立民生之本 促就业优先——《江苏省就业促进条例》解读

☉王磊 程珺

特邀嘉宾：

省人大法制委员会主任委员王腊生

省人力资源和社会保障厅副厅长张宏伟

2022 年1 月23 日，省十三届人大五次会议通过了《江苏省就业促进条例》。条例共十一章九十条，主要规范了政策支持、创业扶持、就业调控、公平就业、就业服务、职业教育与培训、就业援助等内容，自2022 年5月1日起施行。为更好地宣传贯彻条例，本刊特邀两位参与条例制定的嘉宾为您作全方位解读。

问：就业是最大的民生，涉及千家万户，社会各界都很关注，实践中也需要依法采取措施加以引导和促进。请介绍一下，这部条例出台的背景和意义。

王腊生：就业是民生之本，也是经济发展最基本的支撑。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视就业工作，将稳就业作为“六稳”“六保”之首，作出一系列新决策新部署。省委、省政府狠抓落实，采取有力举措，就业促进工作取得令人瞩目的成绩。为推动就业促进各项重大决策部署在我省有效落实，加强我省就业领域法治化建设，省人大常委会经两次审议，向省人民代表大会提出了提请审议《江苏省就业促进条例》的议案。

制定就业促进条例，是贯彻落实习近平总书记重要讲话和中央决策部署的重要举措。习近平总书记强调，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”党的十九届五中全会要求坚持经济发展就业导向，扩大就业容量，提升就业质量。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要对实施就业优先战略作出了部署。制定就业促进条例，有利于更好推动党和国家重大决策部署在我省得到全面贯彻和有效执行，率先实现更加充分更高质量就业。

制定就业促进条例，是践行以人民为中心发展思想，扎实推进共同富裕的时代要求。共同富裕是社会主义的本质要求。习近平总书记指出，“幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造。”劳动创造财富，江苏经济社会发展的成就离不开5000 多万劳动者的共同努力。在面向未来的共同奋斗征程中，更要弘扬勤劳创新致富精神，鼓励劳动者提高就业创业能力，通过辛勤劳动迈向幸福美好的生活。制定就业促进条例，有利于更好激发劳动者、企业经营者和各类人才的就业创业新动能，凝聚起全体人民扎实推动共同富裕的力量，推动共同富裕取得实质性进展。

制定就业促进条例，是推动我省高质量发展，率先实现社会主义现代化的法治保障。就业是民生问题，也是发展问题。江苏正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，三大国家战略交汇叠加，乡村振兴战略深入实施，新的就业增长点不断涌现。但就业领域也出现了许多新变化新趋势新挑战，如产业转型升级、技术进步对劳动者技能素质提出了更高要求，“招工难”“就业难”的结构性就业矛盾比较突出，灵活就业和新就业形态劳动者权益保障亟待加强等。

总的来看，条例坚持以人民为中心的立法导向，强化最大民生新定位，反映就业变化新趋势，依法构建促进就业的工作机制，对于推动就业优先战略和各项重大决策部署在江苏落地落实，率先实现更加充分更高质量就业，对于践行以人民为中心发展思想，扎实推进共同富裕，对于扛起新征程光荣使命，努力推动“强富美高”新江苏现代化建设有着非常重要的意义。条例的实施，将更好地保障、引导、推动我省就业促进工作，促进更加充分更高质量的就业，推动经济发展与扩大就业相协调，推进共同富裕，保障社会和谐稳定。

问：这部法规经过省人大常委会两次审议后，再提交省人代会审议通过，说明省人大对民生领域地方立法非常重视。请介绍下条例的出台过程？条例有哪些特点？

王腊生：就业事关千家万户，受到社会普遍关注。条例列入2021年立法计划后，省政府高度重视就业促进条例的起草工作，在对立法必要性、可行性、拟设立的主要制度进行认真调查研究论证的基础上，组织起草、审核条例草案。2021年9月，省政府第87 次常务会议讨论通过了条例草案，省人大常委会会议对条例草案进行了第一次审议。

