教育治理体系下落实“双减”政策：价值内涵、行动逻辑与运作机制①

申国昌，贺鹏丽

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

教育治理体系现代化是由单一的教育管理主体向多元的教育治理主体转变、由强制性的教育管理运行模式向互动性的教育治理运行模式转换、由权力集中性的教育管理过程向民主性的教育治理过程转化、由控制性的教育管理实施方式向合作性的教育治理实施方式转变，是一种从“教育管理”传统形态向“教育治理”现代形态不断变迁的过程。［1］“双减”政策的出台，体现了党和国家对减轻义务教育阶段学生课业负担的宏观调整以及对校外培训治理的坚定决心。因此，教育治理体系下如何落实“双减”政策亟须进一步探讨。本研究以教育治理体系下落实“双减”政策的价值内涵作为突破口，分析落实“双减”政策的四大行动逻辑，并进一步探讨促进其高效落实的运作机制，以期为推动基础教育治理现代化、实现基础教育高质量发展提供借鉴。

一、教育治理体系下落实“双减”政策的价值内涵

教育治理体系是由治理目标、治理主体、治理方式和治理效果等众多要素构成的完整系统，是国家治理体系的重要组成部分。良性的教育治理体系，有助于促进教育治理能力的现代化。教育政策是实现教育治理现代化的基本工具［2］，落实“双减”政策深刻体现了教育治理体系下，坚持马克思主义教育观，以社会主义办学方向为根本遵循、以立德树人为根本任务、以人民为中心的发展理念的价值内涵。

（一）思想统领：坚持马克思主义教育观

教育作为一种专业性活动，教育治理必须尊重教育教学规律及方法、学生身心发展规律与特点，培养全面发展的人。落实“双减”政策，首先要坚持以马克思主义教育观为统领，以学生为本，尊重学生身心发展规律，强调德智体美劳全面发展。“学生发展是整个教育治理体系建构的逻辑起点，政府、学校、教师都是为学生发展服务的，所有的治理活动包括所有层面的共治、自治、元治都要以学生为中心。”［3］“双减”各项工作要求都要以促进学生全面发展、提高学生综合素质为重要目标。此外，还要从“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”等维度治理校外培训机构，构筑基础教育良性生态，推动教育公平，回归教育初心本质，促进学生全面健康发展。

（二）根本遵循：坚持社会主义办学方向

教育具有明确的政治功能，教育治理需要遵循鲜明的政治逻辑，要坚持正确的政治方向，解决“为谁培养人”“培养什么人”的根本政治立场问题。习近平总书记强调：“全面贯彻党的教育方针，坚持马克思主义指导地位，坚持中国特色社会主义教育发展道路，坚持社会主义办学方向。”［4］也就是说，办好中国特色社会主义教育，推进教育治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在事关办学方向的问题上站稳立场，要坚定教育为社会主义建设事业服务，要坚定培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，为党育人为国育才。作为我国基础教育治理抓手之一的“双减”政策，深刻阐释了中国特色社会主义教育的本质特征和发展规律，体现了“教育治理的政治逻辑对教育治理的专业逻辑具有引领性价值与规定性属性”［5］。

（三）根本任务：坚持立德树人

教育治理体系中共同参与的多方利益主体，必须就“怎样培养人”等根本问题达成共识，对教育的公共公益属性产生共鸣。在此基础上，通过沟通、交流、谈判、合作等互动方式，协商解决教育中的利益分歧与冲突等问题。同时，在教育治理过程中进一步明确要坚持把立德树人作为育人的中心环节，进一步减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，提高课堂教学质量，优化作业设计，强调家校社协同育人等举措，努力构建德智体美劳全面发展的教育体系。可见，落实“双减”政策正是对“立德树人”教育根本任务的有力回应。

