识到支持地方财政的迫切性。2020年3月财政部下发《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》(财预〔2020〕12号)，明确阶段性提高地方财政资金留用比例5个百分点。2020年6月9日国务院常务会议提出，当年新增财政赤字与抗疫特别国债共2万亿元全部转交地方且直达县市。2020年中央财政对地方转移支付增长12%，为历年最高②。客观而言，尽管目前全国疫情形势总体稳定，但所衍生的一系列其他风险和次生危机对经济社会的影响还有一个显露和释放的过程，地方财政可持续性仍不容乐观，若再考虑到全球疫情蔓延、中美经贸摩擦、科技保护主义等因素，地方财政运行风险甚至有可能进一步激化。

二、大规模减税降费背景下地方财政支农的风险识别

自党的十六大以来，以2004—2021年连续18年中央“一号文件”锁定“三农”问题为标志，国家不断加大支农力度并高度重视地方政府支农行为规范与支农动力激活，农业农村得以快速发展。即便如此，1993—2020年间仍有15个年份财政支农投入增幅低于一般公共预算收入增幅，未达《农业法》要求。受大规模减税降费影响，当前地方财政可持续性下滑，地方官员支农立场动摇与地方政府支农行为异化再次引发关注，特别是若将此置于农业农村高质量发展与乡村振兴全面推进的时代诉求下予以思量，则更应基于风险角度予以足够警觉。

(一)地方财政支农规模低水平徘徊的风险

考虑到“十四五”时期经济增速延续下行趋势将成为大概率事件[7]，在减税降费趋势不变与财政支出刚性不减的条件下，财政收入持续短收势必加剧地方政府支付压力，并极易驱动其在刺激经济回暖的工作理念下强化城市中心主义思维。一旦地方政府因财政资金流动性降低等问题而滋生资金延迟拨付、短期挪用、变相挤占、虚假配套及项目被迫取消等策略性反应，以周期长、公益强、见效慢为特点的支农资金将首当其冲。尽管近年财政农林水事务总支出屡创历史新高，但增速已由2018年的10.46%逐年降至2019年的8.43%与2020年的4.4%③，这在一定程度上预示“存量竭力维持、增量难以保障”的未来财政支农困境。据此，地方财政支农规模极有可能在相当长一段时间内徘徊于低水平状态并产生诸多负面效应。一是公共投资稳定经济增长作用难以充分发挥。稳定经济增长需稳定公共投资，尤其是扩大有效投资。鉴于城镇大规模投资建设基本完成，从弥补基础短板、满足民生需求、提高政策效益等角度看，后续公共投资重点应瞄准农业农村领域。若因地方财政支农导向弱化而妨碍有效投资扩大，无疑不利于对冲疫情影响与助推经济复苏。二是农业农村优先发展战略难以顺利实现。党的十九大之所以提出农业农村优先发展战略，正是决策层基于对历史欠账过多、乡村亟待跨越式发展的农情判断，从保障全面小康社会建设效果和社会主义现代化质量的大局出发所做出的重大决策。若无法保障公共资源优先配置农业农村，那么就会延误本已滞后的城乡全面融合发展进程。三是乡村振兴大量投资计划难以有效落实。在乡村振兴战略规划中82个工程行动计划大多数都要在“十四五”期间完成。调查表明，尚处实施初期的乡村振兴战略高度依赖财政专项资金[8]。若不能足额落实乡村建设所需必要财政资金，那么乡村振兴战略的顺利实施将会受到一定程度的影响。