为高质量做好条例草案的修改完善工作，根据省人大常委会部署要求，省人大法制委、常委会法工委会同省人大社会委、省人力资源社会保障厅组成工作专班，开展了扎实细致的调研、论证、修改工作。一是多渠道多形式征求意见，广泛听取各相关部门、市县人大、立法联系点、人力资源服务机构及专家学者、企业家、从业人员等各方面意见；二是深入调研科学论证，赴张家港、昆山、海门等地及有关基层立法联系点开展调研，了解基层单位、企业、劳动者的需求和关切；三是充分听取代表意见建议。草案修改稿形成后，通过省人大代表履职平台发送给每位省人大代表征求意见，委托设区市人大、省军区组织代表集中研读讨论，省人大常委会负责同志召开座谈会专门听取部分省人大代表的意见。在充分吸收采纳省人大常委会组成人员、省人大代表、相关部门、专家学者、企业和社会公众意见建议的基础上，对草案进行十多轮次修改完善。1月中旬，省人大常委会会议对条例草案进行了第二次审议，表决通过了关于提请审议《江苏省就业促进条例（草案）》的议案。1月23日，省十三届人大五次会议表决通过了条例。

总的来说，这项立法具有以下特点：一是将“就业优先”“更加充分更高质量就业”等最新要求制度化、具体化。二是正确把握就业促进基本原则。坚持就业导向、政策协同，在产业结构调整的背景下有效解决各项政策聚力支持就业问题；坚持扩容提质、优化结构，实现更加充分更高质量就业目标；坚持市场主导、政府调控，推动有效市场与有为政府更好结合；坚持聚焦重点、守住底线，精准帮扶就业困难群体。三是妥善处理相关法律关系。注意处理好本条例与劳动法、劳动合同法、社会保险法、职业教育法等相关法律法规的关系，紧扣与就业促进直接相关的问题加以规范。四是努力突出江苏地方特色。总结提炼全省各地在就业促进方面的成功做法和经验，深入研究我省就业领域主要矛盾、突出问题和趋势变化，紧贴实际、适度前瞻，推动构建符合江苏实际、具有江苏特色的就业促进体系和长效机制。五是广泛凝聚社会共识。对在常委会审议、立法调研、咨询论证、民意征集和征求意见过程中，常委会组成人员、人大代表及社会各界提出的2300 多条意见和建议，一一进行梳理、分析研究，对合理的意见建议都予以吸收采纳，凝聚最大共识。人代会审议期间，又根据代表们提出的审议意见，对草案作了27处修改。

问：江苏是经济大省，也是人口大省、就业大省。说起就业，不同的群体有不同的需求，传统经济的转型升级给就业带来新的变化，数字经济等新经济新商业模式发展也催生了很多新就业形态。请问，条例在应对就业领域新情况新趋势，构建符合江苏实际的就业促进体系方面，有哪些具体规定？

王腊生：就业的本质是民生问题，也是发展问题。就业促进立法工作力求符合江苏发展特点、紧密结合江苏实际。在深入分析研究国内外发展大势和省情实际的基础上，制定符合我省省情实际、行之有效的就业促进条例，有效发挥地方立法对高质量就业工作的引领、推动、规范、保障作用，推动构建符合江苏实际、具有江苏特色的就业促进体系，才能扎扎实实促进更加充分更高质量的就业，实实在在推进共同富裕，这是条例所坚持的立法导向。

一方面，坚持经济发展导向，强化产业、财税、外贸、金融、教育、社会保障等政策对就业的支持，实现与就业政策协同联动，促进更加充分更高质量就业。为促进制造业高质量就业，条例规定，推动制造业转型升级和高质量发展，开发更多制造业领域技能型就业岗位；发展服务型制造新模式，培育制造业就业增长点。为扩大服务业就业，条例规定，促进现代服务业创新发展，为劳动者就业提供更大空间和更多选择；引导夜间经济、便民生活圈等健康发展，开发社区服务工作岗位。为拓展农业就业空间，条例规定，推动农业全产业链融合发展，吸纳带动更多就业；培育新型农业经营主体，促进农民就业增收；发展农村电子商务、乡村休闲旅游等，拓宽新就业形态新就业空间。适应数字经济蓬勃发展的现状和趋势，条例规定，发展数字经济产业，推动数字技术和实体经济深度融合，推进传统线下业态数字化转型赋能，引导和规范平台经济等新产业新业态新商业模式健康发展，创造更多数字经济领域就业机会。条例还明确支持中小企业和个体工商户发展、多渠道灵活就业和新就业形态发展的政策措施，细化了财税、投资、外贸、金融、土地、教育和社会保障等促进就业具体政策措施。