（四）发展理念：坚持以人民为中心

校外培训乱象丛生，严重侵害群众利益，破坏了教育公平的生态环境，导致教育差距进一步拉大。国家教育治理重视解决市场失灵、市场无序等问题，“遏制因公共权力的异化与弱化、权力与资本的结盟对弱势群体受教育权益的侵害”［6］，禁止资本的无序渗入，确保教育的公共属性。落实“双减”政策能有效促进教育公平，捍卫教育的公益性，实现教育公共利益最大化。落实“双减”政策深刻体现了以人民为中心的发展理念，坚定为人民服务的根本立场，满足人民对于更加公平更有质量的教育的追求，实现办人民满意教育的发展目标。

二、教育治理体系下落实“双减”政策的行动逻辑

新时代教育治理体系建构与完善是从宏观到微观，呈纵向多层面、横向多维度的立体化网络。落实“双减”政策，需要各级政府、学校、家庭、社会、市场等共同参与。通过多边管理，共同治理，发挥各自的优势长处，更好地调动各方积极性，互相支持配合，构建以多元主体治理关系为核心、协同互助、运行高效的制度体系，最终形成政府宏观元治、学校主体自治、家庭全力参治、社会积极辅治的教育新格局，从而确保“双减”政策有效落到实处。

（一）落实“双减”政策的政府元治

多元主体参与共治必须有一个主体担负主要责任，以引领治理走向善治，这个主体就是政府。政府在多方治理中应发挥主导作用，扮演“元治理”的角色。［7］政府肩负引领教育发展方向，引导各治理主体形成共同利益认识，在决策中发挥稳定持久的作用力重任。政府应成为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的守护者、教育标准的制定者、教育质量的监管者。因此，在落实“双减”政策过程中，政府要充分发挥元治理作用，承担落实“双减”政策的主体责任，体现“以规划、引导、监督为内容的‘服务型政府’”［8］之要义，增强治理能力，转变治理方式，通过多元有效的政策工具推进“双减”工作落实，做到减负提质增效。

第一，加强统筹部署，强力推进政策落实落细。为了细化、优化、创新落实“双减”工作的具体举措，政府应全方位做好战略部署，除减轻基础教育阶段学生作业负担和压减学科类校外培训机构外，还需要在激发学校办学活力、保障教师待遇、重构教育质量评价体系、完善社会保障机制等方面予以部署，发挥落实“双减”政策组合拳的治理作用。由政府牵头，通过宏观规划、统筹协调，吸引各方注意力聚焦，为落实“双减”政策多元治理提供稳定的制度环境。

第二，强化宣传引导、专项治理和督导检查。政府应引导新闻媒体坚持正确舆论导向，向社会传递“双减”政策彰显的正能量，深入宣传“双减”政策目标、成效，宣传科学的教育质量观和家庭教育观，推广各地在“双减”政策落实过程中取得的好经验、好做法，营造良好社会氛围。同时，政府应建立“双减”工作专门协调机制，对照规定工作目标开展专项治理行动。此外，政府还应加强督导落实“双减”政策情况及成效，注重规范学校和校外培训机构的办学行为，强化事中事后监督管理，构建差异化的监管模式。

第三，充分释放社会活力，做到必要的集权和必需的分权。政府依法宏观管理，转变职能，改善政府治理结构，深化简政放权，向学校、社会分权。通过建构民主、高效、科学的行政管理体系，形成多主体、多层级、多因素、多环节的管理体制，保证政府参与权、决策权的结构性调整，完善多元主体参与教育治理机制，保证不同群体、阶层、利益方平等地表达诉求及主张，在确保教育公共利益的基础上，达成共识。落实“双减”政策，政府不应“一刀切”地加以强制规定。考虑各地区、各学校不同地域文化、不同层次类型、不同城乡发展水平等因素，“双减”政策落实应彰显独特的“减负”样态。政府要结合地情、校情、师情、学情、家情等差异，制定符合当地实际情况的“双减”工作具体举措。政府还应赋予学校更大办学自主权，盘活学校办学活力，关注教师和学生发展需要，回应家长对满意教育的诉求，并鼓励社会积极参与。