(二)地方财政支农方向规避式选择的风险

地方政府多数具有自身利益取向，以至有限的地方支农资源往往也存在发展任务与绩效要求之间的配置博弈。审视近况，可观察出地方财政支农“三热衷”趋势。一是因强调政绩而格外热衷盆景化样板工程。地方政府时常优先着眼于乡村建设外在物化层面，这极易造成支农资源投向不具实效的政绩工程。以2017年提出的田园综合体、特色小镇为例，相关建设规划中90%仍主要是房屋修建规划[9]。此外，农村新型社区建设中“农民被上楼”、农民合作社发展中“知假扶假”、大量补贴投向缺乏市场生存能力的农业企业等现象普遍存在，这既昭示局部地区农业农村呈现出的虚假性繁荣，仅有增长之形而无发展之实，亦表明财政资金存在低效使用的情况[10]。二是因急于求成而盲目热衷冒进性跟风工程。地方政府盲目跟风而忽视区域资源禀赋，最终导致农村产业布局雷同及发展不可持续的事例时有发生。并非所有村庄都适合同质化、大规模开展产业融合。以乡村旅游为例，仅有大城市特大城市郊区、沿海发达地区及少数风景名胜区不超过1万个村庄能真正从中盈利。然而，当前几乎所有关于农村产业兴旺的方案都寄望于通过发展乡村旅游等方式来赚取城市人“乡愁”消费的钱[11]。三是因注重经济发展而过度热衷投机型非农工程。地方政府大都具有强烈的乡村产业化发展倾向，并借助资本下乡、农民工返乡、农村产业融合等契机而尽可能在乡村大力发展涉农程度较低产业，有时甚至不惜行政推动。如此，既易超越现实需求而无节制扩张，致使供需关系失衡与投入效率损失；又易忽视以农为本理念，陷入非农产业发展等同农村产业兴旺的理解误区。

(三)地方财政支农方式保守型维持的风险

鉴于大规模减税降费与乡村振兴等涉农国策实施在时间上具有高度趋同性，这可能会引发地方财政支农方式悄然向保守型维持方向转变。一方面部分地方政府顾忌全面深化改革。针对农村公共服务供给、农业基础设施管护、村社集体经济发展、乡村生态环境治理、乡土文化平台修复等紧迫任务，部分地方政府往往因疑虑于改革成本而不触及改革深处，尤其是怯于调整既有利益格局与传统管理模式，转而寄希望“小修小补”来予以有限改良与暂时缓解，而非以不破不立的决心来彻底革新体制机制。总体看，近年农村改革仍主要停留于试点层面，各项改革试点多而全面推开少。另一方面，部分地方政府畏惧主动创新改革。随着“乡土中国”逐渐进入“城乡中国”，“三农”产生深刻且复杂的结构性转型，导致地方财政支农政策的操作平台因时效性弱化而模糊、实施对象因同质性打破而分化、执行手段因适用性不足而失灵，最终影响支农效果。但同时部分地方政府的机动应变能力与主观试错勇气却因财力匮乏而大大下降，以至时常选择性漠视支农政策实施中动态调整的需求，而更倾向在实施客体再评估、构成要件再调试、运行模式再优化等领域持审慎观望态度，突出表现在重经验复制而轻实践创新以及惯于接受指令与盲从上级标准，即便是必须采取主动政策回应，也多属事后安排和短期革新。

(四)地方财政支农压力过度化外移的风险

受政策引导与市场推动，近年资本加速下乡，以至深陷财政困境的地方政府愈发重视借此投资主体扩大之契机来弥补支农资金不足，甚至不惜通过无原则补贴、低审核批地、软约束立项等非理性扶持方式来撬动社会资本介入涉农领域。无可否认，资本下乡在促进产业链条衔接延伸与重塑乡村物质基础的同时能有力助推经济要素流动与城乡融合发展[12]，但若以转移地方财政支农压力为目标而依靠激进手段来无条件、无限制引入非农资本，也容易影响乡村发展持续的稳定性。一方面财政支农固有职责不容规避。代表改革整体利益的国家财政始终是改革成本最终兜底者并为改革创造有利条件。从此角度出发，国家财政理应承担农业农村体制机制创新的制度转轨成本、城乡非均衡发展战略实施的利益补偿成本、以农补工路线积累的历史未付成本等。换言之，面对城乡二元结构破解过程中所呈现出的利益重构现象与实际发展需求，即便是面临巨大支付压力，也必须是国家财政而非微观经济主体来提供乡村发展的基础性物资依托[3]。另一方面，资本下乡潜在隐患不容忽视。社会资本加大涉农投入理应鼓励支持，但若意图使之成为城乡融合战略的有效抓手，则需通过设置进入门槛与健全管控举措来合理抑制其天然逐利性与商业扩张性，否则极易引发乡村建设过度外部化局面，并致使农村生态因资源无序开发而被破坏、农户财产因失去底线保护而被侵犯、农民收益因精英俘获而被漠视、产业利润因脱农意愿强烈而被抽离、乡土文化因现代观念侵入而被践踏、涉农资源因逐利动机驱使而被转移。