另一方面，在坚持市场化社会化就业方向，保障企业用人自主权的同时，加强政府调控，优化整合各类资源，健全公共就业服务体系，构建公共就业服务网络，提高公共就业服务水平，为促进就业提供强有力的政策支持和基础性服务保障。条例设就业调控一章，主要对制定就业规划计划、实现人力资源高效配置、加强就业失业风险监测预警与应对处置等作出规定。一是要求建立政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制，引导人力资源自由有序流动，促进人力资源高效配置和供需动态平衡。二是推动开展跨地区人力资源服务，加强劳务协作，促进劳动力区域间转移就业。三是完善就业岗位调查、工资指导线、企业薪酬调查和信息发布制度，定期发布人力资源市场供需、急需紧缺工种和工资指导价位等信息，引导用人单位科学制定用工计划和劳动者有序流动就业。四是加强风险监测预警和应对处置能力建设，建立健全监测预警和风险应对工作机制，采取措施应对就业领域的趋势性、突发性风险。在面临重大经济风险，发生重大传染病疫情、重大公共安全事件和重大自然灾害等突发事件时，按照国家和省规定采取阶段性减税降费或者加大补贴力度等应急性就业政策措施，纾缓企业压力，稳定工作岗位。生产经营困难企业可以在与职工平等协商的基础上，依法采取调整工作时间安排、薪酬等方式，稳定工作岗位。

此外，条例还将“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”“优化就业服务”等政策制度化、具体化，对建立健全创业服务体系、就业服务体系、人力资源市场体系、职业教育培训体系等提出了明确要求，系统构建符合江苏实际、具有江苏特色的就业促进体系和长效机制。

问：江苏创新创业资源丰富，创业也是带动就业的重要方式，请问就业促进条例在支持劳动者创业方面有什么考虑？

张宏伟：创业是最积极、最主动的就业，近年来，我们大力推进全民创业行动计划，以创新促进创业、以创业带动就业，取得了良好成效。2021年，全省新登记市场主体258.5 万户，对城镇新增就业的贡献率达到45%，成为应对疫情冲击、稳定就业局势、促进富民增收的重要动力。

为更大力度支持创新创业，条例设立了创业扶持专章，明确了10条政策措施，可以用“三全”来概括。

一是全方位开放。各级政府全面实施市场准入负面清单制度。支持高校毕业生、退役军人、农民工、科研人员等返乡入乡创业。鼓励高校、职业院校和技工院校、职业培训机构、用人单位参与创业教育和培训，引导社会资金和金融资本支持创业活动，支持大企业向中小企业放开资源、场景、应用、需求，推动国家科研平台、报告、数据、仪器设施，以及高校实验室等向社会开放。通过全方位开放，优化创业环境，创造更多创业机会。

二是全链条扶持。创业前，给予免费创业培训和项目推介扶持，对优秀创业项目给予重点扶持。创业初，给予担保贷款和创业场地支持，规划建设创业孵化基地和创业园区，减免创业者一定期限的场地、设施设备使用费用。创业后，给予融资支持，拓宽创业投融资渠道，扩大创业投资规模，帮助创业主体做大做强。通过全链条扶持，降低创业成本，让更多的劳动者想创业、能创业、创成业。

三是全流程服务。推进政务服务便利化，建立具有创业指导、项目孵化等功能的创新创业公共平台，组建创业项目资源库，为劳动者提供低成本、开放式、便利化的创业服务。培育服务就业创业的社会组织，通过政府购买服务的方式支持社会组织为创业者提供创业信息推介、创业培训等服务。

问：随着经济社会发展，人口流动性日趋增强，在江苏这样有着5000 多万劳动人口的经济大省，怎样加强统一规范的人力资源市场体系建设，打造便捷高效的全方位公共就业服务体系？实践中有哪些好的做法，条例中又有哪些制度规范？

张宏伟：江苏的发展很大程度上得益于人力资源的自由流动和优化配置。我们在全省构建了以131 个公共就业及人才服务机构为基础，4400 多个经营性人力资源服务机构为主体的人力资源市场服务体系，有效促进了人力资源的供需匹配。为充分发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，更好发挥公共就业服务基础性、兜底性作用，条例设立就业服务专章，对健全公共就业服务、强化市场化就业服务和鼓励公益性就业服务作出了规定。