（二）落实“双减”政策的学校自治

在多元参与、协同发展治理体系中，学校作为教育的主阵地、办学主体，是实现教育本质属性的直接载体，承担落实“双减”政策的首要责任，处于核心地位。通过协商共治，“养成和内化协商精神，形成学校自主自治的网络体系，浸润治理所具有的包容性、理性和合法性的精神”［9］，进而提升学校自治能力。

第一，学校自主权来源于政府放权。政府不断完善教育治理方式，深化教育“放管服”改革，放权、赋权、分权给学校，做到“应放尽放”。政府对学校要少管束、少干扰、多激励、多保障，尤其要保证学校办学自主权、人事自主权、经费使用自主权，提升办学支撑保障能力，这是“双减”政策落实、学校达成自治的关键所在。首先，学校只有拥有足够的教育教学自主权，才能更好地结合学校实际，创新作业管理机制，优化作业设计，切实减轻学生过重作业负担；通过实施“一校一策”，提升课后服务水平，彰显学校办学特色；健全教学基本规程，优化教学方式，强化教学管理，提升教育教学质量。其次，学校根据办学实际需要，自主择优选聘学校管理人员，在公开招聘教师工作中发挥重要作用，激发学校办学活力与主动性，为更好落实“双减”政策提供人才支撑。再次，加大学校经费使用自主权，充分落实课后服务经费保障机制。采取将教师课后服务补助费用纳入教师绩效工资，并将其参与课后服务表现纳入教师职称评定参考选项等措施，从而有效激励教师参与课后服务的积极性与创造性。

第二，学校要凸显主体性作用。学校应逐步建立“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”［10］机制，更要不断深化学校内部管理体制改革，完善校内治理结构，增强学校发展动力。首先，要明确学校权责边界，建设去行政化治理格局，倡导专家治校、教育家办学，提高专业化办学水平。学校不再单纯以科层化行政管理为核心，而是实行校内共治，构建包括学校行政管理人员、教师、家长等在内的教育治理共同体，共同参与校内治理。学校应厘清各治理主体在管理、教学、科研、家校合作等方面的权责界限，明确彼此的角色和分工。在权责明晰的情况下，下放具体事务的自主决策权和执行权，以增进办学专业性。其次，实行“二次分权”。学校应赋予年级组、学科教研组、班级、教职工代表大会、家长委员会等机构组织，以及年级组长、班主任、学科教师、学生、家长等个体自主权，使之拥有自治的资格与条件，从而可以精准分析学情、教情，提高落实“双减”政策的针对性、有效性。再次，提升质量。在作业管理方面，提高作业设计质量，合理安排难度，增强针对性；在课后服务方面，围绕五育并举开展体育锻炼、艺术活动、科学探究、劳动及社会实践活动，深入开发校本课后服务项目资源等；在课堂教学质量方面，强化校长教师使命责任感、激发减负提质增效工作热情、提高教师教学能力水平等。通过学校质量提升，力求课堂教学“应教尽教”、学校课程“开足开好”，有力促进学生的学习回归校园，重塑教育新生态。

（三）落实“双减”政策的家庭参治

“双减”政策实施后，家长对于优质教学资源的争夺和竞争并未减少，焦虑依旧存在，导致变相施压子女，孩子负担不减反增。校外补习转向私人家教，使家教成为阶层文化再生产的关键。家庭是学校教育事业发展的重要基石。“双减”政策的有效落实，离不开家庭的全力配合，要重新审视家长角色在家庭教育中的重要性。

第一，家长要形成科学、正确的子女成才价值观及儿童身心健康发展观，与政府、学校达成一致的教育治理目标与共识。加强家庭教育指导，通过教育名家讲座、家长会、家长课堂、新媒体等多途径多平台，引导家长转变教育观念。家长要树立科学的教育观念和成才理念，破除唯分数论，不要被“别让孩子输在起跑线上”所误导，纠正只重视智育而忽视德智体美劳全面发展的错误观念，防止家长对孩子的期望过高。在减负增效赋能方面，家长需要发挥正向作用。