三、大规模减税降费背景下地方财政支农的风险防范

在大规模减税降费背景下地方财政支农的风险防范需健全以下四种机制。

(一)健全地方财政支农规模的长效稳定机制

近年收支调控举措固然大大地压缩财政腾挪空间，但考虑到过往经济高速增长所奠定的物质基础以及未来经济稳中向好、长期向好的基本态势，仍应对财政韧性与自我修复能力持有足够信心，并基于扩大中长期财政可支配资源而稳定地方财政支农规模。一是借助深化税制改革之机遇而加速完善地方税收体系。党的十九大报告明确指出“深化税收制度改革，健全地方税体系”，旨在化解历来饱受争议的地方主体税种不明确难题，并实现“财力协调”的中央和地方财政关系。这在地方财政急需可替代财力的当下愈发凸显出重要性，也引申出加快改革消费税、资源税等要求。二是依托中央政府调控之职责而适度加大转移支付力度。面对地方财政收支缺口，中央政府虽同样步履沉重，但作为宏观调控主要承担者，其在资源动员能力、增收节支空间、债务融资成本等方面优势显著，故仍需从控制社会矛盾、维持政策延续、保障发展预期等角度出发有计划地加大转移支付力度，尤其是侧重定向支持传统农区。特别需要指出的是，顶层设计者亦应结合实际而合理控制未来减税降费的进度。三是把握地方专项债券增加之契机而相机加大涉农领域投放。尽管地方政府债务规模逐年扩大，但考虑到经济下行、叠加疫情冲击的艰难处境，发行地方债券尤其是专项债券仍是现今稳投资、稳经济的必要之举。在新一代信息网络等新型基础设施及交通、水利等重大工程加强建设进程中，如何有效配合与对接农业农村高质量发展与乡村振兴需求，应引起地方政府重视。四是顺应“大专项+任务清单”之趋势有效整合地方支农资金。财政支农资金长期因碎片化管理而影响使用效率，以至虽绝对规模不断增加但整合呼声始终高涨，并推动中央财政支农项目自2017年起探索实行“大专项+任务清单”管理方式。地方财政应通过存量资金结构调整与增量资金归类引导来主动适应此改革走向，遵循“识别发展瓶颈→锁定投放重点→择定整合平台→引导资金流向‘补短板’领域”的行动链条来同步实现支农资金系统整合与定点发力，形成“波浪式”梯度推动效应，继而以保障支农资金最优投放功效，更好地实现支农资源精细化配置。

(二)健全地方财政支农方向的监督保障机制

立足于大规模减税降费等形势引发的财力变化，针对地方政府支农过程中所滋生的道德风险与逆向选择行为，务必从规范财经秩序和完善工作机制角度予以有效防范，全方位保障增进民生福祉的地方财政支农方向不动摇。尤其需要紧扣发展主题与短板而相机调整支农重点，以坚定不移地严守粮食安全底线为永恒主题来强化粮食安全保障体系，以政府补贴、企业让利、市场投保为手段来强化农业灾害救助体系，以缩短资源整合时滞性、保障要素供给有效性、缓解产品价格波动性、增加多元主体兼容性、扩大保险业务多样性为关键来强化新型农业经营主体支持体系，以网络健全、渠道高效、配送及时、服务增值且足以承受市场风吹雨打为目标来强化农产品现代流通体系，以加大基层党组织、村干部队伍、村落管理制度等建设投入力度为依托来强化农村社区治理体系，以探索农民增收多元路径为渠道来强化农民增收长效体系，最终实现农业农村支持绩效与发展水平同步提升。据此，一是加大行政主体激励力度。推动地方政府树立正确的乡村振兴观并建立现代化治理体系，在力争实现地方财政可持续发展与区域间财政支农能力均等化的同时，通过治理能力提升后变更官员决策思维、利益格局重组后强化部门组织协调、改革框架完善后引导政策综合配套等举措来促进地方财政支农激励优化。二是修正发展绩效评价标准。构建集经济调控、公共服务、生态维护、发展共享等多元内容为一体且侧重评价农业生产有序、农民生活富足、农村社会稳定、农地配置合理等实践情况的地方政府与官员考核体系，继而矫正以往过度强调经济增速与短期成效的非理性行为并树立高质量发展理念。三是畅通多元执行监管渠道。充分认知财政支农工作中委托代理弊端，围绕于事前防范地方政府选择性执行支农事项，以过程连续为基础、机构独立为条件、绩效监督为导向，构建包括行政部门内部监督、权力机关法律监督、社会力量舆论监督等形式在内的地方财政支农执行监督模式。