一是健全公共就业服务。县级以上地方政府设立公共就业和人才服务机构，乡镇、街道、村（社区）建立基层公共就业服务平台，合理配备专业化、职业化工作力量，健全户籍所在地、经常居住地、参保地、就业地公共就业服务供给机制，免费向劳动者和用人单位提供劳动就业政策法规咨询、人力资源供求信息发布等基本公共服务。

二是强化市场化就业服务。鼓励社会力量依法参与就业服务，支持自然人、法人和非法人组织依法设立经营性人力资源服务机构。规定人力资源服务机构从事就业服务活动，应当遵循合法、诚信、公平、公开的要求，保证服务质量，并规定了人力资源服务机构不得有采取欺诈、暴力、胁迫或者其他不正当手段从事就业服务活动，以招聘为名牟取不正当利益、损害劳动者和用人单位合法权益，垄断用工市场、哄抬服务价格、不当限制用工输出等行为。

三是鼓励公益性就业服务。支持工会、共青团、妇联、残联以及社会组织，举办公益性人力资源服务活动，提供就业观念引导、政策咨询等服务。通过政府购买服务等方式支持经营性人力资源服务机构以及其他社会组织提供公益性人力资源服务。

问：实践中，高校毕业生、退役军人、农村劳动力和其他一些特殊群体，在求职和就业过程中会有不同的需求、遇到不同的困难和问题，请问条例在这些重点群体就业方面有哪些帮扶措施？

王腊生：对重点群体的就业帮扶，事关兜牢就业民生底线，既是政策性要求，又是民生保障需求。条例根据重点群体不同特点和就业需求，坚持市场化社会化就业与政府帮扶相结合，精准施策，促进多渠道就业创业、增强就业帮扶针对性。

条例设就业援助一章，用了11 条来具体规定对重点群体、就业困难人员的就业帮扶措施。一是明确政府就业帮扶职责。要求坚持市场化社会化就业与政府帮扶相结合，建立重点群体就业帮扶制度，根据形势变化动态确定帮扶对象，制定实施各项就业优惠政策和专门帮扶措施，促进多渠道就业。二是明确重点群体就业帮扶具体措施。根据高校毕业生、退役军人、农村劳动力等重点群体不同特点，规定相应的就业帮扶措施，精准施策促进多渠道就业。如条例起草和审议中，很多代表特别关注农村劳动力的转移就业，条例对此也作了积极回应，在第72 条中规定，依托县域经济、乡村产业发展，为农村劳动力创造更多就地就近就业岗位；加强农村劳动力职业技能培训，推进农村劳动力转移就业等。三是细化就业困难人员就业援助措施。要求建立就业困难人员申报登记制度和信息数据库，根据失业人员的身体状况、技能水平、家庭因素、收入水平、失业时间等因素进行精准识别和动态调整；要求建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，对就业困难人员实行重点帮助；通过扩大公益性岗位安置，对招用就业困难人员给予岗位补贴、社会保险补贴，对就业困难人员从事个体经营或者灵活就业给予社会保险补贴等，帮扶就业困难人员就业。还规定了零就业家庭、残疾人等就业困难人员的特别帮扶措施。

问：江苏是制造业大省，需要高素质技能人才，劳动者实现高质量就业也需要就业技能，请问就业促进条例在加强职业培训方面有什么考虑？

张宏伟：在现代社会，拥有熟练的技术不仅对个人成长成才越来越重要，而且对一个地区、一个国家经济实现高质量发展也具有举足轻重的作用。2019 年以来，省委、省政府高度重视技能人才培养，先后出台《省政府关于推行终身职业技能培训制度的实施意见》等政策措施，从失业保险基金中提取87.7 亿元专账资金用于培训，对低收入农村家庭子女、未升学初高中毕业生、农村转移就业劳动者等群体开展免费技能培训，支持企业开展职工岗位提升培训等，共开展政府补贴性培训1436 万人次，全省技能劳动者1400 万人左右，高技能人才约470万人，每万名劳动者中高技能人才数达到960 人，形成了就业引领培训、培训促进就业的良性循环。但是，随着江苏进入高质量发展新阶段，职业培训工作越来越难以适应经济转型、产业升级的迫切需求，社会上普遍存在重学历轻技能的观念，企业主体作用尚未充分发挥，培训针对性实效性有待进一步加强，技能人才短缺的矛盾仍未得到根本缓解，迫切需要构建更加科学有效的职业培训机制。