第二，多种途径培养和提高家庭成员教育素养和参与基础教育治理能力。要发挥家庭作为课后服务“第一课堂”的作用，减负提质增效的关键在于家长找准角色定位，要有效参与子女课业学习，为子女完成家庭作业提供过程辅导、分解细化作业任务、监督检查作业、帮助子女深入理解教学内容及提供物质环境支撑等。家长还需进一步提升家庭教育质量，提高科学养育能力，学会用爱陪伴。家长应积极鼓励和奖励孩子，提高沟通质量和技巧。关注孩子心理健康，及时引导不良情绪。践行“生活即学习”理念，树立良好的家风，建设学习型家庭。

第三，激发家长参与教育治理的积极性。围绕学生全面发展与健康成长，家庭要与学校构建“战略同盟”关系，有效参与学校、班级的具体事务管理，助学共享，相互尊重，使家校协同治理成为常态。通过家长委员会、家长会、家园合作共育信息沟通平台，积极配合学校做好教育教学工作。引导子女放学回家及时高质量地完成作业，做好课业回顾与预习，养成良好学习习惯；还应引导孩子从事力所能及的家务劳动，开展亲子阅读活动和丰富多样的文体活动。

（四）落实“双减”政策的社会辅治

现代化教育治理体系中各主体是互补、互联、互制的关系，每个治理主体根据其性质和特点，承担不同的治理角色，从而形成和谐民主良好的治理关系和共治格局，达到善治。落实“双减”政策，要避免在教育公共事务管理过程中单一依靠政府管理或者市场调节所带来的问题，通过向社会组织、私营机构等放开一部分权力，从而提高教育管理的弹性与韧性。“努力形成既有利于政府进行统筹管理、又能调动各种社会力量参与教育管理的富有活力的教育治理格局”［11］。扩大社会组织、企业、个体等主体参与“双减”工作的广度，依靠合作式网络，发挥全社会联动作用。

第一，在加强规范化和专业化管理的前提下，引导社会多元参与、辅助基础教育治理。善于将社区、社会机构组织联动起来，吸引专家学者、智库、协会、学会等社会多种力量参与“双减”政策落实，搭建协同共享空间，创建教育联结机制。“使教育发展从单向探索走向多元互动，实现学校发展由‘点对点支持’策略转向‘多维多向合作’策略，构建多点、多面、多向、多维的复杂团结合作模式。”［12］社会优质机构、高校师生等志愿者组成的社团等资源可以辅助学校完成丰富多样、高质量的课后服务工作。积极拓展课后服务渠道，广泛利用社会优质资源，充分发挥少年宫、青少年活动中心、科技馆、美术馆、博物馆等校外活动场所在课后服务中的作用，健全社会参与课后服务体系，适当减轻教师负担。

第二，从严治理、全面规范校外培训机构。治理校外教育培训机构时，要把握多元治理的本质特征，将教育培训机构纳入多方治理主体中，在达成共识的基础上，共同参与、协商解决。让合规的、健康的、优质的校外机构依法有序进入市场，从而恰当补充和辅助学校教育，帮助国家实现中华民族伟大复兴、培养优秀人才的战略目标。切实发挥优质校外培训机构的优势，探索校外培训机构等社会教育力量参与学校教育课程开发、教学创新、课后服务、资源保障等方面有效途径。［13］此外，社会组织拥有一定的教育评价权，从“管办评分离”视角，完善社会监督。社会公众借助监督平台，如政府政务邮箱及监督热线电话、网络平台留言、新媒体等途径监测“双减”政策落实情况，从而推动地方教育部门、中小学校认真落实“双减”政策。