(三)健全地方财政支农方式的创新驱动机制

地方政府首创精神对于激发潜在创新动力至关重要，特殊时期地方政府愈发需审时度势地提高财政支农方式创新的主观能动性。一是激活基层治理内生动力。无论是意图以提高支出效率来弥补现阶段公共资金不足，还是寄希望以改进工作手段来迎合新时期财政支农需求，地方政府均应摈弃“怕”字当头思想，并扭转以往接受、传达与执行支农政策的被动参与角色，转而凭借属地信息对称、社会关联度大和操作机动灵活的固有优势，在发挥基层治理节点力量的同时体现财政支农主体性功能。二是放宽地方政府支农权限。基于淡化行政指令与下放执行标准但强化过程监管与注重事后考评的理念，兼顾约束性政策与发展性政策设计，强化上层对于农业农村改革的充分授权并给予地方财政支农方式创新的合理空间，增强地方政府责任担当与开放思维，并推动其在现有体制内开展任何有助于农业农村高质量发展的制度创新，继而在巩固其支农枢纽地位的同时实现巨额投资与乡土因素深度融合。三是修正支农政策决策体制。动态演变的“三农”格局导致财政支农环境面临极大不确定性，为避免政策制定与落实滞后于问题产生，应鼓励地方政府将属地信息转化为政策信息再转化为实践策略，继而在逐步形成“由下至上”的财政支农政策决策体制过程中厘清政策执行载体、瞄准政策承接主体、细化政策实施工具、完善政策支持系统。

(四)健全地方财政支农压力的合理转化机制

在资本下乡热潮下，地方决策者更应坚守政府与市场边界，基于理性辨析公共资金与社会资本的功能性与差异性而区别定位两者投入领域，继而有效率、有节制分解支农职责并转化财政支农压力。一是坚守支农领域中公共资金主导地位。国家必须保证政府农业投入持续性以保持农业农村发展控制力，继而把握城乡关系调整节奏感与宏观布局决策稳健度。立足于因财力短缺而加大治理难度的特殊时期，财政资金尤其需要以破除市场失灵与化解结构矛盾为中心、围绕于基础建设与民生服务而担负起支农主体重任，并在使用过程中不断提升乡村剧变预见力、发展需求调控力、个体异质均衡力、政策落实执行力、战略衔接牵引力。二是引导社会资本有序介入农业农村发展领域。下乡资本本质上是借助惠农政策利好、农村市场空缺、资源高位优势而追寻经济更佳回报、分享有限涉农利润的相对过剩社会资本，虽有助于统筹要素配置而不容忽视逐利性问题，但鉴于遵循市场规则亦不宜过分渲染，尤其是不能寄希望或诱导其“越位”承担部分财政支农职责，否则极可能因侵蚀国家目标和农民利益而导致更大损失。相反，应鼓励下乡资本聚焦于专业化知识较强的设施农业、农产品精深加工业、农业生产性服务业等领域并与公共资金形成互补效应，同时架构利益诉求平台以健全农民财产保护机制。

注：

① 数据来源于《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》。

② 数据来源于《2020年中国财政政策执行情况报告》。

③ 数据是通过对历年《中国统计年鉴》整理得出。