条例在总则部分提出，树立劳动最光荣观念，大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，营造崇尚劳动的社会风尚和精益求精的敬业风气，从观念上改变社会对技能人才的不正确认识。同时，设立职业教育和培训专章，规定了政府、企业和职业院校（含技工学校）各自应当承担的责任。特别是规定实施职业资格、职业技能等级与相应职称比照认定制度，取得相应职业高级工、技师、高级技师职业资格，可以直接申报工程技术系列助理工程师、工程师、高级工程师资格；技工院校中级工班、高级工班、技师班（预备技师班）毕业生在参加公务员招录、参军入伍、企业事业单位招聘、确定工资起点标准、职称评定、职位晋升以及参加专业技术资格考试方面，分别按照中专、大专、本科学历享受相应待遇；高级工、技师、高级技师等高技能劳动者享受高层次人才相关优惠政策；鼓励企业在工资结构中设置体现技术技能价值的工资单元，或者对关键技术岗位实施协议工资、项目工资、年薪制等分配形式，提高技术工人工资待遇。这从根本上解决了技能人才发展的“天花板”问题，对于培养更多的“江苏工匠”、打造更多的“江苏制造”品牌将起到积极的推动作用。

问：江苏已迈进全面建设社会主义现代化新征程，广大群众对就业的要求也更高，出现了很多热点难点问题，如三孩女性就业问题，老年人就业问题，快递小哥等新就业形态劳动者就业问题，请问在就业促进条例中有没有对这些群体的相关规定？

张宏伟：近年来，我们把就业作为最大的民生，在破解广大群众就业操心事、烦心事、揪心事的同时，也推动江苏就业工作走在了全国前列。如对去产能职工、退捕渔民提供有针对性的就业援助；及时出台“四大行业”应急返还政策，全力保企业、稳岗位、促就业；大力发展人力资源服务业，构建了市场化服务和政府公共服务、社会组织公益性服务有机结合的人力资源市场体系。

当前，江苏已经进入了全面建设社会主义现代化的新阶段，经济国际化、人口老龄化、就业多样化都对就业工作提出了新任务新要求。条例对这些新情况新问题都给予了及时回应。围绕落实积极应对人口老龄化国家战略，条例提出县级以上地方人民政府应当制定鼓励老龄人口再就业的政策措施，提供就业服务、就业培训等支持，维护老龄人口再就业的合法权益；企业可以为超龄就业人员办理工伤保险，这解决了企业和老龄人口就业的“后顾之忧”。围绕落实国家优化生育政策的重大部署，条例提出县级以上地方人民政府应当为响应国家生育政策的女性劳动者提供就业服务和政策支持；建立女职工假期用工成本分担机制，对女职工产假期间企业缴纳的社会保险费用，按照规定给予相应补贴；对招用响应国家生育政策的女性劳动者达到一定比例并实现稳定就业的用人单位给予政策支持。

随着互联网等现代信息技术的飞速发展，灵活就业和新就业形态已成为吸纳就业的重要渠道。据统计，我省灵活就业和新就业形态从业人员已超过1100万人，切实维护好这部分群体的劳动权益，是条例关注的重点，在多个条款里作出了明确规定。首先是简政放权，合理设定新业态新模式监管规则，鼓励降低服务费、加盟管理费等费用，支持多渠道灵活就业和新就业形态发展；其次是健全制度，完善和实施与灵活就业相适应的劳动和社会保险政策措施，允许灵活就业人员以个人身份参加企业职工基本养老保险和职工基本医疗保险，要求平台企业等用人单位通过商业保险加强对灵活就业人员的职业伤害保障；再次是优化服务，要求人社部门将灵活就业岗位供求信息纳入公共就业服务范围，有关部门为各类新就业形态劳动者提供个性化就业服务，鼓励各类人力资源服务机构提供专业化服务，逐步使灵活就业和新就业形态与单位就业一样，成为有前途、有尊严的职业。