三、教育治理体系下落实“双减”政策的运作机制

以制度体系建设为关键和重点，会让基础教育治理更有水平，从而促进基础教育健康长效发展。建立现代化教育治理体系，强调多元主体共治，民主参与教育公共事务。应发挥学校教育主阵地作用，调动家庭、社会等各方面力量，协同共治。因此，健全落实“双减”政策的运作机制要在政府元治、学校自治、家庭参治、社会辅治四大行动逻辑指导下，以教育治理体系为统领，建立治理目标明确、治理主体权责明晰、治理方式民主有效、治理效果明显的运作系统，该系统要具备运行畅达、环节明晰、互动有力、反馈及时、回路清晰、调整灵活的动态性。［14］

（一）目标引导，推进基础教育高质量发展

治理是“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。［15］落实“双减”政策就是要捍卫教育的公共和公益属性，确保社会的根本利益和长远利益，突出治理价值的人本性，提高基础教育治理的质量与效率。落实“双减”政策总体目标有两个：一是实现义务教育课堂教学应教尽教、质量提升，作业设计科学合理优质，学校课后服务满足学生全面发展需要；二是规范校外培训机构发展。落实“双减”政策阶段性目标是一年内减轻义务教育阶段学生作业和校外培训负担，三年内学校教育教学质量提升，学生各项负担显著减轻。各地各学校以“双减”政策总体治理目标和阶段治理目标为引导，明确“双减”政策的目标和方向，切实有效推进各项具体举措的落地与开展。为了达成“双减”工作治理目标，围绕学校教学质量提高、作业布置机制优化、课后服务水平提升、校外培训机构有效治理等内容，选择多元治理路径，使其呈现多样化的治理态势。在寻求专业理论引领基础上，充分挖掘利用各地教育资源，发挥学校特色优势，探索独具特色、符合自身发展、模式创新的治理举措，从而推进基础教育高质量发展。

（二）融合共生，强调多元主体协同治理

多元参与是善治的一个本质特征，要鼓励并保障多元参与。基础教育作为带有公共属性的专业活动，仅仅依靠学校单一主体是无法完成的，需要借助政府、家庭、社会等多元力量参与，形成多元复合的协同治理模式，满足基础教育治理现代化发展需求。调动更多的主体参与到“双减”政策落实中来，构建“家校社政”四位一体的多元主体协同治理机制，形成教育共同体。“共同体不是通过加法做出来的，也不是通过乘法做出来的，它通过化学反应还不够，化学反应不过是两个物质通过反应变成新的物质。它应该是生命态、生物态，是通过合作促进双方的发展和成长。”［16］建立教育共同体不仅强调多元主体的重要性，更突出主体间的共治与合作。为实现共同育人目标，各个参与主体承担相应的责任政策，并将多方参与的治理思维贯穿于多元主体协同治理各个层面。

首先，形成协同治理价值理念认同。以实现公共利益为目标，内外结合、多元协同，各方治理主体就落实“双减”政策形成统一的价值判断和行动共识，有效解决“家校社政”四位一体协同治理机制中的多元利益冲突，最大限度释放协同治理的创造力和活力。其次，提升参与教育治理的组织化水平。在达成共识的过程中，各方主体理性地沟通、讨论、协商、交换观点意见等，培养参与治理所必备的素质和能力，培育参与公共治理的意识。再次，注重主体间的沟通与协商。落实“双减”政策，强调“家校社政”协同治理，需要治理主体之间形成协商合作与交流沟通为主的治理机制。围绕落实“双减”政策形成合力，政府通过统筹规划协调、加强日常监管，进一步明确“家校社”各治理主体在协同治理中的权责；学校作为教育的主阵地，要科学、有效地落实“双减”各项举措，激发办学活力；家庭切实履行家庭教育职责，踊跃参与学校治理、课后服务、家长志愿活动等；社会应为学校和家庭提供丰富、多元、充裕、独特的课后资源和服务，做好学校教育和家庭教育的重要补充。

（三）厉行法治，明确主体权责规范共治

法治是治理的基本要素和必然要求。［17］运用法治方式可以明确不同教育治理主体的权利和义务，明晰责任边界，明确各主体参与教育治理的程序和方式，协调不同教育治理主体的利益冲突、秩序关系等。“教育的法治化在教育现代化进程中具有引领性、基础性、规范性、保障性作用。教育治理能力和治理体系的现代化，需要用法治来引领、以法治为保障、靠法治来奠基。”［18］法治是教育治理体系和治理能力现代化的本质。

基础教育治理主体严格依据法律法规落实“双减”政策的各项要求，多元参与协同治理，确保教育善治的有效实现。“双减”政策作为基础教育治理体系建设的重要举措，涉及党、政府、学校、社会组织、市场以及公民个体等主体。而以分权、赋权等方式给予各级各层治理主体更多的权力，很可能导致多元主体间责任边界不明确，约束力较弱，从而削弱共识与合力。所以落实“双减”政策的教育治理各方主体，需坚持中国共产党的领导，在民主协商的基础上，明确教育治理的目标以及各治理主体的责任和义务。政府依法治教、学校依法办学、家庭和社会依法参与。同时扩大教师、学生、家长、其他公民个体和社会组织参与教育治理话语权，保障公民对于公共事务有序参与、有效表达的权利。严格执行《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国家庭教育促进法》等法律规定，对有关违法违规行为严厉惩处，如依法依规严肃查处学校违规考试招生、教师校外有偿补课等；从严治理校外培训机构，整治培训机构资质审批、培训内容、培训师资等违规行为，全面规范校外培训。

（四）成效检验，以评价机制为泵机

治理成效如何，效果是否明显，能否实现治理目标，直接决定运作系统中的决策、执行和监督各治理环节是否落实到位，治理体系是否首尾贯通。若治理成果达成治理目标，则推广治理经验，反之则需查摆问题、调整决策。而作为衡量治理目标达成情况的刻度尺、治理过程的指挥棒，评价机制显得尤为重要。因此，全面评价“双减”政策的实施效果，有效检验教育治理效能及教育治理方式采用的合理性等问题，需要建立科学、多元的现代教育评价体系。落实“双减”政策的评价内容主要包括学校课堂教学质量、学校课后服务水平、学生全面发展质量、参与校外培训情况及费用支出、家长对“双减”政策落实情况满意度、“家校社政”协同机制建设等方面。以治理目标为旨归，坚持“管、办、督、评”分离协作的治理机制，建立责任、监控、评价和奖惩机制。健全社会参与“双减”政策落实成效的评价监管机制和意见反馈机制，邀请更多的社会组织、家庭、学生、教师等参与到“双减”政策落实的评价和监督中来，共建共享共评“双减”政策落实成效。畅通监督渠道，提高公众参与“双减”政策监督的广度和深度，对过多的作业负担和校外培训机构违法违规等现象进行监督。建立长效问责机制，评估教育治理的效果，对多元主体治理不尽责行为与效果进行问责。建立绩效评估机制，帮助教育治理主体客观掌握“双减”政策落实过程中的各项信息，为改进薄弱环节、提升教育治理水平提供依据。在制度框架下进一步理清政、校、家、社关系，构建权责分明又相互协同的教育治理新格局［19］，实现办好人民满意的教育的重要奋斗目标。

教育治理体系下落实“双减”政策运行机制，“囊括行政力量、学术力量、义务教育力量、家庭社会力量，从单中心的质量提升努力，走向多中心乃至网络化治理模型的协同发展道路”。［20］秉持多元、共治、自主、民主、人本、法治的治理理念，坚守互助、合作、共享、融合、吸收的和合共生思维方式，尊重立基其上的共同价值、目标及规则，建立紧密的合作互助关系，突出“家校社政”四位一体协同治理机制，明确多元主体权责，回应人民群众期盼，从而指明基础教育高质量发展的治理之路。